拓展城市空间 重塑经济地理——成都市优化中心城区管理体制机制的研究与探索

● 刘小毛

成都全面创新改革探索专栏（3）

拓展城市空间 重塑经济地理
——成都市优化中心城区管理体制机制的研究与探索

● 刘小毛

为进一步拓展城市空间，成都市重点围绕优化调整城市规划、建设和管理领域体制机制进行研究，探索推进中心城区一体化管理，建议调整规划、国土资源、城市管理的体制和运行机制，深化简政放权、强化市级部门统筹协调职能等。

随着城市化进程持续加快，适时引导中心城区功能疏解、拓展城市发展空间，是推进单中心城市向大都市区转型、提升城市能级的有效途径。成都市提出要进一步拓展城市空间，提升城市功能品质，重塑城市空间结构和经济地理，加快建设全面体现新发展理念的国家中心城市。为此，要在尊重城市发展规律的基础上，结合市辖区现行管理体制机制分析，重点围绕优化调整城市规划、建设和管理领域体制机制进行研究和探索，推进中心城区一体化管理。

一、问题提出

（一）圈层发展格局的形成

改革开放后，工业化进程的加快带动城市功能不断增强，1983年开始的多次行政区划调整使成都市逐步形成了“大城市带大郊区”发展格局。随着建成区范围不断扩大，以及内环线、东西延线、南北延线等城市干道的建成，成都逐步形成了“环形加放射”以及单中心圈层拓展的空间形态。2003年发布的《成都市城市总体规划（2003－2020）》，提出建设“一城三圈六走廊”发展思路，首次明确提出“圈层”概念，将所辖区（市）县分成一、二、三圈层，从规划、国土等体制机制和目标考核上实施圈层化管理。

（二）圈层发展带来的弊端

成都城市化进程初期，圈层化管理具有一定合理性，在一段时期内促进了城市发展水平的提升，但长期在单中心发展模式下，无论是以政府规划布局为主的重大城市公共性功能，还是以市场布局为主的重大产业功能，均主要布局在一圈层（中心城区）。人口、产业的过度集聚，一方面带来的是中心城区日益严峻的交通拥堵、环境污染等“城市病”，城市的宜居性下降；另一方面郊区则面临发展动力不足、质量不高等问题，区域之间产业联动和功能互补不够，地区发展的差异化被不断放大。

（三）城市发展战略的调整

着眼于缩小圈层差距、推动区域协调发展、拓展城市发展空间，成都市深入贯彻“一尊重五统筹”总体思路，打破圈层发展惯性思维，着力破解圈层经济向外衰减快、基础设施和公共服务配套不均衡等问题，提出实施东进、南拓、西控、北改、中优“十字方针”，重构“中心城区+郊区新城”的城市空间层次，将中心城区扩大至包括全部市辖区和高新区、天府新区等原一、二圈层区域范围，城市建设发展突出由圈层导向转变为功能导向。

二、城市规划、建设管理领域体制机制现状及分析

还有范围更广的城郊结合部以及乡镇，实际管理情况较复杂，管理难度增加。

（一）规划管理体制机制

一圈层实行垂直管理，各区设规划分局，为市规划局派出机构；二圈层各区实行分级管理，设规划局，为区政府组成部门。这一体制机制存在如下问题：一是缺乏市级层面的统筹，一、二圈层之间规划建设领域标准不统一；二是城乡规划管理标准不统一，造成各区之间市政基础设施脱节、产业发展不协调、城市形态混乱等；三是各区执行的规划相关技术标准和管理权限不一致，导致重复建设等问题，尤其是接壤区域的道路等市政基础设施建设、公共服务配套等差异较大，跨区协调难度较大。

（二）国土资源管理体制机制

一圈层实行垂直管理，各区设国土资源分局，为市国土资源局派出机构；二圈层各区实行分级管理，设国土资源局（或与其它部门合并实行“大部门制”），为区政府组成部门。这一体制机制存在如下问题：一是缺乏顶层设计和统一标准，土地管理精细化水平不高；二是征地补偿安置政策差异大。各区均自主制定标准，在征地统一年产值标准、青苗和地上附着物标准、购买征地农民基本养老保险、住房安置标准等方面存在差异。

（三）公安交通管理体制机制

一圈层实行垂直管理，打破行政区划界限，设立公安交通管理分局，为市公安局交通管理局派出机构；二圈层实行分级管理，各区在公安分局下设交警大队。垂直管理模式实现了“全域成都”的“大交管”格局，利于全市范围同步运转，解决交通拥堵问题。而二圈层现行体制存在的不足主要表现在：一是勤务管理体制亟待改善，一圈层以“警务区责任制”为依托，按照“警力跟着警情走”的原则，最大限度发挥警务效能；二圈层交警勤务安排方式仍停留在静态警务模式。二是智能化管理程度不高，二圈层现有交通管理模式多依靠交警疏导、巡查。三是道路交通安全设施管理机制不统一，建设标准不一致、相互衔接对接不顺畅，造成公共交通互联互通差等问题。

（四）城市管理体制机制

一圈层由市城管委统一制定城市道路、市政设施、环境卫生等城市管理领域行业标准、管理制度，区城市管理职能部门在市城管委领导下开展工作；二圈层城市管理领域行业标准、管理制度由各区制定、自主管理。这一体制机制存在如下问题：一是管理标准存在差异，实际操作中容易对二圈层降低标准层级和执行要求。二是财政投入存在差异，一圈层除地方财政大量投入外，市级财政还给予大力支持；二圈层城市管理经费主要依靠地方政府。三是基础设施存在差异，一圈层城市化程度高，环境公共配套设施的规划建设水平明显高于二圈层。四是管理难度存在差异。二圈层除管理城市建成区外，

三、进一步深化体制机制改革的思路建议

（一）调整管理体制

一是建议调整规划管理体制。将二圈层各区规划管理机构统一调整为规划分局，作为市规划局派出机构，并实行集中统一管理。二是建议调整国土资源管理体制。将二圈层各区国土资源管理机构统一调整为国土资源分局，为市国土资源局派出机构，并实行集中统一管理。三是建议调整公安交通管理体制。将二圈层各区公安交通管理队伍统一纳入市公安局交通管理局派出机构，并实行集中统一管理。四是建议调整财政管理体制。深化中心城区财政管理体制改革，探索构建与国家中心城市相适应的财力新格局。

（二）优化运行机制

一是建议优化规划管理运行机制。统一规划管理标准和技术规范，推动城区控制性详规、土地利用规划、生态环境保护规划、绿地系统规划等专项规划多规合一、相互融合。二是建议优化国土资源管理运行机制。完善土地审批机制，维持土地利用总体规划、土地报征等审批权限不变，加强二圈层各区土地审批管理县级管理权限的统一管理。三是建议优化城市管理运行机制。统一城市管理标准和制度，建立完善中心城区城市管理的综合协调制度和责任分工体系。按照“减少层级、整合队伍、提高效率”和“执法重心下移、以块为主”的原则，理顺市、区执法事权关系，推进城市管理综合执法。

（三）深化简政放权

巩固和扩大“放管服”改革成果，市级部门重点强化宏观统筹职能，将履职重点转移到制定政策、重大发展规划、行业建设管理标准、督查各区执行标准和落实政策等方面。一是加大放权力度。坚持“问需下放、应放必放”，除法律法规有明确规定的外，将生产经营活动审批、直接面向基层、量大面广或由中心城区实施更方便有效的行政管理权限尽量下放各区，提高工作效率，激发基层活力。二是推动资源全方位下沉。推动机构编制、人员、经费和技术装备等资源多方面、全方位同步下沉，建立与中心城区事权相匹配的人事权、财政权权责体系。

（四）强化统筹协调

一是建议强化市级部门统筹职能。加强国土、规划、建设、交通等相关部门的行业管理统筹职能，统筹研究制订重大行业规划、发展战略及制度框架，制定统一的中心城区建设和管理标准，明确管理主体及权责划分，优化管理流程，实现中心城区标准一体化、管理属地化。二是建议强化市级部门协调功能。围绕产业、道路、交通、城市管理等重点领域、重点环节，加强统筹研究和协调配合，建立市与区、区与区、部门与部门之间有机协调的沟通机制。建立重大事项会商决策联席会议，完善协同发展督查考核机制，促进中心城区经济社会发展融合。

（作者系成都市编办体改处处长）