浅议供给侧改革背景下“僵尸企业”破产法处置

2017-11-01高琪

法制与社会 2017年28期

摘要在当今中国社会的经济形势下，中央经济工作会议提出供给侧结构性改革的概念，基于改革的前瞻性，制定有效合理的“僵尸企业”退出机制对优化经济结构具有重要意义。本文通过对改革背景下“僵尸企业”概念范围的界定，究其存在原因，查明其对于政府供给侧结构性改革所造成在实体经济、社会资源和市场经济运行基本规则的不良影响，从完善制度和联系实际的角度对改革背景下处置“僵尸企业”提出相应的建议，在依法治国理念的支撑下，处置“僵尸企业”更要严格依照破产法的制度有序进行。

关键词僵尸企业供给侧改革破产法

作者简介：高琪，武汉大学法学院民商法学硕士研究生。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.034

一、改革背景下“僵尸企業”的概念界定和存在原因

（一）“僵尸企业”概念界定

日本在20世纪80-90年的经济危机促使“僵尸企业”这个概念的提出，然而学界对于这个定义的认定始终没有统一的标准。美国波士顿大学经济学者彼得·科伊在上个世纪80年代提出僵尸企业指那些已无市场生机，但又依靠政府的财政支持和银行贷款而免于倒闭的企业。所谓僵尸，文学意义上形容活而不死，似活又死，用“僵尸”来形容企业是一种非常明显的比喻义项，所以从某种角度不能作为概念来辨识所谓“僵尸企业”的范畴，或者说哪些企业属于美国学者所定义的“僵尸企业”。从法律逻辑学的角度，我们可以根据概念提出者提出的意图和背景来研究确定僵尸企业的内涵和外延，进一步判断和归类，在法律层面判断哪些企业属于僵尸企业需要严肃谨慎，因为这可能涉及到权益保护，争议解决和司法裁判的问题。

从2015年下半年的一次国务院常务会议开始，处置僵尸企业这个关键词开始进入人们的视野，关于什么企业能被定义为僵尸企业，学者们众说纷纭，有的学者认为应当遵循美国学者提出概念的本意，再结合中国实情，将僵尸企业定义为那些已经丧失市场生存能力，因获得政府补贴和银行贷款等非市场化的措施而免于退出的企业，提出这种观点的学者还同时将僵尸企业进行了学理上的分类。有的学者则认为根据我国的经济现状，僵尸企业应当包括已吊销营业执照的企业、无业务企业和低效能企业。目前对僵尸企业的识别标准主要采用经济学家Caballero、Hoshi和Kashyap提出的CHK标准，但是理论总是各有说法，到目前为止还没有一个明确统一的识别标准，2016年2月，我国工信部将僵尸企业明确定义为：已停产、半停产、连年亏损、资不抵债、主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。

（二）“僵尸企业”的存在原因

“僵尸企业”的存在百害而无一利，但是却没能被市场经济自然淘汰，其主要原因是政府和银行这两大巨手在背后勉力支撑。对于政府来说，目前大多数僵尸企业都是以国企为主，其在建立之初就与政府存在各种剪不断的利益链条，即使不是国企，在最初招商引资的时候，也是作为地方政府政绩的一部分、地方税收和就业的重要保障，双方互利共赢，成就一个相持稳定的局面。所以，一旦企业倒闭，税收减少，地方政府的很多工作不能顺利开展，同时大量员工失业，也会导致很多社会问题的发生。对于银行来说，追求利益的最大化始终是银行的经营宗旨，很多情况下银行明知哪些企业属于“僵尸企业”，或者根本还款无望，但仍旧对这些企业给予资金支持，因为企业不希望自己垮掉，银行也不希望自己的客户垮掉，救助这些企业本身符合银行自己的利益，比如银行要竭力减少不良贷款的产生，或是避免导致连锁的企业倒闭来避免出现更多的呆账坏账。

当然，我们不能忽视的是这些在市场经济中“僵而不死”的企业会沦落到该种境遇必然有自身的原因，比如企业自身存在经营管理的短板，转型升级的困局，决策失误或者财政问题等等各种因素的多种作用，在市场经济的优胜劣汰的机制下，所有的企业都应该保持警觉。

二、“僵尸企业”对供给侧结构改革推进的主要阻碍

（一）占据社会资源，降低资源配置效率

市场发展靠创新，依靠创新使得一部分企业崛起发展，而另一部分企业因保守落后而被市场淘汰，从而让出社会资源，更新资源的配置。在经济竞争中，社会资源的占据一直是企业生存发展和扩大规模的保障，大型企业因其资金丰厚，人才众多，政府帮扶等原因，其获得的社会资源远远超过普通中小企业。因此，一旦这些占据资源份额较多的企业沦为“僵尸企业”，就会使大量的人才、土地、市场、金融资源得不到释放，导致资源利用不能发挥出其作用，正常经营发展的企业因为资源的局限只能在有限的空间里挣扎，从而降低了资源的配置效率。比如，银行信贷每年以几万个亿的速度增长，但是实体经济的融资难的困境还是没能得到改善，就是因为大量资金资源被“僵尸企业”吞噬。如2014年浙江金华摸底发现，三年无所得税入库企业1542家，却在寸土寸金的浙中占地2.57万亩。

（二）扰乱市场秩序，阻碍新产业成长

“僵尸企业”虽然没有相当的竞争实力，但其处于市场这个大环境中就必然会对市场秩序产生影响。这些企业体现着过剩的落后产能却又享受着政府的补贴和银行的资金支持，必然会导致产品的市场价格在恶性竞争下被压低到不合理的区间，污染正常企业，使得市场的价值链条被不合理的破坏，而那些依靠技术创新而试图崛起的新兴的年轻企业最终会在这场价格的恶战中因利润和成本的严重不对等而被市场逆向淘汰。另外，在资金借贷方面，由于“僵尸企业”在贷款方面根本无力偿还，使得银行实际的不良资产不断累积，对于银行来说，为了缓解这种单方面牺牲的资金状况，只能提高其他企业特别是中小企业的融资成本，这种做法对于正常经营的企业也是致命的，一些新兴的小企业更是难以生存。

（三）吸纳大量资金，囤积金融风险

典型的“僵尸企业”往往会借口避免员工失业、维持税收稳定、避免银行坏账等借口绑架地方政府和银行来迫使他们对自己提供资金来源，从而吸收大量资金，然而“僵尸企业”本质上根本没有“造血”功能。输的“血”越多，消耗的越多，就像把一大笔资金投入到无底洞中，而这些企业自己根本无法自救。长此以往，可以想象的是大量的资金消耗在“僵尸企业”上，最终会导致银行的不良资产越来越多，陷入借贷放贷无休止的怪圈中，而这个怪圈存在到一定程度就会导致金融体系内的资金趋于崩溃，从而可能囤积巨大的金融风险。endprint

三、供给侧结构性改革背景下处置“僵尸企业”的建议

（一）做好顶层设计、统筹规划，推进供给侧结构性改革

“僵尸企业”是一个复杂而牵涉甚广的问题，需要在政府的统筹领导下妥善处理。政府要加强市场化运作的顶层设计、市场谋划，深入实践做可行性的政策研究，并制定出系统性、关联性的措施，发挥政府的统筹引导作用，只有政策明确可行，才能在之后法律的中减少困难和障碍。具体可以从以下几个方面来入手：

1.明确处置“僵尸企业”所要达到的预期目标和处置次序，预期目标是制定政策首先要考虑的重要因素，解决“僵尸企业”尾大不掉的难题，所要最终取得怎样的效果，以及在处置时，是先从大企业着手，还是先从小企业落实都需要仔细思考，逐一规划。

2.要构建有效的市场处理机制与通道，处理好“僵尸企业”的要素流动，比如职工的就业安置、人才和资产的流向，虽说处置“僵尸企业”并不一定都要采取注销关闭或者破产清算的手段，但一个企业的破产，必然会产生债权债务清偿、职工就业、社会就业等一系列的社会问题，对于这些可能产生连锁反应的情况，政府必须做好合理的安排。

3.在顶层设计的规划里，要鼓励各类责任主体积极处理僵尸企业，政府在僵尸企业的处置过程中不是责任主体，比如在僵尸企业的兼并重组中，政府可以扮演“引路人”，引导企业之间有效的进行资源的整合配置，但政府不可做“媒人”，自行确定匹配企业，破环市场资源的配置方式。

（二）多渠道，多方式，灵活处置“僵尸企业”

“僵尸企业”的形成原因不同，僵化的程度也各有不同。有的企业虽然丧失了盈利能力，但只是陷入困境，仍有市场发展前景，这种情况应该积极促进企业进入重整、和解程序，政府帮扶促进其尽快走出困境，当然这种情况的企业比较少，即使有也不能严格定义为“僵尸企业”；有的企业没有帮扶的价值，确实要尽快退出市场，这时政府要“快刀斩乱麻”，不惧怕税收波动、工业产业的比重下跌和经济的短期下行，积极主动依照破产清算的手段，引导企业走法律程序实现市场退出，释放自身占有的各种资源，实现资源的优化配置。

总之，对于“僵尸企业”的清理可以采取各种方式，既可以鼓励其自行退出，又可以联系专业的资本运作团队合理配置企业要素后再决定是否重组整合，既可以由政府引导修正又可以直接步入司法程序。

（三）发挥政府调控职能，实现法院与政府的有效衔接

1.专资专组，着力构建破产的政府法院合力处理体制。在当前环境下，大部分“僵尸企业”都需要走破产程序，这给法院带来很大的压力。香港就设立了专门的破产署对破产案件进行处理，联系目前实际，地方政府可以建立专门的针对企业破产事务的领导小组，赋予相应的职权，主要管理从破产开始到最后企业人员安置整个流程的保障监督，与法院处理流程相互配合，因为一些“僵尸企业”往往在当地占据资源过多，机构庞大冗杂，在处置“僵尸企业”破产问题上，可以设立专项资金，必要时帮扶这些企业处理好某些环节资金短缺的问题，通过与法院的通力配合，高效稳妥的处理好破产清退问题。

2.建立完善的配套制度，促进法院工作的有效进行。“僵尸企业”的清理不是法院一家能解决的，这其中涉及到其他配套制度的跟进，如职工债权的清偿、个人档案的管理、企业注销中的工商登记问题、破产企业税收减免问题、破产管理人的费用问题、企业高管董事的责任追究问题等等，都需要政府的大力支持和制度的完善。

（四）改革稳定相结合，积极处理好社会保障问题

稳妥处置“僵尸企业”对于供给侧结构性改革具有重要意义，从生产端入手，有效化解产能过剩，促进产业优化重组是改革的基本要求，在这个方向上，让僵尸企业能够有效退出市场，并且尽量减少对社会秩序稳定的影响，需要认真对待。

社会保障问题最重要的就是人的保障问题，政府可以设立专项的企业退出市场保障基金，对象严格适用于那些确实无力解决职工薪酬问题或是解除劳动合同却无力补偿的困难企业，在破产清退中由政府补贴一部分资金，具有基本的社会保障金的性质；对于离退休人员，其退休金的发放、社会保险的供给都需要地方政府做相应的协调；对于下岗职工，再就业培训以及失业救济金的发放也要尽力落实到位，由政府统一管理分配，避免发放不公或发放不及时的情况发生。

另外，在税务方面，地方政府应尽力对走向破产清算的企业进行税收减免，虽然在实践中很多地方并不愿意减少税收的费用，但从长远角度，减免税收、加快“僵尸企业”的退出对于政府来说百利无一害。

四、清理“僵尸企业”要依破产法制度进行

据统计，从2007年至2009年，全国每年退出市场的企业总数平均为82万家，而人民法院每年平均受理的破产案件仅为3300余件。这个数据表明实践中很多的企业并未经过法定破产程序走向终结，尤其是那些被吊销的企业，这些“僵尸企业”的存在，不仅占据了信贷的宝贵资源，还严重的扰乱了市场的经济秩序，由此可见我国目前市场主体的退出机制仍然不完善，依照《企业破产法》以及相关的社会实践经验来有效清退这些“植物人公司”十分必要。

（一）适当修正政府考评业绩标准，正视企业问题

“僵尸企业”无法适时的退出市场在某种程度上因为地方政府出于业绩考评的心理预期，无法从长远的角度对地方大中型本应破产的企业进行“放行”，因此修正政府对于业绩的心理预期、打破地方保护主义显得尤为重要。

（二）推进破产案件的司法受理，防范恶意串通

在债权人申请破产的案件中，不排除存在债权人与债务人相互之间恶意串通，通过破产逃避企业债务从而损害其他债权人利益的情况。在这种情况下，推進破产案件走诉讼程序对于其他债权人有重要意义，因为法官作为诉讼案件的承办人，可以根据诉讼资料全面掌握破产企业的整体情况，对破产清算的程序有全局性的掌控并进行监督和指导。endprint

（三）设立破产简易程序，提高清退效率

“僵尸企业”之所以不能有效清退，一个重要的原因就是其无产可破，这种“无产”既包括绝对无产可破，也包括相对无产可破，不论哪一种情形，都可以设立一种约定数额的简易程序处理无产可破的案件，对相关的程序做简化处理。比如法院可以视情况召集债权债务人以及利益相关人举行听证会，实行一审终审，通知公告以简易的方式进行等。当然，若发现破产案件数额较大，案件复杂，应适时的变更为普通程序。

（四）设立破产费用援助机制，分担管理人的压力

“僵尸企业”的清退与普通企业相比，其债权债务关系更为混乱，财产的追索更为艰难。这对于破产管理人来说，工作压力以及工作阻碍难以想象，目前我国破产管理人的选拔和培养机制都尚不成熟，有资质上岗的管理人在数量上往往不足以应对大量的破产企业处理，再加上“僵尸企业”本身无产可破，一些费用如公告、审计评估费用、交通费、办公耗材等都需要管理人自掏腰包，然而在管理人报酬都可能无力支付的情况下，这些费用往往很难偿还。因此可以建立破产费用援助机制，适当弥补管理人报酬的不足，调动管理人工作的积极性。据悉，最高法院为推动政府对破产案件的财政援助长效机制，已经启动与财政部等有关部门的专题调研。

（五）具体问题具体分析，坚持“多兼并重组、少破产清算”原则

通过司法重整帮助企业再生，相比于破产清算直接宣告企业死亡，要耗时费力，但一旦救活企业，就能保住职工工作，实现各债权人利益最大化。“僵尸企业”僵化程度不同，因此在实践处理中不可“一棍子打死”，具体问题具体分析，对于那些还有重生希望的企业，由其自愿参与兼并重组，让司法及时介入、地方政府适当帮扶，鼓励支持企业走出困境，比严格的破产清退对社会的正面价值更大。

五、结语

2017年是十三五规划的开局第二年，2015年末提出的供给侧结构性改革的五大任务之首就是“去产能”，去产能，处置好僵尸企业是其关键性的一环。人民日报指出，僵尸企业不退出，产能过剩的矛盾就不能根本化解，结构调整和转化升级就难以实现，只有退够，才能前进。

在供给侧结构性改革背景下处置“僵尸企业”，需要牢牢把控以下几个方面：

首先，对于市场中出现的一些不合理的现象，政府作为“看得见的手”也应该及时进行行政干预，但这种干预是有限的，在时机成熟时应自觉退出。

其次，对于不同的企业实行不同的处置措施，或兼并重组，或托管经营，或扶持发展，或破产退出，在政府方面设立相应的救助基金或是成立专门的组织机构，以便高效快捷的解决问题。

最后，不论企业自救还是他救，处置程序上都应当有严格的流程，比如在破产清算程序上就要严格依据破产法的规定进行，只有程序合法，法院在处理企业问题时才能依法公正审判。

注释：

清理“僵尸企业”需要断舍离.第一财经日报.2015年10月13日.

王欣新.僵尸企业治理与破产法的实施.人民司法.2016（13）.

CHK标准主要分为两步，首先算出所有企业在现有条件下所享受到的最优利率，再将最优利率与企业实际支付利率做对比，实际支付利率比最优利率低的就可能是僵尸企业。何帆、朱鹤.僵尸企业的识别和应对.中国金融.2016（6）.

陆娅楠、左娅.处置僵尸企业不能等.人民日报.2016年1月11日.

熊兵.“僵尸企业”治理的他国经验载.改革.2016（3）.