转型期资源型城市环境协同治理研究

魏娟

摘 要：资源型城市在经历了初期的高速发展后，面临如何有效进行环境治理、积极转型的严峻形势。榆林作为西北地区新兴的资源型城市，仅通过消耗能源就实现了经济的快速增长，但随之出现了日益严重的生态环境问题。以资源型城市经济发展与生态环境治理的良性互动为出发点，对利益相关者进行分析，明确治理主体间的本质关系，研究其内部的协同关系，在一定程度上能够为榆林市在转型期进行协同治理提供参考。

关键词：转型期；协同治理；榆林市

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）25-0094-03

一、对资源型城市处于转型期的理解

“转型”一词是指通过改变、转换某一事物的内容、结构、模式而使其内容、结构、功能发生新的变化的过程。转型最开始应用在生物、化学领域，后来经济学等领域也对该词进行了重新解释。代表性转型主要有经济转型、社会转型等。

处于转型期的资源型城市可以通过积极培育接续产业、逐步提升或是改造资源型产业，推动资源型城市在生态等多方面进行转型，成功摆脱自身对资源的过分依赖，重新获得城市发展所需的持久的内在动力。

二、榆林市生态环境治理现状分析

榆林属于新兴的资源型城市，主要为资源密集型产业，依靠能源的消耗，经济得到了快速的增长，但随之而来的是较为严重的环境污染和生态破坏。一方面，资源过度开发等引起的不合理土地利用方式造成榆林土地资源的严重破坏；另一方面，资源不合理开发利用带来的采空塌陷、三废污染、地下水位下降等现象时有发生，经济发展与生态环境的协调问题更加突出。

（一）土地资源破坏严重

据第二次地区土壤普查表明，榆林市的土地面积大，为42 962.16平方公里（折合6 444.3万亩），占全省土地面积的20%，居全省十地市之首。土地类型多，比较适宜农业、林业、牧业综合发展。由于资源的过度开采和对环境保护的不到位，榆林市的土地资源目前存在着两类主要问题：（1）水土流失。榆林市处于黄土高原地区，地表黄土质地松散、植被稀疏，土壤易随水流失，容易形成侵蚀。同时，由于气候条件的影响，榆林市全年总降水量不多，但降水时间较为集中，雨季常常伴有大雨、暴雨，加速了土壤的侵蝕。受自然条件的约束，加之人为过度垦殖等破坏，造成了榆林市的大量水土流失，成为黄河中游水土流失最严重地区之一（全区12个县均为水土流失重点治理县）。全区年平均土壤侵蚀模数为1.22万吨/平方公里，其中风沙区为0.38万吨/平方公里，丘陵区为1.8万吨/平方公里（其西部为1.5万吨/平方公里，东部为2.5万吨/平方公里。窟野河之神木镇至温家川1 347平方公里区间高达4.48万吨/平方公里）。（2）土地沙化。榆林市现存的长城沿线及其以北，是由黄沙为主的地表物质所组成的，这类地表物质较易产生土地沙化，是土地沙化形成的基础。此外，长期不合理的土地利用，加之人口的不断增加，导致了过度的垦殖等，加速了土地沙化。其后果是造成了大量农田、道路被掩埋，生态系统遭受严重破坏，直接威胁农业生产和居民日常生活。

（二）水资源污染

榆林市北部有煤、西部有气、南部有盐，随着工业发展和城市化进程的加快，城市整体用水量明显增长，废水污水的排放量也相应地猛增。据不完全统计，1996 年榆阳区生活总排污量为445.3 万吨/年，榆林甲醇厂工业排污量57.6 万吨/年。窟野河流域1990 年工业及城镇取水量为0.37 亿立方米，而废污水排放量达0.29 亿立方米，府谷县以孤山川污染最为严重，每年污水排放量达3 230 万吨，使境内地表水水质变化，主要表现为酚、氰、铬、砷、氟等超标。神木县境内的大柳塔、榆家梁等大矿井下废水均直接排放至窟野河，导致下游水体污染。2004 年神木县城因水源污染而两次停水，造成十几万人断水十多天。锦界工业园区的聚氯乙烯企业，生产废水经简单中和后排放，导致PH 值为2.16，呈强酸性，悬浮物超标4.3 倍。陕西中能公司榆阳煤矿每日排放井下废水千余吨，有部分废水不经处理直接排放到附近小纪汗乡昌汗界村的自然湖泊中，成片的沙柳枯死。目前，全市水污染的情况呈不断上升的趋势，而污水处理与利用却刚刚起步，处理能力有所欠缺，污水处理的辐射范围偏小。

三、协同治理利益相关者分析

榆林市跨界环境治理协同机制触及广泛的社会利益群体，通过利用利益相关者分析理论，可以对协同治理的各个利益相关者进行分析，明确各治理主体的具体职责。

利益相关者分析（Stakeholder Analysis）或利益相关者理论（Stakeholder Theory）多用于企业管理中。对利益相关者进行分析有多种方法，常用的方法是通过建立影响力/利益矩阵（Power/Interest Matrix）进行分析，表1的影响力/利益矩阵中列出了对几类不同的利益相关者进行管理的侧重点。基于表1数据，以土地资源破坏和水污染为例，初步分析了榆林市环境协同治理中的利益相关者，以及他们在协同治理中的影响力，并做了综合评价（见表1和表2）。

从利益相关者理论出发，要实现榆林市环境污染问题的协同治理应遵循以下原则：

第一，政府、企业、公众及个人都应该认同共有的用以实现治理目标并指导行为的核心价值，并使其尽可能契合不同组织和个人的价值标准；在此基础上，各治理主体要履行各自应有的职责。

第二，政府在制定相关治理政策的过程中应提供利益相关者参与其中，并表达其意愿的空间。

在土地资源破坏中，作为重大决策的批准者的政府是重要的利益相关者，负有重要责任，对决策有重要影响；而在水资源污染和大气污染中，污染企业和环保部门则成为重要的利益相关者，负有重要责任。

榆林市环境污染在协同治理的过程中要充分考虑各个层面利益相关者的利益，遵循协同治理的基本原则。各治理主体既要找准自身定位，又要充分发挥自身优势，以实现协同治理的共同目标。

四、对榆林市生态环境协同治理的建议

（一）建設协同治理信息共享平台

1.建立信息共享平台。充分利用榆林市现有各类信息资源和信息网络，如榆林新闻网、塞上风论坛、环境监测数据库等，建立环境管理信息系统。建议由榆林市政府头，逐步建立多层次的动态环境监测数据库，从而实现环境治理的信息共享，为环境治理决策部门提供及时、准确、完整的环境质量状况及其实时变化趋势。此外，榆林市政府有关部门和各县级政府应当定期及时向榆林市环境监测数据库提供信息数据。建立环境治理网上协同办公模式，涉及到环境治理问题的相关部门，诸如环保、水利、国土、农业、林业、市政、环卫、能源等部门，可将环境治理的办公流程联系起来，通过建立的统一信息交换与共享平台，实现环境信息共享。另外，还可以在社会公众当中积极推行环境保护听证会等，发挥环保非政府组织等群众组织的作用，最大限度地实现信息共享。

2.完善信息通报制度。环境治理问题属于公共事务，需要在公众的监督下进行。为了实现环境协同治理的公开、透明，环境治理信息通报制度是协同治理中必不可少的。环境治理信息通报最直接的方式是在环境保护联席会议制度的基础上，协商沟通环境污染治理中的重要问题。如榆林市政府可以定期发布城市空气质量、噪声、饮用水源等生态环境信息，及时让公众了解各类环境污染的具体情况，在充分保障公众知情权的基础上，将公众纳入环境污染协同治理的具体工作中。

（二）发展循环经济

一是培育循环经济试点企业，力争建成国家级、省级和市级循环经济试点企业；二是推行清洁生产，依靠技术手段，采用先进的工艺和设备，改善生产和管理，争取从企业源头处开始进行环境治理；三是打造循环产业链条，如通过引进技术和设备，对城市污水进行回收再利用，打造生态环保产业链，重视生态环保产业的发展。

（三）拓宽公众参与的渠道

公众参与环境治理打破了过去的政府和企业二者参与治理的体系，形成了新的、更为合理的政府、企业、公众三方面的协同治理机制，这三个治理主体拥有各自的职责，政府负责立法及政策制定，公众在参与政策制定的同时对政府及企业进行监督，企业则加强与政府及公众的合作，三者之间沟通协调，从而实现环境污染的协同治理。

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[责任编辑 吴明宇]