BOT+EPC模式的委托代理：广佛肇高速公路的例证

张远辉　徐一鸣　刘翔　王成皿

摘要依据委托代理理论，结合广佛肇高速公路建设的经验，对于我国高速公路建设的BOT+EPC投融资和运营模式进行分析.广佛肇高速公路建设模式表明，若采用一种适合高速公路投融资需要的运行管理模式，可以解决我国高速公路建设当中存在的资金缺口问题，以及提高高速公路投融资的管理效率.

关键词高速公路；委托代理；BOT+EPC模式

中图分类号U491文献标识码A

Study on BOT + EPC Model of Expressway Based on Principalagent Theory：Examples of Guangfo Highway Origin

Yuanhui ZHANG1，Yiming XU1，Xiang LIU2，Chengmin WANG1

（1.Guangdong Provincial ChangDa Highway Engineering Co.，Ltd，Guang Zhou 510000，China；

2.School of Economics and Management，Changsha University of Science & Technology，Changsha 410114，China）

AbstractAs an important transportation infrastructure，expressway promotes the rapid development of economy and society，and improves the quality of people's life.It has an important strategic significance to Chinas political，economic and social development.Based on the principalagent theory and the actual development of expressway in China，this paper analyzes and compares the current investment and financing mode of expressway construction.Through the comparative analysis of BOT model，EPC model，and BOT+EPC model，we actively explore a scientific and effective operation and management mode suitable for highway investment and financing to solve the huge capital gap in expressway construction，more inefficient and so on.

Key wordsExpressway；Principalagent；BOT+EPC model

1引言

高速公路是我国社会整体发展的基础设施，对于发展交通、改善民生和提升国家整体经济水平具有非常重要的作用.高速公路的建设由于投资规模大、回收周期长，一般采用委托代理的方式来筹措相应的资金来进行建设.但是在委托代理方式中，由于高速公路建设的建设方、施工方和监理方三方存在信息不对称，可能导致逆向选择、道德危机等代理问题，导致三方在无形间产生许多隐性成本，从而影响高速公路的建设品质.鉴于在高速公路建设中，由于委托代理所产生的风险问题，从委托代理的角度，结合广佛肇高速公路建设的经验，分析适应高速公路建设的BOT+EPC模式，研究如何选择合适的模式来降低委托代理的风险，来提升高速公路建设的品质.

2文献综述

2.1国外相关研究

对于委托代理在高速公路建设上面的研究并不多，主要集中在以下方面：Anita Ceric（2014）[1]分析了在建设项目中，委托代理问题是比其他情况下更明显，由于代理人和代理人之间的关系存在逆向选择、道德风险和信息不对称，导致了代理风险加剧；Anita Ceric（2014）[1]又深入分析了在项目建设中的委托代理问题，并指出项目业主和承包商之间的关系扩展到包括各自的项目经理，认为信任问题无处不在；Pertti Lahdenper（2016）[2]指出了代理人会偏离项目委托人原有的合理性定价，并提出了设计与施工环节两阶段的实证模型，通过数学建模和优化资源来分析项目业主如何在建设中受益.

而国外对于高速公路的BOT模式却有着深入的研究.FenMay Liou 和ChihPin Huang（2008）[3]研究了BOT項目风险对特许权合同谈判的影响，并给出了BOT合同成功谈判的一些途径和方法；Michael J.Garvin 和Charles Y.J（2004）[4]根据实物期权理论，分析了BOT项目在特许权期内的收益，给出了相应的特许权期决策方法；Nigel Smith 和Hao Zhang 、Yiran Zhu（2004）[5]通过将BOT模式在中国的实践与其他国家进行比较，研究了BOT模式实施组织的适用性；为了促进BOT项目的有效实施，Robert L.K.Tiong（1996）[6]研究了实施项目的有效程序和步骤，同时，Robert L.K.Tiong（1996）[6]还给出了使项目能够成功运作的各种融资方法.

2.2国内相关研究

对于高速公路建设委托代理的研究，刘兵、刘佳鑫、高民欢、刘建民（2012）[7]探讨了高速公路的建设方、监理方及施工方三方之间的委托代理关系，分析产生各种代理问题的原因并提出以参与约束机制、激励相容机制、监督机制、声誉机制和市场机制来解决代理问题；贺苏静、资建民、胡渊（2011）[8]构建了高速公路业主对代建人的单位激励成本理论模型，通过模型分析得出了激励约束机制有效性的边界条件和改善措施；罗顺梅（2002）[9]分析了高速公路项目的投融资模式，从博弈论和信息经济学的视角，建立了一个高速公路投融资决策的委托代理模型；张水波、孔德泉、何伯森（2000）[10]从业务分阶段承包情况、融资方式和从项目治理的三个角度分别阐释了高速公路建设项目管理模式的类型以及各自的特点和不足之处，研究了高速公路建设项目代建制模式的内涵.endprint

对于高速公路模式方面，吴孝灵（2011）[11]采用博弈论中的委托代理模型对高速公路BOT项目的投资者和运营商的风险分担进行研究，并在此基础上设立了相应的激励制度和约束制度；罗顺梅（2002）[9]分析了我国政府在BOT融资中的风险分担问题，认为需要有专门的BOT法来指导并管理BOT融资的实施；陈英平（2012）[12]通过对国内外大量BOT项目的案例实证研究，强调政府在BOT项目风险管理中的担保作用.

3高速公路建设的委托代理问题分析

1委托代理理论.委托代理理论是指由于代理人的目标函数与委托人的目标函數不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人目标函数而委托人难以观察和监督，从而出现代理人损害委托人利益的现象，又称为委托代理问题.

张维迎在其《博弈论与信息经济学》中分析到，代理人和委托人在利益上存在潜在的冲突，而其直接原因是所有权和控制权相分离，其根本原因在于信息的不对称.

2高速公路建设的委托代理问题.在高速公路建设中，有建设单位、施工单位和监理单位三个主体.建设单位负责高速公路建设的总体规划建设，然后与施工单位签订契约或合同，委托施工单位进行具体的施工建设.与此同时，建设单位又委托监理单位对工程的进度、质量、投资等进行监督，签订工程建设监理合同.

在这三方中，委托方是建设单位，代理方是施工单位和监理单位，施工单位和监理单位按照建设单位的指导意见来开展工作.三方间存在着密切、复杂的关系.在经济环境下，每一方都是按照对自己最优的经济模式来解决问题的，同时又受到委托代理合同的限制.建设单位希望在监理单位的有效监督管理下，施工单位能建设出质量过硬、费用和工期经济合理的工程项目；施工单位希望与监理单位友好合作，能运用经济实惠的成本来完成建设单位的项目任务，并能按时结算费用；监理单位希望在项目的建设过程中，独立公平地完成自己的职责.可见各方的最终利益并非完全一致，这就会导致出现代理人损坏委托人的情况发生.比如施工单位为了赶工期或者节约成本而降低项目的操作标准，从而损害委托人的利益.2016年江西丰台电厂坍塌事件正是由于施工方赶工期导致的，结果造成了人员伤亡、项目损毁停工等后果，反而增加了建设单位的相应成本.另外，由于存在内外部的不确定性和信息不对称，也会导致委托代理出现风险.比如施工单位为了获取项目，向建设单位提供虚假的信息.如果建设单位选择了提供虚假信息的施工单位，就会为项目建设的质量与安全埋下隐患.监理单位为避免与施工单位对立，可能会降低建设监理要求，而建设单位难以观察和监督.

在以上的运作机制中，由于各种原因施工单位还可能会把工程分成若干小项目，并将这些小项目再次分包给其他的建设单位，这样在原有的委托代理关系上再次形成了一个新的委托代理关系.由于相互间复杂的委托代理关系，高速公路建设的建设方、施工方和监理方之间的委托代理风险更大，比如道德危机、逆向选择、信息辨别等.

例如，泉三高速公路泉州支线（南安至惠安）高速公路建设过程中某施工单位严重违约，给工程建设造成严重的不良后果及很坏的社会影响，经福建省高速公路建设指挥部、泉州市政府研究决定对其实施清场（即解除合同）.由于解除代理合同，也给委托方带来了一定的损失，作为委托方不得不另选其他合适的代理人来继续进行高速公路建设，这是由于代理方存在道德危机，不遵守合同约定以及委托方信息辨别不清所带来的损失.另外，云南省投资38亿元修建的云南省昆禄公路，正式通车才18天，就出现路基沉陷、路面开裂；投资110亿元的山西岢临高速公路，还未通车就已出现桥梁隧道裂缝，路面沉降塌陷.项目质量问题反映了委托代理存在的风险.

这些现实案例都说明了在高速公路的建设中，由于委托代理中的信息不对称、道德危机、多层次代理等风险控制不到位，对国家建设和民众生活产生了巨大的经济损失，严重影响了社会的整体利益.修建高速公路是利国利民的工程，高速公路的建设关系到社会发展和国计民生.因此，恰当地处理好高速公路建设中三方之间的委托代理关系，从而减少相应的风险是非常重要的.

4高速公路建设的BOT+EPC模式

为了促使高速公路建设快速持续发展，解决委托代理中的风险，以带动国民经济相应快速发展，结合发达国家的相关经验，我国出现了多种的高速公路建设融资渠道和建设模式.目前的BOT+EPC模式能够较好的解决委托代理的风险问题.

1BOT+EPC模式.BOT+EPC模式是BOT 模式与EPC模式的融合，是政府向企业颁布特许经营权，允许其在一定时间内投资并运营公共基础建设项目.企业（或机构）在公共基础建设过程中采用总承包施工模式施工，总承包商进行全面负责的项目管理，项目建成后进行运营管理.当特许期限结束后，企业（或机构）向政府移交所建设管理的基础设施项目.

2BOT+EPC模式的优点.BOT+EPC模式将BOT模式在项目投融资方面的优势和EPC模式在项目建设管理方面的优势结合起来，克服了以往公共建设管理模式中各方管理相互分离的缺陷，实现了利益关联方的有机统一.其主要优点在于：一是能有效缓解政府资金紧张，吸引社会资本，有利于高速公路建设的资金支持.二是将设计与施工融为一体，能够有效解决设计与施工脱节的问题，减少了协调工作量，有利于项目整体利益的实现.三是有助于综合实力雄厚的企业发挥优势，促进产业链的延伸，优化经营与资产结构.四是有利于施工单位资源进行优化配置，更好地保证项目整体建设质量.

在BOT+EPC模式的建设下，政府通过该融资方法，借助于一些资金雄厚、技术先进的企业（或机构）来完成基础设施的建设.代理人对于工程项目全面负责，相当于委托代理中签署了激励兼约束的合同，将双方之间由于不对称信息所产生的风险降至最低.有效地解决了委托代理的风险问题.

中国交建与牙买加政府签署的牙买加南北高速公路就是一个国际合作的BOT+EPC模式.目前，我国国内按该模式建设的高速公路有：广州经佛山至肇庆高速公路、福建武夷山至邵武高速公路、湖北咸宁至通山高速公路.endprint

5案例分析：广佛肇高速公路建设项目

以广佛肇高速公路的建设来进行案例分析.

1项目情况.广佛肇高速公路项目东起华快三期终点，经广州市白云区鸦岗大道，跨珠江，与佛山一环北段共线，经佛山市南海、三水和肇庆的大旺、鼎湖、端州、高要、德庆、封开至广东省界，是建设中的贯通广东省东西向的一条重要高速公路通道.项目路线全长约174885km，其中六车道路段长38047km.主线上共设置桥梁129座，计433744m，其中特大桥6座，计100904m；隧道16座，计19272m，其中特长隧道1座，计4275m.项目概算总金额21294亿元，平均每公里122亿元；其中建安工程费15320亿元，平均每公里088亿元.

2建设实施.项目采用BOTEPC建设模式.该模式基本架构为：广东长大公司作为EPC项目总承包商，负责对项目的设计、采购、施工.广佛肇项目的投资人为广东省长大公路工程有限公司（以下简称广东长大公司）和广东肇庆路桥发展公司.投资人于2013年2月7日在肇庆市注册成立的广佛肇高速公路有限公司（项目公司）负责广佛肇高速公路的投资、建设、运营.项目选择广东长大公司为总承包商.

3BOTEPC模式的应用.（1）政府推动、企业参与，合作双方共赢.从政府的角度，BOTEPC模式有利于吸引企业资本，缓解政府建设资金的不足，减少政府贷款和还本付息的压力，减轻政府财政负担.广佛肇高速公路由政府与企业共同合作开发，兼具公共利益与经济驱动的双重属性.从企业的角度，广佛肇高速使广东长大公司第一次真正实现了投资、设计、施工、营运的全过程参与.在市场开发、资源整合、生产力布局方面，推动企业不断向全产业链一体化方向发展，实现勘察、设计和施工业务的战略重组.各标段都在长大公司进行资源整合、目标一致，形成了市场经济和行政职能管理的双重控制体系.（2）严把设计关口，实现管理增值.广佛肇高速项目在设计环节中采取了三层九环节的设计管理模式，自控与监控相结合的过程控制体系，奖罚分明的设计奖惩机制.三层管理是由勘察设计单位内部审查控制、业主过程控制、设计咨询和专项技术评审组成.九个控制环节由前期研究、初测和初勘、初步设计、定测详勘、施工图设计等环节构成.过程控制体系由设计方的自我控制、业主方的监督控制、同步设计咨询控制共同组成.这些措施都有效地实现了管理增值，保障了项目的实施.（3）设计精细化、标准化，降低工程造价.项目实行精细化设计，避免施工中发生大量的设计变更，避免了由于设计不精细，造成结构尺寸偏大，工程量增加.广佛肇高速推广设计标准化，其标准化设计更多地考虑了施工的因素，避免同一合同段、同一结构形式的几何尺寸有较大差异.精细化、标准化的设计减少了建设成本，降低了建设管理和施工的难度.项目设计本着缩短路线、节省投资、与地方规划相辅相成的原则，不断进行方案论证和优化，节约造价约26亿元.（4）协调合理有序，缩短建设工期.广佛肇高速公路BOTEPC模式使设计与施工的有效协同成为可能，产生了一种增值的效果.组织措施与技术措施相结合，控制了勘察设计进度.施工图设计由承包方完成，在满足初步设计方案功能的前提下可以分阶段出图、分阶段报批，缩短了施工准备时间.对需先开工的控制性工程在初步設计阶段同步进行施工图设计，与初步设计一起报批审查，从而既减少了施工图审批完善后的施工招标程序，又实现了设计与施工的零缝隙对接.在设计变更审批时缩减工程变更审批时间，加快了施工进度，缩短了建设工期.

4BOTEPC模式应用的主要成效.广佛肇高速公路项目BOTEPC模式的尝试与改进，为我国高速公路的建设提供了一条新路径.在项目实施过程中，各合作方都是主人，出发点一样，目的一致，沟通顺畅、协调有序，有效促进了项目的完成.首先，广佛肇高速公路建设项目成本控制取得了明显成效.BOTEPC方案通过减少设计变更，优化管理等带来的成本节省累计超过214亿元.比如在设计方面，隧道围岩优化带来造价节省08亿元；在交通工程方面，中央分隔带及高填方路侧新泽西护栏改波形梁护栏，约节省造价05亿元.而且通过尝试向通信营运商出租通信管道，未来还可能获取更多收益.其次，广佛肇高速公路建设模式实现了利益相关人共赢.项目以BOTEPC模式实施，极大减少了政府融资压力，消除了政府主导实施下各种寻租行为，降低了相应的道德风险，工程质量有了根本保证.改进的双业主制，又让政府对项目没有完全丧失控制权，政府可以对企业行为加以适当监督，在项目运营阶段，相关使用者的权益有一定的保障.最后，广佛肇高速公路建设项目极大缩短了建设工期，产生了显著社会效益和经济效应.项目原定为2017年完工，据目前实际施工进度，2016年底前或能建成通车，提前了将近一年时间，让社会民众可以提前享受到出行的便利，创造了很大的社会效益.项目建成通车后，从广州将可直达德庆、封开两个山区县以及禄步镇，实现肇庆市每个县都通高速，从广州前往德庆封开等地都将节省大约一个小时车程.

6BOT+EPC模式缓解委托代理风险问题的优势

从广佛肇高速公路建设的经验来看，BOT+EPC模式具有明显的优势，可以缓解并克服委托代理中的风险问题.具体分析，主要有以下几点.

6.1从委托人的角度

（1）有助于委托人提高项目的管理水平.BOT+EPC模式中的EPC是项目管理的关键，在项目建设中，是由代理人总承包工程项目的.这种三合一的模式（设计、采购、施工为一体）降低了传统建设管理模式中委托代理的风险，委托人从多招标、多合同、多单位、多事务、多风险中得以解脱，提高了整体项目的管理水平，同时也实现了委托人最为关注的投入产出效益最优、成本最小、进度最快、质量最优，委托人不必花很多的时间和精力在项目的管理上面，大大提高了整体效益.（2）有助于加强项目各方的自主意识.BOT的本质是通过融资解决资金问题，EPC的本质是项目管理模式，两者相互融合的优点在于让施工单位成为“主人翁”，加强了自主意识.委托人与代理人的目的都是一致的，不存在由于目的不一致而产生的道德问题，同时，由于项目施工总承包方兼项目公司股东，实现了由政府投融资平台向合作投资者的角色转换，在项目的建设和运营管理中不再有信息不对称的情况，而都是由一方负责，因此基本消除了由于信息不对称产生的代理风险问题，在建成后的项目管理与维护上也得到了很好的保障.（3）有助于缩短建设工期，提高工程效率.BOT+EPC模式中，由于各个环节都是由总承包商来统一负责管理的，所以在设计、采购、施工中是采取统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制的方式.这样的模式能够减少各个环节之间的不协调，减少不必要的时间和物力的浪费，有效提高工程效率.代理人在初期阶段的设计环节中，就考虑到后续工程中的采购和施工环节，避免了以往模式中这几个环节由于不协调引起的矛盾和损失，大大缩短了工程的规划、设计到竣工的周期.由于减少了委托代理的风险，可以提前实现收益，提高项目工程的整体效率.endprint

6.2从代理人的角度

（1）有利于降低交易费用，提高代理人的经济效益.对于代理人来说，由于其全权负责与项目建设有关的所有环节的工作，从而能够在很大程度上降低各项交易费用和间接费用，能够提高代理人的经济效益.代理人通过前期投资和后期的项目运营，可以使企业获得多样化发展，从而减少项目的运营风险.同时，对项目进行经营管理又可以使代理方获得长足的发展，获得稳定的收入来源.对于代理人能够最大限度地实现合理利润，提升整体综合经济效益.（2）有助于整合代理方内外部的资源配置.BOT+EPC模式的优势在于有利于整合资源，代理方一方面减少了设计环节中的不合理变更，另一方面与分段采购比较，在采购材料中可以实现规模化的效益，使建造成本大大降低.与常规项目相比，由于设计、采购、施工三环节的一体化，减少了中间环节，各方面能够有效地进行衔接协调，代理方在设计阶段就能从项目整体上考虑，从而控制整体成本，更有助于整合代理方内外部的资源，实现有效配置.（3）有助于提高代理方的核心竞争力和战略管理水平.在BOT+EPC模式中，代理方的项目管理贯穿于整个建设项目的全生命周期，因此其需要不断提升自身的管理理念，提高自己的战略管理水平.代理方不得不深入研究如何对企业进行战略定位，思考项目运营对于整体工程项目的影响，明确企业的近期和远期发展目标，制定企业发展的长远规划.BOT+EPC改变了代理方的赢利模式，使企业从生产经营为主体转向为以生产经营和资本运营并重的战略发展模式.从而能够优化代理企业的经营管理思路，增强企业的核心竞争力和抗风险能力，提高战略管理水平.

7结论

在当前我国高速公路快速建设和发展的过程中，建设所需的巨大资金是建设各方共同面临的问题.委托代理可以解决资金融合的難题，但是在实际中也会由于信息不对称而产生一定的风险.由于传统模式在设计阶段、施工项目管理阶段和后期运营管理阶段的相对独立性，难以避免产生委托代理风险问题.

通过探索与实践，BOT+EPC建设管理模式将BOT与EPC两种模式结合在一起，从设计与施工管理模式、运营机制、投融资机制等方面进行都实现了统一的管理与运营，能够实现整体效益最大化，降低了委托代理的风险，代表了高速公路建设管理模式的一种发展方向.

参考文献

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