城市社区治理重在提高治理效率

董震+秦龙

【摘要】现阶段我国城市社区治理需要依托国家治理现代化的大背景，沿着“治理体系”和“治理能力”两条主线展开，通过搭建社区多边治理平台来改善城市社区治理结构，通过社区、社会组织、社会工作“三社联动”来推进城市社区治理专业化建设。

【关键词】社区治理 国家治理 社会组织

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

2013年11月，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。随着改革进入攻坚期和深水区，我国的国家治理现代化建设逐渐由顶层设计进展到实践操作层面，侧重关注治理理念的政策转化和基层经验探索。在此背景下，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）于2017年6月发布，提出了“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”的要求。

社区治理是国家治理现代化体系的基层终端，社区治理的水平是国家治理能力现代化的直接体现。城市社区治理是我国社区治理现代化的关键突破口，也是国家治理现代化建设不可或缺的重要环节。现阶段我国的城市社区治理，需要依托国家治理现代化的大背景，沿着“治理体系”和“治理能力”两条主线展开，通过搭建社区多边治理平台来改善城市社区治理结构，通过社区、社会组织、社会工作“三社联动”来推进城市社区治理专业化建设。

城市社区治理在国家治理现代化建设中的地位和作用

国家治理现代化主要关注党和国家在执政方式和治理方式上的转变，它要求解决两个问题：一是从单向的国家“管理”转为多边的国家“治理”，即“国家治理体系现代化”；二是通过引入专业化、组织化的治理手段，达成治理的“现代化”，即“国家治理能力现代化”。这两者是一体两翼的有机整体，从制度的设计和执行两个层面构成了新时期国家治理框架的主要参照系。

在国家治理现代化建设过程中，社区治理发挥着相对基础却又不可忽视的作用。从治理体系的角度讲，社区治理构成了国家治理现代化体系的终端。社区既是民众社会生活的日常场域，也是国家行使各类社会职能的基层承载者和党的重要执政根基。从治理能力角度讲，社区治理面对的是民众日常生活中纷繁复杂的社会事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，国家治理的各项制度和政策归根结底都需要通过社区基层组织落实到民众，国家治理能力的提升自然也最终表现为社区治理能力的提升。总之，国家治理现代化的根本目的在于造福人民，而要让人民了解、拥护并支持，就必须重视与人民距离最近、关联最深的社区治理方面的建设，让社会大众切实感受到国家治理现代化带来的变化和影响。

现阶段，我国社区治理工作的思路是“以城带乡、以乡促城”，即城市社区治理应在整个社区治理工作中起到带头作用，农村社区治理需要结合农村实际，做好支持性治理工作。这种设置是由社区治理的自身特点决定的。社区治理本质上是一种社区社会服务的自我供给过程，社区工作更适合在人口密度高的城市地区开展，且城市地区的社区建设基础较好，相关配套设施较为完善，这些都决定了现阶段社区治理建设需要以城市社区治理为工作重点。

城市社区治理的治理体系建构

治理是一个多主体的协调过程，它总是涉及到拥有不同利益诉求的多个主体或多种制度安排，通过搭建有效的商谈机制来协助参与者取得共识，共同寻求问题的解决途径。从这个意义上讲，理想的城市社区治理体系应该由商谈、执行、监督三部分机制组成：商谈是对话的机制，主要由与社区事务相关的行动主体展开多边对话；执行是操作性的机制，由参与者委托或指定特定的人、群体或机构处理社区事务；监督贯穿治理的始终，由第三方听证商谈、验收执行环节，确保治理的有序有效进行。要协调好各行动主体之间纷繁复杂的需求冲突，就需要建立权责明确的城市社区治理结构。

城市社区治理所涉及到的行动主体可分为四类：治理框架的“维护者”，负责搭建商谈平台，维护社区治理的权威性和合法性，应尽可能地避免插足具体事务；社区事务的“当事人”，他们与社区事务直接相关，在治理中应遵守规则，在规定的框架下阐明自身诉求，谋求问题的解决；社区事务的“知情人”，他们受到社区事务的间接影响，在治理中拥有了解情况和表达立场的权利，他们的意见应作为当事人解决问题的重要参考；与社区事务不存在实际关联的“第三方”，他们在治理中应尽量中立客观，发挥好监督作用或是从专业角度提供治理建议。

在理想状态下，治理所涉及到的每个行动主体都保持着清晰的权责边界，承担单一的角色职责，治理过程自然可以有序展开。然而在现实当中，行动主体往往“身兼多职”，易产生权责不明从而导致治理失效乃至失灵。因此，需从以下方面开展城乡社区治理体系建设：一是明确政府的“维护者”主体地位，这既是重申政府在社区治理中的主导地位，强调政府由“管理”到“治理”的基调不动摇，也是提醒政府要有所为有所不为，避免直接干预社区事务；二是要维护和保障“知情人”主体，尤其是社区居民群体的应得权益，做好治理信息公开化工作，通过“居站分离”将居民委员会同事务性的社区工作剥离开来，发挥群众性自治组织参与社区治理的积极性；三是保持“第三方”主体的中立客观性，建立监督、评审和咨询的第三方专家人才库，确保社区治理的专业性和科学性。

城市社区治理的治理能力提升

城市社区治理的治理能力建设归根结底是一个治理效率问题，关心的是如何充分利用手头的人、财、物、组织、信息等资源，高效处理更多更为复杂的社区事务，提高社区居民的满意度。为此，社区需要从商谈、执行、监督三方面提升自身的实务能力：商谈能力是社区发动居民参与社區事务、组织开展治理商谈、协调商谈各方取得共识的能力；执行能力是社区连接资源、促成委托、将商谈结果转化为现实的能力；监督能力是社区寻找和接洽第三方、协助第三方行使监督权利、确保社区事务按预期获得解决的能力。这要求社区在治理过程中引入社会组织和社会工作者的支持，形成“三社联动”的有效合力。

在旧有社区管理的格局中，政府占据和分配绝大多数社区资源，对社区工作进行事无巨细的指导，这一方面令社会力量无处生长，另一方面令政府强为不可为之事，大大增加了社区管理的强度和难度。社区管理转向社区治理之后，政府通过购买服务支持社会力量参与社区治理，为社会组织的发展创造了新的可能。社区治理的场域中需要建立良性的组织发展生态，《意见》再次强调要“将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录，完善政府购买服务政策措施”，是社会组织在社区中扎根生长的重要机遇。

与此同时，现阶段我国的城市社区治理建设必须注重社会工作者专业人才队伍的培养，将治理能力提升落实到人才素质提升上来。因为社区治理现代化直接表现为社区从业人员的专业化，无论是社区还是其他参与治理的支持性社会组织，都需要依靠社会工作者以专业的知识和视角参与到服务的策划、提供和评估当中，提升服务的水平和质量。《意见》提出要“加强对社区工作者的教育培训”，“支持其参加社会工作职业资格评价和学历教育等，对获得社会工作职业资格的给予职业津贴”，从政策上确立了社会工作者对提升社区治理能力的重要作用。

（作者分别为大连海事大学公共管理与人文学院社会学系主任；大连海事大学马克思主义学院院长、教授）

【注：本文系2015年国家社会科学基金一般项目“中国梦与凝聚社会改革共识研究”（项目编号：15BKS027）成果；中央基本科研业务费大连海事大学“十三五”重点科研项目“国家治理现代化与海洋强国建设研究”（项目编号：3132017365）成果】

【参考文献】

①《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，新华网，2017年6月12日。

②郑杭生、邵占鹏：《治理理论的适用性、本土化与国际化》，《社会学评论》，2015年第2期。

责编/杨鹏峰 刘芋艺 美编/于珊endprint