持续深化环保体制改革为建设美丽中国提供体制机制保障

文/ 何建中

持续深化环保体制改革为建设美丽中国提供体制机制保障

文/ 何建中

何建中：中央编办副主任

20世纪60年代以来，全球生态问题日益严峻，成为世界各国普遍关注的一个焦点。中国改革开放30多年来，经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但环境污染问题也日渐突出。近年来，广大人民群众对生态环境问题表现出前所未有的关切。面对日益严峻的环境形势和人民群众对良好生态环境的期盼，党中央、国务院更加重视生态文明建设，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届五中全会进一步明确提出了包括“绿色发展”在内的“五大发展理念”，生态文明建设和环境保护工作进入到新的历史阶段。习近平总书记审时度势，鲜明地提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，要求紧紧围绕建设“美丽中国”，深化生态文明体制改革，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设格局。美国后现代思想家大卫 · 格里芬表示：“中国政府是世界上第一个把建设‘生态文明’作为主要目标的政府。通过提倡发展生态文明，中国已经显示了向这种后现代方向迈进的意图和决心。”

深化环保体制改革，推进环境治理体系和治理能力现代化，是生态文明建设的一项重要基础性工作。中央编办一直高度重视并积极支持环保体制改革，持续推动环保体制的发展完善。从1988年设立国家环保局，近30年来，我国进行了多轮环保监管体制改革，从调整完善职能、加强机构入手，不断提升环保部门的监管能力。现行环保体制的总体特征是，横向实行环保部门统一监督管理、相关部门分工协作的体制；纵向实行国家监察、地方监管、单位负责的分级体制，总的看是基本适应环境保护工作需要的。

值得注意的是，长期困扰我国环境监管工作的两个难题仍然没有得到很好的解决：一是横向体制上，部门环保职责的落实机制不健全，保护与发展责任往往两张皮，难以实现职责的内在统一；二是纵向体制上，地方重发展轻环保的问题还比较普遍，缺乏有效的督察机制。为破解这些体制机制障碍，近年来，通过建立环保督察制度，开展跨地区、按流域设置环保机构，以及实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革等政策举措，环境治理体系不断调整和优化。

——在国家层面，积极构建环保督察体制，探索跨地区、按流域设置环保机构

2006年，环保部陆续设立了6个区域环境督察中心，按照国务院授权对地方政府履行环境监管责任进行监督检查。2015年2月，在环保部环境监察局加挂“国家环境监察办公室”牌子，设置了8名国家环境监察专员。2015年8月，为贯彻落实《环境保护督察方案（试行）》，国家环境监察办公室更名为国家环境保护督察办公室，并作为国务院环境保护督察工作领导小组的办事机构单独设置。这一系列调整，为中央环保督察工作提供了有力支撑。按照工作计划，2017年中央将对全国各省（区、市）督察一遍，实现环保督察“全覆盖”。

环保监管的复杂性与监管对象的特殊性是密切相关的。水和大气这些环境要素具有很强的流动性，其环境污染和生态破坏往往以区域性、流域性的形式表现出来，空间分布和行政区划并不一致，因此建立跨行政区域的环保机构，实行符合区域和流域生态环境特点的防控措施，对改善环境质量至关重要。目前，按照中央的改革部署，我们正配合环保部开展按流域设置环境监管和行政执法机构、建立跨地区环保机构试点工作，进一步强化区域联防联控，探索水、大气污染治理的新模式。

——在地方层面，重点推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点

实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，是党的十八届五中全会作出的重要决策，2016年7月，中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，由环保部和中央编办作为共同牵头部门。目前，已经有4个省份的改革方案得到了批复，2个省的方案正在审核中，还有一些试点省份正在抓紧研究改革方案。

进行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的核心是重构地方环境保护监管治理体系，强化地方政府及其相关部门的环境保护主体责任，重点是搞好环保行政体系、监测体系、监察体系和执法体系建设。一是调整现行的环保行政管理体制，将市级环保机构调整为以省级环保部门管理为主的双重管理，县级环保机构直接作为市级环保局的派出分局，实现省以下环境保护治理的集中统一，以避免地方保护主义的行政干预；二是调整现行的环境监测体系，市级环境监测机构调整为省环保部门驻市环境监测机构，人财物由省级直接管理，发挥好环境监测“千里眼”和“顺风耳”的作用；三是对应国家层面环保监察体制，由省级环保部门统一行使环境监察职能，探索建立环境监察专员制度；四是由市级环保机构统一指挥管理本行政区域内的环境执法力量，加强市县环境执法，把执法重心向基层一线下沉，强化环境执法。

生态环境的治理不是一朝一夕能够完成的，它受到社会发展阶段、经济实力、产业结构以及收入水平等方方面面因素的制约，是一个长期、复杂、艰苦的发展过程，不可能一蹴而就。我们推进地方环保机构监测监察执法垂直管理等制度一系列改革试点，就是为了积极稳妥地推进改革，更加注重改革的系统性、协同性和整体性。总体来看，有关省份的改革试点效果是好的，也取得了初步成果和经验。但在试点推进中，也碰撞出一些带有共性的复杂矛盾问题，比如，如何确保地方基层政府的权力和能力相匹配，如何建立好区域环境监察制度，如何处理好环境专业执法与地方综合执法的关系等等。类似问题都需要开动脑筋，加大攻坚克难力度，在试点中寻找最佳解决路径。

就环境治理而言，体制改革也不是万能的，需要政府、市场、全社会共同推动，实现多元主体共治。英国思想家迈克尔 · 博兰尼在他的经济管理学说中提出“多中心”的概念，在行政管理的范畴，“多中心”就是多元社会利益主体，在互信、互利、平等基础上开展广泛交流与合作，共同处理公共事务、维护社会秩序。“吉登斯悖论”也说明，如果大家仅仅是知道破坏环境不好，却都不愿意改变自己的行为，那么环境质量改善也只能停留在口号上。环境治理体系的构建，不能是政府部门唱独角戏，需要压实企事业单位环保主体责任，承担环保社会责任；也需要畅通社会参与渠道，引导多元主体有效有序参与治理，鼓励企事业单位、社会团体、民间组织、人民群众积极参与环保体制改革和环境治理工作，通过宣传发动、政民互动、上下联动等形式，进一步增强环境监管的公开性和透明度，形成政府主导、多元参与、社会共治的环境保护治理新格局。

生态环境的改善关系我们每一个人的生活质量，人人都向往“青山清我目，流水静我耳”的美好生态环境。我们将更加关注民众期盼，按照中央要求不断努力地完善环境治理体制机制，为建设天蓝、地绿、水清的“美丽中国”做出应有的贡献！

注：此文是何建中在2017年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞。