京津冀协同发展背景下的河北省基础设施产业供给侧结构性改革

2017-10-31李振军

中国集体经济 2017年31期

李振军

摘要：供给侧结构性改革中的“补短板”的重要内容之一就是有效的基础设施投资，有效的投资意味着基础设施产业本身也要进行供给侧结构性改革。由于大部分基础设施产业的网络性或外溢性特征，河北省改革需要在京津冀协同发展的背景下进行。改革包括两部分，一是供给内容调整。把基础设施投资与京津冀协同发展下的河北产业结构升级调整紧密结合；重点完善现有的基础设施网络；加大河北省农村等相对落后地区的基础设施投资等。二是供给方式调整。供给过程中京津冀三地的积极协商；积极引导社会资本参与河北省基础设施供给等。

关键词：基础设施；供给侧结构性改革；京津冀协同发展；河北

像国内其他省份一样，近年来河北省也在大力推进供给侧结构性改革。从长远来看，这一改革必将优化河北省的供给结构，从而为长期稳定的经济增长提供坚实的基础。但在短期之内，因为钢铁等一些去产能的重点产业正是河北省的支柱产业或主要产业，所以供给侧结构性改革必将在一定程度上影响河北省的经济增长速度。那么，在供给侧结构性改革的背景下河北省如何保持一个必要的短期经济增长速度，或者说，如何把长期经济增长和短期经济增长有效结合起来，主要体现在以下方面。

一、供给侧结构性改革下的基础设施投资

供给侧结构性改革的“三去、一降、一补”基本上都有利于长期经济增长，但其中有利于短期经济增长的主要是降成本和补短板，而这二者中见效更快的则是补短板。补短板的内容比较多，其中的一项重要内容就是有效的基础设施投资。例如，杨伟民（2016）在谈到供给侧结构性改革的“补短板”问题就主张要“加强基础设施”。胡鞍钢等（2016）也认为，推进供给侧结构性改革的核心目标是提高有效供给能力和增加有效投资，而这其中就包括“做好重大基础设施的高效投资”。作为国民经济发展的基础性产业和资本密集型产业，基础设施产业的投资不仅有利于供给能力的提高，也有利于短期投资需求的拉动。

但是，在供给侧结构性改革的背景下，基础设施产业已经不能再沿袭以往的投资模式了，这类产业也需要在自身供给侧结构性改革的前提下进行有效投资。同时，由于基础设施产业一般具有明显的网络性或外溢性特征，所以河北省的基础设施发展与改革需要在京津冀协同发展的背景下进行。

二、京津冀协同发展与河北基础设施建设

推进京津冀区域经济一体化，在国家“十二五”规划中已被提升到了国家战略层面的高度。国家主席习近平近年来也多次论述了京津冀协同发展的重要性。例如，2014年2月，习近平同志在听取相关工作汇报时，就强调过京津冀协同发展是一个重大的国家战略，并提出了七点相关要求。

作为重要的基础产业和先行产业，基础设施产业的协同发展是京津冀协同发展的重要内容和前提。例如，京津冀协同发展规划中的交通一体化先行就是这方面的典型代表。一项有关珠三角地区的相关研究也显示，交通基础设施投资在推动本地区经济增长的同时还能促进邻近地区的经济发展从而有利于区域经济一体化。而如果一区域内各组成部分间基础设施条件差距过大，则有可能影响区域经济一体化的速度。例如，有研究曾指出，虽然交通基础设施的总量提升能够显著地促进区域经济的增长，但受其自身显著的空间网络特性影响，倘若区域内不同地区间交通基础设施条件的差异过大，则很有可能限制区域内地区间资源的合理配置，从而影响整个区域经济的增长速度。目前河北省基础设施水平與京、津相比仍有明显差距，这将不利于京津冀的协同发展。为了更快地推进京津冀协同发展的进程，有必要提高河北省基础设施的供给水平，使其与京、津基础设施的差距保持在一个合理的范围内，并使京津冀三地的基础设施网有效衔接和布局。

三、京津冀协同发展背景下河北省基础设施产业供给侧结构性改革路径

供给侧结构性改革的核心并不是量的扩张，而是质的提高，就河北省基础设施而言，并不是供给总量的简单扩张。而且按照供给侧结构性改革“去过剩产能”的原则，一部分传统的基础设施项目和一些区域的基础设施的发展还需要根据经济发展的需要加以控制。同时，基础设施的供给方式也要改变传统的以政府部门为主的供给模式，逐渐加大社会资本参与基础设施供给的能力。总的来说，河北省基础设施的新增供给要按照京津冀协同发展和河北自身经济发展的共同需要提供有效供给，避免无效或低效供给。

（一）河北省基础设施产业供给内容调整

1. 把基础设施投资与京津冀协同发展下的河北产业结构升级调整紧密结合

目前有一个比较普遍的共识就是产业结构升级调整是当前河北省经济发展无法回避的一个问题。而产业结构升级调整也正是供给侧结构性改革的重要内容之一。因为基础设施本身具有一定的先行性和基础性，所以一些基础设施投资虽然从短期来看可能显得过剩，但如果能促进长期的产业结构升级调整，那么便不算过剩。当然，并不是所有的基础设施投资都能促进产业结构升级调整，而且能够促进产业结构升级调整的基础设施投资也要控制在一定的范围之内。

身处京津冀协同发展的背景下，河北省的产业结构升级调整一方面要基于自身的比较优势，另一方面也要尽量与京、津的产业结构相协调，也就是尽量增强与京、津产业结构的互补性而减少与京、津产业的竞争性。在上述前提下规划好河北省产业结构的升级调整方向以后就要进一步估定相应的基础设施项目发展的要求并进行相应的基础设施投资调整。

研究发现，区域产业结构的优化调整往往与区域内的基础设施水平有重要关系。区域产业结构优化调整往往是通过区域内产业的集聚和区域产业专业化程度的提高来实现的，而区域内和区域间基础设施的水平通常与经济要素和产业的集聚以及区域产业专业化程度密切相关。例如，吴福象，沈浩平（2013）使用1992～2011年间长三角城市群16个有代表性的核心城市的相关数据的实证研究就显示，城市群对基础设施的较大比例投资有利于产业集聚和地区产业结构的转型升级。而目前京津冀内部产业结构升级调整基础之上的产业集聚效果与基础设施发展间的关系并不够理想。例如一项研究发现，目前交通基础设施在促进京津冀高技术产业的空间集聚方面的作用就并不明显。所以，河北省目前也需要根据自身和京津冀整体相关产业的集聚和要素流动的要求来调整相应的基础设施发展。endprint

河北省产业结构升级调整的一个重要途径是有效承接京、津，特别是北京的产业转移。一般来说，合理的产业分工结构是区域间产业转移的基础。近年的一项利用制造业平均集中率指数和SP指数并结合各行业市场占有额最大省市变化的研究显示，京、津、冀三省市的地区相对专业化指数逐年上升。这说明区域经济一体化促使京、津、冀之间实现了产业分工。但总体来看，目前河北省对京、津对外转移产业的承接效果还远不够理想。区域内产业转移的承接环境可以看作是一种公共服务，大致可分为硬环境和软环境两类，硬环境主要就包括基础设施、相关产业链和产业配套能力等。而相对于承接京、津相关产业转移的需要而言，目前河北省的一些基础设施项目的质量仍有待提高。有研究者就指出，比较而言，河北的基础设施较差，产业集群不足，产业配套能力也较弱，这使得河北省所拥有的劳动力成本优势在一定程度上被削弱，也使得企业的交易成本大幅上升，从而对京津产业的吸引力也随之下降。所以，为了更好地承接京、津产业转移，河北省需要提高相关的基础设施项目的供给质量。

2. 河北省应根据京津冀协同发展的要求重點完善现有的基础设施网络

很多基础设施产业都具有空间网络性特征，在建设的初期其网络通常不会太完善，这使得这类基础设施的价值在很大程度上不能充分发挥，也使得其对经济增长的拉动作用显得不足。但随着网络的逐渐完善，其价值会有明显的提升，因此在现阶段网络型基础设施的投资应该更注重对已有网络的完善，这样投资效率更高，也更符合供给侧结构性改革的要求。有研究指出，应把地区间的空间相关性纳入到基础设施以及经济增长的分析中来，进一步完善链接中西部地区与东部沿海地区之间的交通基础设施建设。另一项相关研究也指出，虽然公路和水运交通固定资本的初始投资效应可能为负，但是随着其建成投入使用之后网络的完善和通达度的提高，其将给经济发展带来正的影响。因此，在京津冀内部完善基础设施网络，提高互联互通能力是很有必要的，这方面的投资量不一定大，但功效可能会更明显。就河北省而言，根据京津冀协同发展和河北自身经济发展的实际需要，对河北境内现有的部分基础设施网络进行完善也是比较符合供给侧结构性改革的基本原则的。

3. 加大河北省农村等相对落后地区的基础设施投资

供给侧结构性改革的重点不在于总量提升，而在于结构调整。就区域结构而言，目前河北省的基础设施投资应根据实际经济发展的需要向经济发展相对落后的地区，特别是农村地区倾斜。

目前京津冀协同发展的一个重要问题是区域内不同部分间的经济发展水平相差过大，主要是河北省的经济发展水平与京、津相比滞后过多。而在相对落后的河北省内，农村地区的经济发展水平则更加落后。因此京津冀协同发展要求加快河北省，特别是河北省农村地区的经济发展水平。而在很多农村地区，经济发展水平虽然低，但基础设施的水平往往相对更低，在这种情况下，基础设施水平的提高往往可以有效促进当地的经济发展。一份研究显示，农业基础设施水平对农村地区的经济增长有着明显的正向促进作用，是农村经济增长的重要推动因素。另一份研究也显示，水路和公路基础设施的晋及程度对我国各省区的农业生产技术效率的提升都有显著的推动作用。

目前河北省农村地区的经济发展水平还是相对不高的。例如，与农村地区发展密切相关的城镇化问题。有研究者指出，河北省城镇人口的比重目前不足50%，要低于54.77%的全国平均水平。同时，河北省农村地区的基础设施水平也相对比较落后，这也在一定程度上制约着河北省农村地区的经济发展。所以在河北省农村等相对落后地区，还需要根据当地经济发展的需要加大一些基础设施产业的投资量。其实，农村地区基础设施建设的问题也一直受到各级政府部门的关注。例如，2016年3月，国务院副总理张高丽在一次讲话中就曾强调说，要确保到2017年年底完成小城镇（中心村）的电网改造升级工作，要落实各项优先支持政策，加快对贫困地区农村电网的改造升级，发挥好对脱贫攻坚的助力作用。

当然，即使是在农村等相对比较落后的地区，基础设施投资的量也不是越多越好。供给侧结构性改革强调要提供有效供给，也就是与经济发展需求相匹配的供给量，过量的供给也是与供给侧结构性改革背道相驰的。例如有研究就发现，不同地区的农业基础设施对农村经济发展的作用有所不同，综合基础比较好（非贫困县）的地区的农业基础设施对经济发展的促进作用要大于综合基础比较差（贫困县）的地区。所以在河北农村等落后地区发展基础设施时要根据当地经济发展和产业结构的需要掌握好适宜的度。

（二）河北省基础设施产业供给方式调整

供给侧结构性改革意味着供给面的全面调整，所以河北省基础设施的供给不仅在供给内容上要调整，而且在供给方式上也要调整。

1. 基础设施的溢出性和网络性要求供给过程中京津冀三地的积极协商

与大多数产业不同，很多基础设施产业都具有明显的区域溢出性和网络性特征，这使得其供给效率与区域内不同部分间的协商合作密切相关。例如一项根据北京、天津、河北三地相关数据的研究显示，交通基础设施就对区域经济发展具有明显的溢出效应。这种溢出效应要求地方政府在制定交通基础设施投资策略时不能仅仅针对本地区，还必须从整个区域经济统筹发展的角度去考虑，而区域内各地区间的溢出效应可以通过地区间的财政补贴等形式来加以协调。

一般来说，在平等主体间的博弈中往往存在着个体理性与社会理性的矛盾。京、津、冀地方政府是三个相对独立的平等行政区，其协同发展中也会出现地方政府的个体理性与京津冀区域整体理性的矛盾问题。不过，京津冀协同发展战略的提出为这种三地政府间的有效协商带来了难得的机遇，降低了协商的交易成本。需要指出的是，在京津冀协同发展的背景下，部分这种矛盾问题的解决需要中央政府凌驾于三者之上的更高一级政府部门的积极介入。当然，在很多问题的解决过程中，地方政府间也需要在没有中央政府介入的情况下，通过加强对话协商等来促进彼此间的合作效率。endprint

2. 积极引导社会资本参与河北省基础设施供给

像国内其他省份一样，以前河北省的基础设施投资也主要是政府行为，而且在今后一段时期内政府可能还会是河北省基础设施投资的主要力量。但众所周知，减税是供给侧结构性改革的一个重要内容，在减税导致政府收入增速减缓的同时，政府支出的很多方面又存在着一定程度的刚性特征，这种状况被一些人称为财政新常态。财政新常态下的财政压力使得政府在基础设施方面投资量的大规模扩张有一定的难度，而且政府投资的效率又一直备受质疑，所以积极引导社会资本更多地进入河北省基础设施投资领域是一个必然的选择。有研究者在系统分析了陕西省1978～2010年间基础设施投资对经济增长的影响后认为，应进一步推动市场化改革才能保持经济的持续增长。因为基础设施投資对经济增长的拉动作用几乎与企业资本对经济增长的拉动作用相当，所以基础设施投资应鼓励民营企业积极参与，这样在提高企业回报率的同时还有利于进一步促进经济增长。

实际上一些基础设施领域被认为是相对比较容易引入社会资本投资的，而且近年来各级政府部门也在以多种形式推动社会资本进入基础设施领域投资。例如2016年3月，国务院副总理张高丽在一次讲话中也曾强调说，在农村电网改造过程中要坚持企业为主、政府支持的原则，探索引入社会资本参与农村电网的建设改造工作。这方面的工作也已经取得了一些成效，研究指出，从2015年PPP项目的投资结构来看，较易引入市场机制的行业的投资比例已经得到了不同程度的提升，其中铁路、公路、机场和水利等重大基础设施建设以及城市电网改造的投资比例增幅最大。所以，河北省通过相关政策调整积极支持社会资本更多进入基础设施领域是很有必要的，也是有一定可行性的。

参考文献：

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