社会组织培育机制研究

李璐

[提要] 社会组织要顺利承接政府“放权”、完成社会使命，关键是要遵循自身的发展规律。本文从社会组织运作过程中“捐赠者—社会组织—服务对象”三方互动视角出发，通过考察国外与中国香港社会组织发展经验，提出培育社会组织良性发展三个关键条件：激励社会资金参与社会组织建设；激励社会组织内部非营利化运作；激励社会广泛参与社会组织建设，并给出相应建议。

关键词：社会组织；国外经验；发展建议

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2017年9月12日

当今的社会管理，政府需要从过去的“管理”、“撑船”向现在的“治理”、“掌舵”转变。而在政府向社会组织“放权”的同时，要社会组织“接得住”，实现政府与社会组织的合理分工，关键是要遵循社会组织自身的发展规律，培育适合社会组织发展的良好生态机制。

一、社会组织运行的三方互动机制

社会组织之所以区别于政府与企业，具有独特的社会功能，关键在于其自身具有特殊的互动循环机制。在一般的商品购买活动中，企业提供商品（服务），消费者支付资金购买，仅有两个主体互动。而社会组织则与一般商业的供需过程不同，社会组织为服务对象提供服务和产品，但顾客和消费者却并不直接购买服务，而是依靠捐赠者提供资金购买社会组织的产品，资金提供者本身并非服务对象——这就在“捐赠者—社会组织—服务对象”三方之间形成了一套独特的互动循环机制。按照这一制度设计，在理想状态下，社会组织既能脱离行政官僚体系，又能模仿企业的组织模式，因此在决策和执行方面会具有更高的灵活性和效能；由于运营必须依靠外界捐助，为获得捐助资金，社会组织之间会形成竞争机制，相较于政府公共服务的垄断性供给，社会组织将有更高的积极性去提供比政府更好的公共服务产品；由于服务的出资者与接受者相分离，对社会组织监督和制约的力度更大，因此又能减少社会组织偏离社会公益宗旨的风险。

二、从国外与中国香港社会组织发展经验看社会组织实现良性循环的关键条件

根据社会组织自身独特的供需循环机制，要实现社会组织的良性发展，需要一系列与其相适应的政策生态环境条件进行配合，这主要涉及社会组织运作的三个环节，即社会组织资金来源、社会组织内部财务运作、社会对社会组织的认知和参与。从国外与中国香港社会组织的发展经验看，实现社会组织的良性循环运作需要三个关键条件：一是激励社会资金参与社会组织建设；二是激励社会组织内部非营利化运作；三是激励社会广泛参与社会组织建设。

（一）搭建企业与社会组织交流合作的平台。源源不断的资金来源是社会组织正常运营的基础性因素。要加快社会组织发展，单靠政府的资金显然不够。从国外与中国香港社会组织的发展经验看，为了促进商业机构或个人与社会组织之间合作的机会，政府有时需要担当起领导者的角色，主动搭建或鼓励建成商业机構等捐助者与社会组织之间的交流平台，形成固定的合作机制，鼓励社会资金参与社会组织建设。如，香港政府采用“社会投资”策略鼓励“官、商、民”三方合作，通过成立一些政府基金作为种子基金，鼓励社会组织通过与商界合作提供服务。香港政府还在多个咨询、顾问及法定组织派驻跨界代表，让商业机构与社会组织都参与政策的讨论与制定，从而建立一个潜在的三方合作媒介。同时还有对成功合作案例进行嘉奖的机制。

新加坡同样也注重政府、企业和社会的“三方合作”。如制定“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，规定一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴或赞助者组织活动，并承诺向它提供特许经营权、管理技巧或培训才可获得资助。规定企业伙伴资助与“社区发展议会”的配额资助比例为1∶3。

而在美国，得益于法律的完备与宽松的环境，社会逐渐发展起一批专门帮助社会组织发展的支持性组织。这些支持性组织建起服务网站，其中包含大量基金会信息，在提供公益项目信息同时，还举办培训，以提高社会组织争取项目和资金的能力。

（二）保证社会组织的非营利化运作方向。非营利化运作方向是保障社会组织提供高质量社会服务的前提条件，高质量的社会服务又能提升社会组织声誉，进一步吸引社会资金参与社会组织建设，以此维持社会组织的三方良性循环。这其中，政府对社会组织服务质量、服务方向与财务状况的监控至关重要。如，香港政府引进“服务表现监察制度”，订立《津贴及服务协议》，只有社会组织的服务方向和内容与政府确定的方针相符，才有可能获得政府资源。同时，订立《服务素质标准》以保证社会组织服务的水平。在评估时引入科学的评估工具为社会组织找出薄弱环节，使其能够不断改进。

面对数量庞大的社会组织，单一靠政府力量显然难以完成审计任务。而且如果政府在资助社会组织的同时，又对资助项目进行审计，就等于造成权力重叠，容易产生权力寻租。为了解决这个问题，目前发达国家（地区）对社会组织进行财务审计基本依靠具有公信力的第三方中介组织，并有各种方式确保第三方审计的公正性与便利性。

如在美国，社会相信只有具有长期稳定的独立资金支持的第三方机构才可能做出权威、公正、客观的评估。为了确保第三方评估机构的公信力与独立性，有专门组织成立的基金会为评估机构筹款，不接受任何接受评估的慈善机构及其捐助者的捐款。而香港则推行“整笔拨款津助制度”，不再就人员编制、薪酬水平及个别开支项目细分其对社会组织的资金投入，在加强社会组织的财务独立及问责性同时，方便第三方财务审计。

（三）培育良好的社会氛围，激励个人或企业参与社会组织建设。只有个人、企业愿意参与到社会组织建设中来，社会组织的良性发展才是可期的。具体说来，西方发达国家主要从以下四个方面着手培育社会组织发展氛围：

一是依靠法律制度引导社会形成良好的捐赠氛围与志愿风气。如，德国政府修改《公益法与捐赠法》，消除捐赠法中的机制障碍，明确志愿者赔偿责任与意外事故保险，引入志愿服务实际支出抵偿款（如车费、电话费等）的免税额等。又如，美国法律规定，捐款或实物捐助可以用以抵税，计算个人所得税时，个人总收入最高可有50%的抵扣比例，以激励个人捐赠积极性。endprint

二是为具体参与社会组织建设的社工提供更多的专业上升通道。如在德国，有超过100所大学开设社会服务领域的学习及深造项目，还有细分的硕士项目以满足更高的专业化需求。社会组织工作者还可以通过培训资源网站搜索到全国2万多个专业发展培训项目，并通过教育券、培训补贴等方式支付培训费用。又如，美国在大学的商学院中开设公益创新课程，借助社会企业孵化器和非营利组织研究机构的力量，为进入公益创新领域的社工提供培训，甚至设立公益创新学位。

三是以合理的税收优惠政策促使企业参与社会组织建设。作为提供者、接受者以及捐赠者三方构成“供给—需求”循环的第一步，激励企业的捐贈意愿尤为重要，而捐赠者的捐赠意愿又显著性地受税收制度影响。如，在美国，一般在不考虑资本利亏、股息扣除等的情况下，企业进行捐赠后，应税所得的最高10%可以要求减免，超过限额部分的捐赠还可以顺延5年，以此促进企业的捐赠热情。

四是给予社会组织税收优惠，减少社会组织的运营成本与负担。如美国凡是注册登记的非营利组织均可向美国国内税务局申请免税资格，一旦获得免税资格，其与组织宗旨相关的收入（包括社会捐赠、政府拨款、服务收费等）均免收联邦所得税，大大减轻了这些组织的运营负担。

三、推动社会组织良性发展的建议

政府在推动社会组织发展的过程中，需要遵循社会组织特殊的运营与发展规律，在增大引导力度，强化监管效能的同时，充分发挥市场力量，建立激励机制，打造竞争平台，营造社会氛围，为社会组织发展培育出良好的生态环境。

（一）加强政策指引与法律法规建设。与西方国家相比，我国社会组织的发展路径具有自身的特殊性。它具有社会自发与政府自上而下推动相结合的背景，是社会为了克服原子化危机以及政府推行机构改革、转变职能等需求相结合的产物。因此，政府在社会组织发展的起步阶段具有极其重要的引导地位，必须加大对社会组织的发展理念、发展目标和发展价值的指引力度。

一是通过规划明确发展目标与发展计划。制定出台中长期规划，明确政府职能转移的时间表与计划安排，明确社会组织的培育目标，明确社会组织承接政府职能转移的范围及标准，引导社会组织根据政府职能转移需要进行发展。在不影响社会安全与个人隐私的前提下，政府可联合基层工作部门、社会组织以及研究机构，搜集社区的基本社情与服务需求数据，如社区内的老年人口、残疾人口的变化以及贫困家庭、单亲家庭的数据等，并予以公布，作为基层政府进行购买服务规划以及社会组织开展社区服务的基本依据。

二是出台社会组织分类管理办法。对社会组织采取分类管理，并在分类管理的思路下根据社会组织承担的不同功能和不同活动领域对其采用不同的准入制度、监管制度、财务制度和法人制度等。对于具有公益性、服务性、慈善性的非营利社会组织给予支持，赋予其更大的政策与法律空间。而对于那些有可能造成社会管理秩序混乱的社会组织，则采取严格的监管措施及谨慎的准入政策。

三是完善法律监管制度。扭转过去“重行政管理，轻法律法规”的做法，让社会组织的监管与运营有法可依，有据可循。可以考虑把比较成熟的社会管理政策上升为地方性法规。也可以在现有法律法规的基础上，根据社会组织发展的实际情况出台更细致的条例，从不同方面规范社会组织的行为，减少实际操作上的“灰色地带”。特别是要规范涉及到公益资产、公共利益、公众信任等方面的行为，如募款、投资、贷款等。

（二）打造良性的交流互动平台与激励竞争机制。一个理想的社会组织发展环境，捐助者、社会机构与被捐助人之间必须具有良好的沟通与互动平台，承担社会服务功能的社会机构之间也需要存在适当的竞争关系。政府可以从以下几个方面入手：

一是打造常规化的项目对接平台。以对接平台为媒介，通过设计一定的规范与程序，让“捐赠企业—公益项目—社会组织”实现常态化的对接，提高社会组织获得企业捐赠资金开展公益活动的可行性与便利性。政府在进行平台建设以及促成项目对接的过程中，应引导捐赠企业明确自身的社会责任以及参与公益行动的宗旨与目标，帮助其接洽到与企业自身公益理念相吻合的公益项目；充分发挥基层社会公益组织的灵活性与能动性，让其开展的活动真正满足受助群体的各方需求。对接平台需要有针对性地进行程序设计以及提供与项目对接相关的一条龙服务，如提供公益服务需求的征集服务，公益项目的设计服务，帮助捐赠企业对项目设计以及承接项目的社会组织进行评估的服务，帮助企业认捐公益项目的服务以及帮助社会组织认领公益项目的服务等。同时，要考虑到社会组织发展的地域性差异，适当将平台资源向尚未有相关平台建设的地区倾斜，以保障各地社会组织发展的均衡性。

二是打造社会组织与公众互动交流平台。建设社会组织信息公开与服务展示的专门查询网站，收集与公布各地社会组织的主要服务对象、财务收支、接受捐赠情况、收费项目和标准、信用评级、服务项目完成情况等信息。以此作为有意愿进行捐赠的企业和个人甄选捐赠对象的工具，也作为社会组织展示服务能力、服务质量、服务成果的窗口、与同类社会组织公平竞争的平台。通过信息的公开透明，将社会组织的运转置于公众的目光之下。允许公益性社会组织在基层社区中拥有更大的宣传空间与宣传资源。通过媒体的全方位介入，推动大众积极参与志愿活动，更近距离地接触、了解社会组织。

三是打造服务型社会组织孵化平台。大力发展孵化基地、枢纽型社会组织，帮助更多刚刚起步的服务型社会组织，让其适度扩大规模，逐步发展成熟。建立一些政府购买和扶持类资金，通过扶持性政府贷款，提升社会组织服务社区居民的能力。以产业化的思路对社会组织资金、组织盈利、组织诚信体系、从业人员监管等制定政策，培育社会组织的市场竞争力与可持续发展能力。通过壮大社会组织的整体实力，开放更多的公共服务由社会组织承担，让更多的社会组织有机会参与到政府购买服务的竞争中，让政府在购买社会服务时拥有更多的选择空间和挑选对象，形成良性竞争。endprint

四是建立社会组织信用评级系统。建立社会组织信用信息管理档案，为各社会组织评定信用等级。把社会组织的信用评估与政府购买服务、政策资助、税收优惠、资格认定、评比表彰等工作相结合，鼓励社会组织积极参与信用评级。把评估工作与登记、年检、行政执法监察相结合，保证社会组织信用等级评估的规范化、常态化与制度化。对违法违规、违反章程和有关服务承诺的社会组织在媒体上予以公开，让公众监督。适度奖励能够长期保持高信用等级的社会组织。

（三）不断完善财务管理与评估制度。当前，社会组织财务管理存在各种问题，很大程度源于社会组织粗放式的財务管理制度以及相关政策的滞后性。加强对社会组织的财务监管，捍卫社会组织的公信力，一方面需要政府建立良好的制度环境，另一方面也需要撬动社会力量，向各方借力共同监管。

一是相关管理部门要形成合力。政府尽快出台与完善相关法律法规，细化对社会组织资金的筹措、使用、管理、评价及信息披露等方面的管理。相关的行业协会也要尽快出台行业指导性文件或自律性的规章制度，对社会组织的财务管理进行正确指引。工商部门、物价部门、财政部门、税务部门等在各个环节与领域要严格把关，加强外部监管能力。

二是不断完善社会组织的税收体制。对社会组织进行分类管理，使公益性社会组织真正享受到税收优惠政策，防止行业协会等社会团体借公益的名义谋取不法利益。细化税法中对公益性社会组织的税收规定，扩大公益性社会组织享受税收优惠的种类和范围，尽快将民办非企业单位列为政策受益对象。按照实际情况，对公益性社会组织购买政府服务所得、投资收益等实行减免税。

三是不断完善第三方评估机制。加快建立独立的第三方评估机构，对社会组织接收款项的到位与使用情况，以及公益项目的社会影响和经济社会效益进行评估。从法律上明确第三方评估的地位，确立第三方评估主体的权利和义务。在具体的程序上设置第三方参与的具体环节与方式，使第三方评估能够监管到绩效评估、财务审计的全过程。完善第三方评估的基本程序和评价体系，使评估过程更加科学、客观与规范。提升第三方评估机构的专业性，推动第三方评估机构向专业化的方向发展。加大相关人才的培养力度，鼓励与引导高校与科研院所的专家参与到第三方评估的实践与研究。引入竞争机制，通过市场力量培育出高质量的第三方评估机构。

四是发动公众参与监督。不断完善社会组织的信息披露制度，为公众监督提供便捷的信息渠道。让公众通过网络等媒体了解社会组织的相关信息，增强社会监督的便利性。完善公众的举报制度，对涉及社会组织欺诈、误导募款、滥用善款等行为的投诉进行跟踪调查，对公众的监管行为予以积极回应，对情况属实的举报予以一定的奖励。

（四）营造良好的社会氛围。良好的捐赠氛围和社会组织建设氛围，是社会组织实现可持续发展的重要保证。当前的建设重点，就是要形成多元的筹资渠道与强大的人才队伍。

一是大力弘扬公益文化。加大慈善文化的宣传力度，培育人们承担社会责任的主流价值观，培育公民的参与意识与志愿精神。大力宣传社会组织在现代社会中的地位和作用，并及时总结推广优秀社会组织的成功经验，积极培育树立先进典型，为慈善公益活动的开展塑造良好的社会氛围，为社会组织发展营造良好的舆论环境。

二是引导社会捐赠向优质社会组织及公益项目流动。不断完善信用等级评定方式，建立以诚信为重点的信息披露和失信惩罚制度，重拾公众对社会组织的信心。引导社会组织进行品牌形象策划和营销，有意识地传播社会组织的公益形象与公益目标。打造项目平台让社会组织与公众及企业捐赠者进行良性沟通和互动，更好地激发社会捐赠的内生动力。尽快出台和落实企业与个人捐赠社会组织后的税收优惠政策，更好地调动社会捐赠的积极性。

三是创新筹资平台与模式。创新社会组织与外部资金捐赠主体的合作模式。让社会组织依托自身的公益品牌，借助企业高效的商业运作平台，共同开展公益项目，实现双方共赢的新型合作模式。探索社会组织与社会组织之间的横向合作模式，加强基金会与社会服务机构的良性互动，实现双方的优势互补。在全省范围内建立企业的公益档案，将企业的公益行为与其信用评级、银行贷款评级相联系，激发企业参与公益活动的积极性。

四是促进人才队伍建设。要建立与学校教育相结合的专业化培养机制。增加社会工作的培训机构，增强社会工作人才培训的师资力量，健全社会组织人才继续教育制度。要建立科学规范的资格认证机制，实现专业人才培养与职业资格的衔接。不断完善社会工作人事管理制度，不断完善职业资格的考核制度，将社工的职业资格认证与职称挂钩。要打造向上流动与横向流动相结合的“旋转门”式的人才流动机制。适当增加社会组织代表人士在党代表、人大代表、政协委员中的比例，鼓励社会组织中的优秀人才积极参政议政。鼓励社会组织中有经验的中高层管理人员到高校担任客座教员，到政府部门中担任顾问。也应动员政府与事业单位人员到社会组织挂职，提升社会组织的人力资源。

主要参考文献：

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