特大城市特色小镇顶层设计方法学初探基于对上海的思考

2017-11-01徐振强中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任博士

中华建设 2017年8期

徐振强中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、博士

徐振强中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、博士

徐振强，北京大学博士，金砖国家智慧城市峰会中方代表，住房和城乡建设部“十三五”科技战略规划“智慧城市”编写组成员，瞭望研报（内参）特约撰稿人，新华网智慧城市专家组成员，智慧北京、上海和重庆决策咨询专家。主持、参与的城市研究课题与规划项目超过30项（其中国家科技重大专项1项，国际合作4项，国家自然科学基金3项，部委级3项，北京市折子工程1项）。自2015年以来，60余次受邀在央视网、新华网和科技日报探讨智慧城市，被中央网信办、七一网、人民网、光明网和中国网等媒体转载。分别受德国联邦环境、自然保护、建筑和核安全部、亚洲城市联盟、住房和城乡建设部干部学院（全国市长研修学院）等邀请，做学术报告。

当前，我国建制镇和乡的总量超过3万，是承接城市与农村的空间、要素枢纽，在改善城乡二元结构、集聚就地城镇化人口和优化城镇体系布局等作用显著。新型城镇化从政策层面强化了对小城镇发展的支撑。基于驱动力和多元要素流动的趋势、规律，特大城市承载的人口和数量将持续增加，相应的脆弱性、承载力与次生的城市病，从城市空间规律出发，要求特大城市的小城镇起到“人口-功能-产业”疏解的作用。基于城乡空间组织的一般特点，小镇的特色化建设应加速该作用的发挥。本文在全面梳理包括浙江等国内外特色小镇经验的基础上，以上海为例，尝试构建特大城市特色小镇顶层设计的方法论，从复杂适应理论（CAS）应用、小镇关键要素洼地识别、文化特色传承放大、新产业经济公私合营策划、协同创新机制与平台原型系统架构、第四代小镇中上海模式解译等六方面出发，提出路径建议，促进上海四类小镇分类施策、市场导向型开发、品质化精细化魅力型建设。

1980年代，我国提出以小城镇为主体的城镇化战略构想，培育了一批基于“一镇一品”的工业强镇，但普遍而言小城镇缺少发展动力，30多年的城镇化历程已经形成了以大城市为主要载体的特征。2016年，我国城镇化率达到57.35%，城镇常住人口约为7.7亿。“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23%，每年城镇人口增加2000万。当前，我国进城超过50%的人口需依靠小城镇承载。至2015年末，全国建制镇20515个、乡11315个，其中建制镇建成区人口1.6亿人，占村镇总人口的16.73%（村镇户籍总人口9.57亿人）。镇区人口在10万人以上的特大镇有237个，5万人口以上的镇有876个。总体可分为两类：（1）服务周边农民生产生活，镇区人口规模在1万人以下，占全国小城镇的72%；（2）具备一定规模的工业和服务业，人口规模在1万人以上，多数为县域副中心。小城镇作为连接大中城市和广大农村的桥梁，在城市与乡村之间构筑起生产要素流动的通道，是城乡契合点。没有小城镇的充分发展，就难以实现城乡统筹发展和社会全面进步。按照70%～80%的常住人口城镇化率，约有3亿农村人口要转移到城镇。

一、小城镇面临的主要问题与上海解析

我国小城镇建设面临的共性问题：1.乡镇城镇化水平不高，综合反映人口承载力、经济承载力和建设承载力的土地集约、混合利用程度欠佳；2.经济基础较为薄弱，各城镇之间差距明显；3.乡镇企业污染问题突出，部分小镇主导产业存在属于国家产业结构调整中的淘汰类产业项目的情况，是重污染企业的重要转移地；4.镇区农田面临农药化肥等施用强度较高的自生型污染；5.存在一定比例危房、公共服务和基础设施建设运营不足等缺点。

上海小城镇发展存在的突出问题：1.城乡发展一体化水平不高。城镇发展不平衡、不协调，镇村规划尚未全覆盖，镇村基础设施和生态环境建设投入相对不足，农村生产和居住分散现象突出；2.都市现代农业发展水平参差不齐，农业生产经营水平、生产集中度有待提高，养殖业中小而散的传统畜禽养殖方式仍有一定比例；3.农村水环境欠账问题突出，镇村级河道劣Ⅴ类水体比重较高，农村面源污染面广点散；郊区局部交通网络有待加强，市域轨道交通线与郊区地域广、布局相对分散的特点不相适应，部分镇村道路投入和管养不到位；4.农民享受城镇化红利不足，城乡政策天平失衡，农民利益保障存在缺失；城乡基本公共服务均等化面临制约，城乡基本公共服务在财政投入上仍有差距，农村地区教育和卫生专业人才较为缺乏，养老服务问题较为突出；5.郊区历史文化遗迹保护有待加强，上海郊区有10处中国历史文化名镇、32片历史文化风貌区，历史保护规划和管理普遍存在重中心城区、轻郊区的现象。在保护与利用上，郊区古镇普遍商业开发过度，发展模式趋同。

二、特色小镇总体概况

与以往兴起的乡镇工业建设不同，特色小镇建设是根据新型城镇化和城市工作会议要求而产生。当前我国特色小镇建设研究的主导思想是以“特色”作为核心元素，以“产业特色”作为重点，以构筑良好的“产业生态位”作为特色小镇的建设基础，围绕特色，出现梦想、基金、青瓷等多个新兴名词，并衍生出多元的探讨焦点，小镇特色化建设应注重构建“大脑”，特色概念应回应小镇问题，项目落地要吻合小镇发展，即，解决问题、优化发展，如图1。地方政府则重点关注引导与服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护方面发挥好作用；按照具体情况可以参考国外城市服务私营化，在公共服务领域以PPP模式开展，借助金融工具实现特色小镇的市场化运营，在该过程中政府则应主要关注创新制度供给、营造优良政务生态。截至2017年3月，已有天津、河北、内蒙、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、河南、湖北、广东、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃等19个省出台了专门的特色小镇指导意见或实施方案（其中云南2011年、吉林2013年，海南和浙江2015年，其他都是2016年出台），有成为重点镇（河南）、重点示范镇（陕西）和百镇示范（广西）。与国家推进特色小镇培育相适应，山东等率先实施省级特色小镇申报评选。

图1 当前特色小镇讨论的重点与小镇特色化建设的大脑设计

图2 浙江省的部分特色小镇实景

图3 我国部分代表性小镇的规划产业概况

目前全国各地都在建设的特色小镇，主要是参考浙江经验（图2），在大城市周边农村的地市区，有的是以建制镇为基础，有的以城镇为基础，逐步形成以特色产业为核心的小镇，如图3。各省都在不同程度地力推特色小镇培育和建设，并与智慧理念对接（图4）。

图4 以智慧为理念的特色小镇建议

三、上海特色小镇创新的政策背景、知识创新、总体定位与创新路径

截至2016年底，上海市的城镇化率约为89.61%，已进入从城镇化中期向后期推进的阶段。“镇”是上海市推进城乡发展一体化和新型城镇化的重要载体，推进特色小镇建设将是上海市城镇化发展中后期空间发展的新模式，也将成为上海金融、科研、文化创意等新兴产业的重要承载区域。上海市土地面积的9/10位于外郊区，外郊区将成为城市非核心功能疏解和城市功能更新的发力点和主战场。因此，在建设过程中应充分体现国际化大都市的特点，发挥大都市边缘区承载科技创新和新兴业态培育功能，创新政府公共政策供给，主动适应城市双修（城市修补、生态修复）等背景下各镇经济、生态与文化可持续发展的新要求，推动城乡一体化发展。有利于破解经济结构转化和动能转换的难题，是上海供给侧结构性改革的有效尝试，有利于促进上海城乡一体化、小城镇功能提升、城镇体系协调发展，实现产业扶贫，推进经济转型升级。

1.当地相关政策梳理

上海将特色小城镇培育作为推进新型城镇化的重要载体（表1），按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展。金山区于2016年6月《关于金山区加快特色小镇建设的实施意见》，同年12月出台《关于开展上海市特色小（城）镇培育与2017年申报工作的通知》，正式启动特色小镇培育工作。在2017年上海政府工作报告中，将“深入推进城乡发展一体化”列为2017年八项重点工作之一，并要求“因地制宜推进镇域发展，启动一批特色小镇建设，积极开展历史文化名镇名村的保护和更新利用”。

表1 2015年来上海市区各级关于小城镇建设的主要政策文件

表2 服务特大城市特色小镇方法学创新的文献概况

2.全国知识创新支持

特大城市小镇特色化建设可充分借鉴国内外已有的经验，从建设成效、国内借鉴、瓶颈问题、方向重点、政策举措和国际对标等展开，见表2。

3.小镇特色化总体定位

上海特色小镇应在服务于科创中心和2040卓越的全球城市建设，在战略、模式、路径和社会参与等，明确建设定位：

（1）为上海特色小城镇建设确定战略方向提供决策依据。上海市特色小镇已进入快速发展阶段，尽早开展特色小镇发展情况的动态评价，基于综合分析、优秀实践经验提出上海市16个区县107个镇差异化协同发展的总体布局与方向，针对发展困难与要点提出应对措施，有助于支撑市政府相关职能部门科学引导各区县特色小镇的健康发展。

（2）为构建上海特色小城镇建设的理论模式提供调研依据。特色小城镇建设旨在以问题为导向，切实解决小城镇发展中面临的实际困境。通过综合运用现代科学技术，结合上海当地实际，整合各类资源，建设各具特色、富有活力的特色小镇，建立完善的可持续发展的特色小城镇发展模式，不断提高建设水平和发展质量，引领带动全国特色小城镇的建设。

（3）为构建上海特色小城镇建设的路径提供案例库支撑。小城镇的特色化发展是推进新型城镇化的重要途径，更是国家全面推进文明建设的迫切要求。研究国内其他地区特色小镇的成功实践，对进一步规范上海特色小城镇建设和评价工作、推动小城镇可持续发展具有重要意义，通过建立并完善促进上海特色小城镇可持续发展的机制，为今后指导特色小城镇建设提供技术支撑。

（4）为社会力量参与支撑上海小城镇建设提供路径建议。浙江的经验表明，社会力量参与是保障小城镇建设具有主体性地位的要素。经济新常态背景下，上海市的城乡一体化同样需要广泛的社会力量参与，基于本研究，提出社会力量参与上海小城镇建设的路径建议。

4.创新路径

在研究借鉴其他地区小城镇发展经验的基础上，选择上海特色小城镇进行实地调研，了解小城镇特色发展情况，选定研究小城镇。提炼特色小城镇建设应考虑的领域，组织专家研究制订上海特色小城镇建设指南。选取若干小城镇，检验建设指南在提高小镇质量、节约用地、实行特色化等方面体现出的指导性、合理性和可操作性，完成上海特色小城镇建设决策研究。技术路线如图5。

图5 以上海为例设计特大城市特色小镇推进的技术路线

（1）基于调研评估总结上海特色小镇建设的实际效果

通过资料数据分析、利益相关者调研与实地考察等方法，深入开展上海市特色小镇建设现状调研（图6）。

图6 上海市域小城镇分布

重点关注产业经济带动效果、乡土文化风貌恢复或建设情况、生态环境改善幅度以及公共基础设施配套建设情况，结合对政府管理者、主体企业经营者及特色小镇建设辐射人群的座谈或问卷调查，梳理总结上海市特色小镇推进措施、实际建设效果。充分考虑上海新市镇的分类（表3）和建制镇的分布（表4）。

表3 上海市新市镇分类协调发展

表4 上海市建制镇分布

应用复杂适应理论（CAS）判断上海特色小镇发展质量。异质主体之间的非线性或混沌的互动是难以用主流经济学来描述。特色小镇不能用传统的产业规划所覆盖，它们的产业是自发生成的。依托该理论来科学评估小镇自生长潜力。基于上海市各区县特色小镇的实际情况与具体要求，从创建过程-培育成效两个维度选取适用的定量与定性指标，建立上海市特色小镇考核体系，以便通过持续评估及时总结经验，对上海市特色小镇的建设方向进行动态指导。

（2）梳理总结国内其他地区推进特色小镇的成功实践

基于上海的城市量级，重点梳理我国北京等直辖市、广州等15个副省级城市、浙江等长三角代表性省份关于特色小镇培育的政策文件和做法以及案例。特别是浙江省特色小镇考核体系，优秀小镇的建设思路与要点等，着力调研各小镇在解决发展瓶颈与关键问题的工作思路与具体措施。

（3）梳理和总结上海特色小镇建设过程中面临的重大瓶颈和关键问题

针对大城市病，上海较早开始有机疏散。上海的9个卫星城存在三大弊端，以松江新城为例，首先，用泰晤士小镇取代历史上著名的“松江府”，丧失了自己的文化风格。第二，泰晤士小镇两边是两大工业区，每天上下班高峰使小镇内部严重拥堵。第三，小镇没有形成商业中心，缺乏一个有凝聚力的核心，市民采购高级消费品必须去上海主城。通过大数据分析发现，上海80%的服务业就业岗位还是主城创造的。卫星城的代名词也就是“反磁力中心”。职住平衡是个反磁力中心最核心的特征，反磁力中心要在某些生活和工作条件上创造比主城区更强的磁力（人口吸引力）。基于调研，分析上海特色小镇发展瓶颈与关键问题（表5）。在经济方面，特色小城镇能够发挥自身优势，在发展过程中面临可观的产能需求。在生态环保方面，由于空气、水和土壤等总体污染严重，特别是小城镇污水处理、垃圾收集、水体和面源污染等问题，绿色建设极为迫切。因此，研究内容应致力于上海特色小城镇可持续发展的规划路径，推进深度城镇化，特别是保证小镇的自身特色和宜居宜业。

表5 上海小城镇特色化建设维度存在的问题与表现

研究并识别四类市镇发展特色小镇的关键要素洼地。打造特色小镇，需要特别注重对产业规律、市场规律、城镇化发展规律和运营模式的研究，经验表明，特色小镇形成的关键包括：有一些是因创业成本低，在城市周边集聚人口和产业形成的；有一些是因历史文化景观形成的小镇，比如旅游小镇、滑雪小镇；还有一些是人为塑造的特色小镇，比如大型的游乐设施建设，带动人口进入而形成规模性人口流动。

（4）国外特色小镇的做法与经验

特色小镇的创新思维来源于国外，如瑞士达沃斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、布兰森音乐小镇、法国普罗旺斯小镇和希腊圣多里尼小镇等（图7），这些小镇虽然经济体量都不太大，但都十分精致独特，建筑密度低、产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力。

图7 国外部分特色小镇概况

（5）上海特色小镇建设的方向和重点

2016年8月，上海市委书记韩正到奉贤、松江、青浦区调研城乡一体化发展时强调，各郊区要结合自身实际，认真研究推进特色小镇建设，不铺摊子、不搞一刀切，重在特色，充分结合当地历史人文和建筑风貌，充分体现特色小镇的文化内涵。2017年1月，在上海市第十四届人大第五次会议上，市长杨雄作政府工作报告指出：“坚持城市建设重心和公共资源配置向郊区倾斜，扎实推进新型城镇化，启动一批特色小镇建设，积极开展历史文化名镇名村的保护更新利用。”应以上海市、区“十三五”规划为指导，梳理总结上海市及各区县发展要点，结合城市双修、产业经济发展、乡土文化保护更新、社会人文需求等发展要求，因地制宜制定上海市各区县推进镇域发展、特色小镇建设的总体定位，明确上海市特色小镇发展空间布局、定位与工作重点。郊区要围绕工作大局，立足自贸试验区建设和科创中心建设两项国家战略。以3个建制镇为例提出建议发展方向与重点（表6）。

表6 以上海市3个小镇为例提出建议发展方向与重点

构建上海特色小镇协同创新机制与平台原型系统。协同是特色小镇创新的核心机制。协同是团队合作实现的根本机制，从社会学和物质空间来看，包括人、应用系统、数据资源、终端设备、应用情景、人机等方面的协同。行业协同是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，相互协作完成特定目标，达到共赢效果。基于协同创新的思维，构建“互联网+”下的上海特色小镇协作创新平台原型。

（6）从操作性要求出发，研究提出相应政策举措。

现在各地建设特色小镇，力度很猛，再加上缺乏有效的政策引导，可能会造成泥沙俱下的局面，没有条件也一哄而上。认知四代小镇的特征（表7），借鉴已有特色小镇的经验，如云栖小镇（图8）。特色小镇创建模式包括：一是以政府为主，由政府成立国资公司，全面负责小镇的建设，进行市场招商；二是由政府通过PPP（政府和社会资本合作）模式或特许经营权等形式将小镇的建设全面委托民营企业；三是以政企合作为主，由政府负责小镇的整体规划设计定位，企业在政府主导下开展小镇的建设招商运营。在以人为核心的城镇化进程中，特色小镇不仅是产业小镇，而且是宜居宜业的综合小镇。上海的特色小镇建设，宜立足上海，服务城乡一体化；面向全国，服务城镇功能提升，构建中国特色小镇的改革创新与示范创建中心。工作路径上：①对标全球范例；挖潜多元洼地；集聚关键要素；改革释放活力；加速城乡一体；②输出有效案例；输出有效经验；输出集成要素；输出智慧互联；输出建设范例。致力于在第四代小镇发展模式中实现创新。

特大城市特色小镇建设宜从复杂适应理论（CAS）应用、小镇关键要素洼地识别、文化特色传承放大、新产业经济公私合营策划、协同创新机制与平台原型系统架构、第四代小镇中本地模式解译等六方面出发，提振中心城区与乡村的有机联系，并从城市完善的功能组团/卫星城定位，构建区别于中心城区的“反磁力”中心，有机疏解中心城区功能并构建面向卓越、有竞争力的新型产城体系，探索基于产城融合的空间生态自组织-协同经济理论的小镇智慧化发展模式。