精准扶贫应以解决能力贫困问题为重点

原新利 龚向和

【摘要】能力贫困是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森教授针对经济繁荣下的贫困提出的命题，在阿马蒂亚·森教授看来，经济繁荣之下的贫困并非是物质供给不足造成的，而是贫困者自身能力欠缺，参与社会竞争能力低下导致的。结合目前国内正在进行的精准扶贫，应该更加注重贫困群体的能力提升，在贫困识别、扶贫方式以及扶贫目标达成等方面参考能力贫困理论及其相关指标进行制度设计。

【关键词】能力贫困 精准扶贫 社会权利

【中图分类号】 F299.3 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.013

能力贫困理论的内涵及功能

与众多经济学家研究贫困的视角不同，印度学者阿马蒂亚·森对于贫困的研究是以一种经济哲学的视角切入的。在其系统阐释贫困与权利剥夺关系的著作《贫困与饥荒》中，阿马蒂亚·森提出：“对于贫困的识别和判断目前有许多方法，不过每一种方法都存在大量的未曾解决的问题。”而森的贫困理论立足于贫困与权利的关系层面，认为对于贫困的认识不能仅仅停留在收入层面，而应该立足贫困者的生存状态。贫困可以区分为绝对贫困和相对贫困，无论是哪种贫困，其本质都是一样的，都是由于能力欠缺而造成。特别是在经济繁荣期，贫困乃是由于个人所持有的资源禀赋欠缺——能力不足而致。

越来越多的贫困事实说明市场的繁荣发展并不必然带来社会整体的富裕，森的贫困理论正在受到广泛的关注和赞誉。森所指的能力可以分为个人自然能力和制度赋予的权利。前者是先天的自然属性，包括个人的身体素质条件、家庭优越程度以及受教育程度。后者是个人在社会所提供的制度氛围下的权利关系。两者结合起来可以概括为：个体拥有什么，社会可以提供和帮助他些什么。

能力的方法相比“收入中心论”来讲并不具有直接性，但是这种方法能够使我们更好地理解一个人贫困的原因和对其进行精准扶贫的策略导向。能力贫困方法所提供的测度标准在于揭示能力不足造成贫困的本质。质言之，繁荣之下的贫困发生的本质和原因不在于没有免于贫困的资源，而是缺乏“免于贫困”的能力。

“精准”之意与“扶贫”的目的

“精准扶贫”的重要思想是2013年11月习近平同志到湖南湘西考察时首次提出的。2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上对精准扶贫进行了理论上的高度概括，强调要坚持分类施策、因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策。从习总书记对于精准扶贫的要求来看，精准扶贫的提出一改之前在扶贫问题上的笼统，力求对贫困攻坚做到贫困识别的精准以及扶贫措施的精准。

贫困识别上的“精准”应该透过现象看本质。根据《说文解字》对于“贫困”一词解释：“贫”为“财分少也”；“困”为“苦闷切”即陷在艰难痛苦或无法摆脱的环境中。那么“贫困”二字联合使用所表达的因果关系一般可以理解为由于财分过少，而使人陷入一种艰难痛苦和无法摆脱的处境中。可见，对于贫困的认识，从一开始就结合了物质与精神的双重性。贫困从直接意义上是一种物质上的匮乏，但其所带来的负面影响则是物质匮乏和精神困顿双方面的。今天，对于贫困的理解早已摆脱了单独的经济收入认知，贫困测度的指标已从单一的经济收入转变为多维指标，这种多维指标从一个人能够实现的功能性活动入手，从教育、健康以及生活水准等各方面对贫困进行综合认定。

从表1所列指标可以看出，对于贫困的识别不能仅仅停留在收入的表象上，而应该透过现象看本质，贫困虽表现为“收入低下”，但肯定不只是收入低下的问题，贫困是多种因素综合体，其中有自然能力问题，也有社会条件以及生活环境的问题等。究其本质，上述所列举的各类要素，追本溯源在于个人掌握免于贫困的资源的能力不足，比如因为受教育程度不足，造成文化知识能力欠缺不能提高个人的生产能力，再比如由于健康原因不能支持其通过有效劳动获取成果，以及由于自然条件恶劣，无法达到适足生活水准所需的条件等。

要实现扶贫的精准，首先在贫困的识别层面就应该穿透收入表象的误区，认识到贫困的本质原因还在于个人所能掌握的“免于贫困”的能力不足。评价能力是一套综合性指标，是一组具有广泛性和包容性的信息综合（如表2）。

能力贫困的指标评价较为复杂，包括收入内的评价比较和收入外的评价比较。收入内的比较重要在于收入在家庭生活中所起到的真实作用，收入外的比较则体现为是否有医疗保健，收入分配的时候家庭内部的分配是否平等，以及是否失业。真实的贫困不应只看收入，应该撕开收入水平的面纱，透视收入转化为个人实质的能力高低来测度个人处境的“贫”与“困”。精准扶贫的终极目的在于扶助贫困者摆脱贫困的状态，最终实现自力更生，具有同等参与竞争的机会和能力。通过把注意力从收入（经常受到排他性注意的一种特定手段）转向可以实现追求幸福生活的能力上，才能实现精准扶贫的目的，才不会造成扶贫后返贫的困境。

扶贫的制度应具有长久效力。扶贫从词语的解释上是辅助、帮助贫困群体，但长期以来，扶贫的制度设计往往集中在“扶”的过程，而忽视“扶”的目的。似乎只要给予贫困救济，就能解决贫困问题，因此各种扶贫制度和措施都集中在财产形式的给付，例如目前正在讨论的《社会救助法（征求意见）》稿中第14条规定：“享受居民最低生活保障待遇的家庭，由乡、镇人民政府或者城市街道办事处每月按标准发给最低生活保障金或者实物券，也可以给付实物。”再如根据《XX省农村居民最低生活保障管理办法》对于贫困群体的分类救助也主要以资金给付的方式进行。①不论是采取“补助”“救助”或者“补偿”等措辞，在实践中基本上都是以资金和实物补偿作为主要方式。这里存在一定的误区，根据能力贫困理论，个人的实际收入与运用收入而达到的处境之间存在较大差异②，经济收入会受到个人的异质性（人们在伤残、疾病、年龄或性别方面具有完全不同的体质特征）；环境的多样性（自然条件差异，地理位置）；社会条件的差异（公共教育的安排、犯罪和暴力事件等）；人际关系的差别（传统和风俗）以及家庭内部分配等因素的影响。联合国教科文组织强调，对贫困的鉴定不能简单地只考虑拥有的物质数量，穷人不单单是经济脆弱的问题（收入低且不固定），还包括心理伤害（丧失工作动力、成就动机、自信等）、技能生疏、疾病增加、家庭关系和社交生活遭到破坏及社会排斥。尤其是贫困者存在选择性脆弱，例如没有受过教育也不具备专门技能的工人比受过良好教育的工人脆弱，因为他们的工作选择更少。因此，仅仅关注经济脆弱性还不够，还需从能力、选择权和自由的角度来看待贫困者的脆弱性。与贫困者不一样，生活富裕者也可能受到经济环境的影响，但其拥有的资源却有助于降低个人的脆弱性，使其在逆境中更好地保护自己。所以，单纯的经济补偿方式未必能做到“扶贫帮困”措施精准。质言之，不考虑个体差异的经济补偿很可能会造成扶贫制度和措施无法精准地起到效果，无法长久地发挥作用，扶贫只是停留在表面的授人以鱼，不能解决由于個人能力不足造成的深层“困境”。从世界范围的救济制度来看，扶贫救助制度设计的初衷都不应该违反人类社会竞争的本质，即对贫困者的特别保障措施也在于提升贫困者自我发展的能力，使其具备与其他社会群体一样的竞争水平，得以自食其力。因此我国的扶贫措施也应该侧重于让贫困者掌握更多资源，防止贫困能力的提升。

解決能力贫困的路径依赖

首先，我国宪法第45条第1款至第3款，确立了国家对弱势群体救助和帮扶的基本准则，该条款在主体（享受国家物质帮助的群体），权利内容（物质帮助权的权利义务组成）以及权利功能发挥上应该有更大的空间，特别是在权利内容方面，并不应该限于“物质帮助”方式，还应该包含如公共服务（教育、职业培训）、生产能力、医疗健康等其他帮助方式。其次，在普通立法层面，我国目前尚未颁行统一的《社会救助法》，只有《社会保险法》《社会保险暂行条例》《工伤救助条例》，以及各地方性社会保障条例和办法。在这些地方性立法中，囿于宪法和上位立法的规范所限定的原则，扶贫制度多停留在金钱和物质发放，没有真正从教育投资、提高生产力以及贫困群体权利诉求表达方面，进行立法和制度规范，在一定程度上偏离了“精准”扶贫的原意。再次，在进行具体贫困识别的方法上，各地采用的方法缺乏统一规范性，很多地方是以村民民主投票的方式来选定贫困户，而只有通过投票方式选定的贫困户才能“建档立卡”，成为最低生活保障对象。这种采用人工投票的方式确定贫困户的方式虽然发挥了村民自治组织本身的作用，但单纯依靠个人的感受来识别贫困显然具有不合理之处。其最大的隐患莫过于很多家庭所隐藏的能力贫困问题无法揭示，譬如子女受教育需要，个人的身体健康需要，以及生产能力不足等“免于贫困”的能力不足无法被考虑在识别因素中，造成贫困识别不准，并影响到扶贫措施不能精准。最后，应该在地方立法上充分考虑各地贫困的具体特点，制定适合各地扶贫帮困的地方法规及政府规章，侧重针对生产能力的不足，个人文化水平的不足、生活水准的不足等方面加强立法保障，通过强行规范设置政府的精准扶贫义务的着力点。

（本文系国家哲学社会科学项目“国家义务与社会协同：公民社会权保障研究”及国家哲学社会科学项目“新媒体背景下法治生态研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为15XFX021、13XFX006）

注释

①根据《XX省农村居民最低生活保障管理办法》第8条：“县级以上人民政府应当对纳入农村居民最低生活保障对象给予补助。省人民政府制定一、二类保障对象指导性补助标准。市（州）、县（市、区）人民政府制定三类及以下对象补助标准”。

②[印度]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第59页。

责 编/马冰莹

Abstract： Professor Amartya Sen， a Nobel Laureate in economics， adopted the capability approach to addressing poverty under economic prosperity. According to Professor Sen， the poverty under the prosperous economy is not caused by the shortage of material supply， but by the poor people themselves—their inadequate capabilities for participating in social competition. As China is now taking targeted measures to reduce poverty， the government should pay more attention to improving the capabilities of the poor， and making institutional design concerning poverty identification， ways of poverty reduction and reaching targets for poverty alleviation with reference to the capability approach and its related indicators.

Keywords： Capability approach， targeted measures for poverty reduction， social rights