环境保护税对于大气污染的经济治理探究

2017-10-31张泽玉��

中国经贸导刊 2017年26期

张泽玉��

摘要：中华人民共和国环境保护税法将于2018年1月1日起施行，而区域大气污染治理，是中国在环境治理问题上的重要课题。环境保护税的征收，不仅对于区域大气污染具有经济治理的作用，也有利于平衡我国税收制度中的税收结构，促进绿色税制结构调整。在新环境税制下，环境保护税的作用在于引导企业减少污染排放，调整税制结构，而不应增加企业的经济负担；同时，对于污染物排放量的监测和实施过程中的监管工作，是保障新环境保护税法有效施行的关键。在有效地监督管理下，环境保护税能够发挥出多方面的积极作用。

关键词：环境保护税税制结构大气污染经济治理

一、环境保护税与区域大气污染治理

（一）环境税

环境税是治理环境问题的一种有效的经济手段，采用向污染者征收相应环境税的方式，将环境污染与破坏所产生的治理成本反映到价格机制中，并直接作用于污染者。通过对排放污染物的企业征收环境税，可以有效地将企业在生产中对于环境的污染和破坏，内化到生产成本中，引导企业减少污染物的排放量。

环境税最根本与核心的作用是为了解决生产过程中产生的外部不经济性（其中，环境污染与破坏就是外部不经济性的常见表现形式），这也是产生环境税的主要原因。在生产过程中，当边际社会成本等于边际私人成本时，我们的资源配置是高效的，生产水平也是高效的；但是当生产或消费过程中产生外部不经济性，也就是出现环境污染与破坏时，由于生产个体无法解决这种外部性，而使得这种外部性作用于社会成本，导致边际社会成本大于边际私人成本，两者的差额就是外部环境成本，也就是环境污染引起的外部不经济性。环境税的征收，其实质是将环境污染与破坏产生的外部成本作为税收的一部分，使得排放污染物造成环境破坏的生产者承担这部分外部不经济性，以达到边际社会成本与边际私人成本的再次平衡，在保证高效率的生产水平的同时，解决由环境污染引起的外部不经济性。

（二）区域大气污染

1我国大气污染的主要来源。区域大气污染是我国现存的环境问题中急需解决的重要课题，由于生产和生活过程中向大气环境中的过度排放，导致了我国部分地区较为严重的大气污染。大气中污染物的来源有很多方面，包括以企业为单位的生产排放，以家庭为单位的生活排放等诸多途径中产生的污染物。我国大气污染的来源主要包括机动车尾气排放所产生的大气污染、城市建筑施工现场产生的以扬尘为主的大气污染以及企业生产排放所产生的大气污染，而其中，机动车尾气排放、原煤燃烧和工业排放都占有非常大的比重，其中工業与企业生产活动中的工业排放、原煤燃烧以及尾气排放，是导致区域大气污染的重要因素。

2我国大气污染排放的组成结构。根据中华人民共和国国家统计局最新公布的2016年中国统计年鉴，综合各城市的大气污染物排放情况，我国现阶段排放的废气，其主要组成包括工业二氧化硫排放、工业氮氧化物排放、工业烟（粉）尘排放、生活二氧化硫排放、生活氮氧化物排放以及生活烟尘排放等。在少数城市中，例如北京和哈尔滨，生活二氧化硫排放以及生活烟尘排放等生活类排放占有很大的比重，其中北京2015年的生活二氧化硫排放量就达到了49064吨，在各类排放中占比最高，而哈尔滨则是生活烟尘排放量最高，在2015年达到了114030吨。而其余的大部分城市，其工业二氧化硫排放、工业氮氧化物排放以及工业烟（粉）尘排放等工业废气排放都是大气污染排放的主要来源，其工业大气污染物排放在全部大气污染物排放中占比非常高。在2015年中，我国部分城市的工业生产造成了大量的废气排放，在工业二氧化硫排放和工业氮氧化物排放方面，天津在一年内的工业二氧化硫排放量达到了154605吨，工业氮氧化物排放量达到了150210吨，石家庄的工业二氧化硫排放量为109015吨，工业氮氧化物排放量为115053吨，上海的工业二氧化硫排放量达到了104852吨，工业氮氧化物排放量达到了121492吨，重庆的工业二氧化硫排放量更是高达426800吨，工业氮氧化物排放也有159085吨。

二、环境保护税政策对于大气污染治理的重要意义

近年来，我国在税收制度改革方面进行了多方面的努力，但在我国的税制结构中，依然缺乏与环境污染治理相关的绿色税种，尽管我国之前也征收资源税、排污费等与环境保护相关的税费，但是缺乏环境保护方面的独立性税种。环境保护税的出台，对中国税收制度的改革，具有重要的意义。

（一）环境保护税内化大气污染产生的外部不经济性

生产过程或消费过程中出现的外部不经济性，是环境污染的作用结果，这种外部不经济性表现在污染对于人们生产、消费等活动的影响。通常情况下，这种外部不经济性作用于社会成本，导致边际社会成本高于边际私人成本，造成生产与资源配置的低效。环境保护税的出现，使得作用于边际社会成本的污染成本内化到了排污者自身，也就是以税收的方式将企业排放大气污染所产生的污染成本内化到了企业的生产成本中，促使污染者承担相应的外部性带来的结果。

（二）环境保护税对大气污染者产生经济刺激

环境保护税对于纳税人的生产活动与生产方式，会产生有益于大气环境的积极作用。征收环境保护税，在一定程度上会增加向大气中排放大量废气污染物的企业的预算支出，而且企业排放到大气中的污染物当量数越大，所需的额外投入就越大，这在一定程度上会引起企业对于环境保护的重视。环境保护税作为政府的一种经济手段，可以有效地通过对于经济利益的调节，来影响纳税人的行为。毫无疑问，每个企业都在追求利益的最大化，但是环境保护税的征收，使得环境成为了企业利益的直接影响因素，企业对于环境的破坏，也通过税收这种经济手段，内化到了生产成本中。这些变革，在一定程度上会引导企业减少向大气排放废气等污染物，提高资源的利用效率，减少资源浪费，同时，也会引发企业的技术创新，引导企业运用高效率、低排放的生产方式与生产技术，实现清洁生产。endprint

（三）环境保护税产生的财政收入可作为专项资金

环境保护税作为政府部门财政资金的来源，可以作为国家治理大气污染的专项资金，这项资金的使用用途包括对于区域大气污染治理相关政策和措施的资金支持，对于治理区域大气污染排放的资金支持，以及对于研发低排放新能源设备、治理大气污染新技术的科研资金支持等。

向污染企业征收环境保护税，将征收的环境保护税用来改善大气环境，这就是由环境保护税产生的良性循环。在市场经济的条件下，征收环境保护税，既可以实现对于企业生产中排污行为的抑制，也可以促进区域大气的相关治理，改善区域大气质量，对区域大气污染进行双重调节。

三、环境保护税政策的实施过程中所需关注的问题

环境保护税政策的出台，在一定程度上能够改善我国税收制度中的不平衡，增加针对环境保护与环境治理的相关税收政策，也在一定程度上将我国高税额的生产和消费等相关税费部分转移至有关环境保护的绿色税收中，在平衡税收收入结构的同时，也增加了税收制度结构中的绿色税制成分，可以有效地优化我国的税收制度结构。

（一）环境保护税的征收不应增加企业负担

环境保护税的征收，应体现出税制改革中的“收入中性原则”，调整税制结构，将部分税负转移到征收的环境保护税中，而不应降低企业生产的积极性，更不能成为企业的负担。

环境保护税在调整税制结构上的积极作用，体现在将相对高税额的劳动所得、资本所得税带给企业的负担，部分分担至环境税收中，使得税制结构中能真实地反映出生产活动中包括环境成本在内的综合成本，将生产活动中对于环境的污染和生态的破坏等社会成本内化到生产成本和市场价格中，即政府在一定程度上将税基由劳动所得、资本所得部分转向环境污染，使得企业不会因为环境保护税的征收而获得额外的压力和负担，从而使得我国在稳定宏观税负的同时，实现部分税负从劳动、资本所得向环境破坏和污染的结构性转移。这种转移对于进一步优化我国税制结构、提升经济增长质量都具有积极的作用。

与此同时，环境保护税的征收不应增加企业的负担，而应推动生产活动中减少污染排放、提高生产效率的技术进步。税制结构的调整将环境的外部成本内化，从而企业生产成本中增加了环境要素，而环境成本是可以控制的，企业通过技术进步，可以提高生产效率，降低生产能耗，减少生产中的排污量。同时，环境成本成为企业生产成本中重要的可控组成部分后，企业也可以根据环境成本的变化进行相应的调整，减少不必要的能源消耗和污染物排放。

另一方面，企业生产成本的变化，在一定程度上会反映到市场价格中去，市场价格的变动，会直接作用于消费者，对消费者的消费行为产生影响。当政府向企业征收环境保护税时，企业的成本实际是增高的，成本的增加会刺激价格的上涨，商品价格的上涨则会作用于消费者，使得消费者购买同等商品所需支出的费用上涨，最后可能出现加快物价上涨的结果。由于生产成本的变化会导致市场价格上的波动，所以在环境保护税的征收过程中，需要减少由于征税而引起的价格上的变化，避免消费者为企业的环境保护税买单的结果。

环境保护税的征收不应该影响到企业的生产和消费者的消费，企业的生产积极性会受到征税的影响，在企业因税收负担过重时，一方面，生产的积极性可能会大大降低，另一方面，企业的税收负担可能会反映到价格中去，影响市场价格的正常走向，产生不良的影响。在不增加企业额外负担的情况下，环境保护税带来的减排效果和税制改革才是真实有效的。

（二）监测与监管工作是保障新环境税制有效性的关键点

环境保护税的征收，和污染物的监测工作是密不可分的。新环境保护税中对于计算污染排放量的规定表明，用来确定污染物排放量的计算数据的主要来源就是监测数据。如果污染物的监测数据不真实，环境保护税的作用就会大打折扣，所以监测数据的有效性，决定着新环境税制的有效性。

对于排污量的监测有多种方法，其中最优先的方法，就是安装使用国家规定和监测规范的污染物自动监测设备进行监测，得出污染物的自动监测数据。对于污染物排放量的监测，工作量是比较大的，就大气污染而言，大气排放的环境保护税征收标准中给出了44种大气污染物的具体污染当量值。安装自动监测设备进行监测，在保证设备正常运行的前提下，能够保证监测数据的有效性，监管工作能够有效进行。

安装自动监测设备为环境保护税的监管工作提供了可靠的保障，然而在新环境保护税法中，四种计算方法中的后三种方法都是在纳税人未安装使用污染物自动监测设备和不具备监测条件的情况下使用的，在未安装自动监测设备的情况下，新环境保护税中的监管工作尤为重要。

当纳税人未安装使用污染物自动监测设备时，具体的监测方法大致分为以下三种：第一种是通过监测机构进行相应的合规操作，得出符合国家有关规定和监测规范的监测数据，第二种是按照国务院环境保护主管部门规定的排污系数、物料衡算方法进行监测与计算，这种方法适用于因排放污染物种类多等原因不具备监测条件的企业，第三种是按照省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门规定的抽样测算的方法进行监测与核定计算。

对于监测机构的相应操作，需要通过监督管理工作保障操作的合规性和数据的真实性，因为监测机构给出的监测数据是环保税征收的重要依据，如果监测机构出现操作上的不合规与监测上的失误，就会导致环境保护税的征收过程出现漏洞，使得企业的污染物排放量无法完全量化到所需缴纳的税款中，影响到环境税收政策的实行效果。而对于运用排污系数法、物料衡算法进行的监测与计算，也同样需要监管工作的支持，保证监测计算的科学性。

以排污系数法为例，排污系数法指的是根据生产过程中，单位產品（或者单位产值，或者单位原材料消耗）的经验排污系数进行计算，求得污染物排放量的计算方法，其中包括了三种常见的确定污染物排放量D的方法，包括通过单位产品的污染物排放系数Mp与产品年产量G的乘积确定污染物排放量D，即“Di=Mip·Gi”，和通过万元产值排放系数Mm与产品的年总产值Y的乘积确定污染物排放量D，即“Di=Mim·Yi”，以及通过单位原材料消耗的排放系数MR与原材料的年消耗量R的乘积确定污染物排放量D，即“Di=MiR·Ri”。其中Mip、Mim、MiR是三类排放系数，由于不同地区、不同企业的生产技术与生产条件存在差异，所以污染物排放系数与实际排放系数可能存在偏差，选择合适的系数，并根据实际情况加以修正，能够最大程度地减少计算误差。Gi、Yi、Ri是基于企业的生产情况统计出的相关数据，是推算企业污染物排放量的关键信息，需要通过监管工作保证数据的可靠性与真实性，避免企业对于产品年产量、年总产值和原材料年消耗量的虚报，确保相关信息的真实性与有效性。endprint

而对于运用物料衡算法进行的监测与计算，也同样需要严格的监管。物料衡算法是以质量守恒定律为基础，其基本模型是“Mi=Pi+Ri+Bi+Wi”，其中Mi为一种产品生产过程中投入一种物料i的总量，Pi为经过工艺过程后进入产品中的量，Ri为生产过程中回收的量，Bi为生产过程中转化为副产物的量，Wi为进入废水、废气、废渣中成为污染物的量。根据该基本模型，污染物的量可以通过其他四种数据计算得出，但是与排污系数法类似，用于计算污染物排放量的数据也是需要根据企业的生产情况进行统计而得出的，其中生产中投入的物料总量、经过工艺过程后进入产品的量、生产过程中回收的量以及生产过程中转化为副产品的量都是需要通过统计和计算得出的关键信息，同样需要通过监管工作，保证信息的有效性，从而得到真实的监测数据。

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