关于人民监督员制度改革的思考

郑娜

摘要：人民监督员制度改革是深化司法体制改革的重要组成部分。2015年《深化人民监督员制度改革方案》出台后全国各地开始实施，本文研究了人民监督员制度的法理依据人民主权原则；探讨改革后人民监督员制度的选任方式、监督范围，在实践监督中的正当程序及其存在的问题；最后提出完善人民监督员制度的路径，突出深化人民监督员制度改革的重要性，增强改革的责任感。

关键词：人民监督员制度；人民监督员；正当程序；司法公正

一、人民监督员制度概述

人民监督员制度是作为国家主人的人民群众来监督检察机关依法行使职权。我国《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务[1]。”人民監督员制度体现我国人民主权的宪法原则，即国家或政府的最高权力来源于和最终属于人民，国家或政府的最高权力的“民有”，也弘扬了中国共产党依靠人民群众的优良传统，契合深化司法改革所强调的公民参与的民主理念。

人民监督员制度是运用人民群众的力量对国家检察权进行监督和制约，拓宽人民群众有序参与司法渠道，保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，具有确定性与强制性。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在实践中人民监督员制度对检察机关自我完善、自我监督发挥重要作用，对深化司法改革，确保司法公平正义具有重大意义： 首先，人民监督员制度践行了公民参与司法。人民监督员通过培训学习了解司法程序，对检察机关的职权进行监督，不仅改变了监督机关传统的依靠自身力量进行监督的惯例，而且树立司法在人民群众内心的权威、提升司法公信力。其次，人民监督员制度确保权力的制约和平衡。《宪法》规定人民检察院对产生它的人大负责，受人大监督，地方检察院同时受上级人民检察院监督[2]。但在实践中，检察机关作为整个国家体系的监督机关，人民检察院独立行使检察权不受其他机关的影响。人民监督员对检察院职能的监督确保权力的制约和平衡。最后，人民监督员制度是司法改革内在价值追求。司法改革所追求的目的是逐步完善司法程序，使其更加合理，确保司法实体和结果的公正，实现整个社会的公平正义[3]。

二、人民监督员制度的内容

2015年最高人民检察院、司法部发布的《深化人民监督员制度改革方案》从人民监督员的选任方式、监督案件的范围、监督程序等方面完善了人民监督员制度。普通公民成为人民监督员后，采取随机抽选方式，由司法行政机关和检察院组织人民监督员对属于监督范围的案件提出意见，进行监督。人民监督员制度的具体内容包括：

1、选任机关由内转外。人民监督员的产生是人民监督员行使职权的前提和保障。2003年以来人民监督员一直由检察机关自我选任、自我管理和自我考核，检察机关不仅是运动员还是裁判管理员。因此人民监督员的职能发挥一直受到社会各界的关注，人民监督员无法独立的进行监督，监督的结果也备受质疑。改革后人民监督员由司法行政机关选任，司法行政机关作为辅助国家法律贯彻实施的行政机关，由其选任、管理人民监督员符合其部门属性，从根源上保障人民监督员的独立性，遏制了监督不到位，确保对检察机关的监督力度和强度，提升人民监督员监督结果的公信力，充分发挥人民监督员的作用。

2、监督案件的范围由少变多。人民监督员监督案件的范围随着社会主义法治进程的发展不断变动，由最初的“三类案件，五种情形”，变更为“七种情形”，党的十八届四中全会明确规定了人民监督员重点对查办职务犯罪案件进行监督。在2015年的《深化人民监督员制度改革方案》又增加了四种监督案件。

具体包括：人民检察院直接受理立案侦查的案件；超期羁押；违法处理款物的；撤销案件的；拟不起诉的；不依法予以赔偿的；检察人员违法违纪情况的；不服逮捕决定的；强制措施违法的；阻碍依法行使诉讼权利的；退还保证金而不退还的。[4]目前人民监督员制度的监督范围主要是检察院自侦案件的一些事项上。

为什么经过改革只确定了这十一中类型为人民监督员监督案件范围：一是进入司法程序的案件依据法律的规定需要保密，若将普通案件纳入监督案件的范围会增加案件泄密的概率，不利于案件的处理和保护当事人的诉讼权力；二是检察院本身是监督机关，对于自己有权决定的事项如检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的、采取指定居所强制措施等是否合法进行自我监督难以抵消公众质疑。基于对上述事项的考虑，将检察院监督的范围定为十一种情形。三是随着人民监督员制度的完善也有可能将普通案件的其他诉讼行为纳入人民监督员监督的范围。

3、人民监督员的义务和权利。人民监督员对案件质量评查时，依照法律法规的规定不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息[5]。如果人民监督员想要更好行使职权就需要对案件全方位了解。但有些案件依法需要保密，这就要追求平衡。是选择对人民监督员半公开还全公开后要求人民监督员依法保守在监督案件时知悉的国家秘密。笔者认为后者更具有合理性。这就要求人民监督员要依法保守知悉的案件秘密，如有违反法律规定的保密承诺、对案件的正常处理造成不良影响，人民检察院可向该人民监督员的选任机关提出处理建议，由选任机关作出最后决定，如免除其人民监督员资格，书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织，向社会公布，严重者可追究刑事责任。

与此同时，要保障人民监督员对案件有知情权。《深化人民监督员制度改革方案》中提出为便于人民监督员掌握案件办理情况，要建立职务犯罪案件台账制度；建立检察机关主动向人民监督员监督事项告知制度；建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。案件监督程序包括案件监督前，检察院应向人民监督员提供充分的案件材料；案件监督中，应全面客观地介绍案情以及对案件处理的不同观点和意见。检察机关要允许监督员查阅案卷，了解案件办理进程。

三、人民监督员制度运行中存在的问题及其完善路径

1、人民监督员制度运行中存在的问题。人民监督员制度关系着司法民主、公众参与、司法公正等价值的体现，关系着能否实现对检察机关的外部监督、异体监督。人民监督员制度从2003年发展到2016年取得了很多成效，但在实践的检验中也发现一些问题。具体表现为：

首先，人民监督员制度欠缺法律规范。《中华人民共和国宪法》作为根本法它的第二条、第二十七条、第四十一条为人民监督员制度提供了根本法依据，《检察院组织法》第七条、《检察官法》第八条、《刑事诉讼法》第六条提供法律规范性保障[6]。但从制度本身的规定来看，没用现行有效的法律规定人民监督员制度，我们在践行人民监督员制度时需更强的说服力，要制定专门法律。

其次，人民监督员的监督程序欠缺正当性。导致该现象的原因包括两方面：一是案件监督员的抽选流程不规范。在具体案件的监督中，人民监督员的产生由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生，人民监督员到检察院直接参与案件监督与评议。人民监督员的成员中有律师或者可能有与案件有直接利害关系的人员，这样的抽选方式违背了正当程序的回避制度。二是人民监督员的自身知识和认知的局限性。人民监督员根据自己的生活经验进行辨明是非，但是对于办案的具体流程不甚了解，导致人民监督员对案件程序问题的忽视。在进行具体案件监督时，人民监督员接触的仅仅是案情介绍和证据目录等案卷资料，人民监督员对案件信息了解并不全面，受自身知识能力所限，人民监督员有可能认真履职都发现不了问题，更何况在案件信息并非全面的情况下履职。在案件监督时，人民监督员看到的仅仅是案件承办人单方汇报案情，案卷材料一般也是为承办人一手整理，有个人倾向性，这也会影响到监督员客观全面对案件做出判断。

最后，监督的实效性不强。人民监督员除了了解案情和法律规定之外，可以在必要时向案件当事人询问案件事实，形成比较客观的处理意见。但在实践中人民监督员大多是法律工作领域的外行，而案件承办人都是司法工作领域的内行，外行遇到内行，人们会认为内行的专业性强，可信度高；从人民监督员立场出发，部分监督员来自于体制内，一般情况下是不会反对检察机关的处理意见，即使有些时候人民监督员已经形成了自己想法，并且提出意见但由于对自己结论的不自信，或者处于对检察机关的感情考虑，检察机关案件承办人解释之后也不会再坚持，这些都会影响到人民监督员制度的实效性。

2、人民监督员制度的完善路径。第一，推进人民监督员制度法制化。人民监督员制度改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求，对普通案件的具体程序的监督是对司法权力制约机制的重大改革和完善，实现侦查权、审查起诉权和审判权的平衡。按照重大改革都要于法有据的要求，必须注重立法的引领作用，加快推进立法工作。检察机关和司法行政机关根据人民监督员在实践监督中的具体情况，总结经验。对遇到的问题提出逐步完善的方案，加强对相关问题的研究论证，适时提出立法建议。

第二，规范人民监督员监督程序。一要规范参与案件监督的人员的产生程序。参与具体案件监督的人民监督员，由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生。被抽选出的人员由检察机关审核是否是本案当事人近亲属、与本案有利害关系或者担任过本案诉讼参与人的。审核完成后，司法行政机关应当及时告知被抽选出的人民监督员，说明相关事项，并为其开展监督工作提供相应便利。二要完善案件材料提供和案情介绍程序。对案件的监督分别采取检察院主动和人民监督员主动。检察院应主动向人民监督员提供充分的有关案件事实、证据和法律适用等材料；在人民监督员监督过程中检察院有义务客观地介绍案件事实、证据认定、法律适用。特殊情况下，人民监督员可以主动通过收听收讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见。三要完善人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序

[7]。人民监督员参与到检察机关处理决定的案件中，对应当监督的案件没有监督的情况制定相应的制裁和救济路径。

第三，提高人民监督员的履职能力。首先，人民监督员要依法履行义务。司法行政机关要建立人民监督员考核制度，及时掌握人民监督员的履职情况，人民检察院向同级司法行政机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职甚至是违法的人民监督员，司法行政机关应当进行劝诫或者根据情节作出相应的处理。其次，保障人民监督的权利。不仅在查办案件过程中邀请人民监督员参加，在案件办理结束之后，检察机关也要开展职务犯罪案件跟踪回访，全面监督人民检察院立案侦查的案件。对于评议和表决程序的设置，应当强调人民监督员独立性的保障，使其能够依法发表自己的意见。最后，重视对人民监督员的培训。人民监督员受自身知识能力所限，即使认真履职也有可能发现不了问题，通过培训提升人民监督员的法治思维和运用法律的能力，弥补监督员自身存在的一些缺陷，明确的履行人民监督员的职责。人民监督员制度有利于加强人权保障，防止和纠正侦查活动中的违法行为，保障当事人合法

权益，促进司法公正，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

参考文献

[1] 陈卫东，孙皓.人民监督员制度运行调研报告[J].国家检察官学院学报，2011（5）.

[2] 张建升，卞建林，秦前红.让检察权在人民监督下依法独立公正行使———专家学者纵论深化人民监督员制度改革[J].人民检察，2015（5）.

[3] 江必新，程琥.司法程序公开研究[J].法律适用，2014（1）.

[4] 周斌.试点10省份选出5300余名人民监督员[N].法制日报，2015.07.

[5] 文盛唐，傅宽芝，田宏杰.检察机关全面推行人民监督员制度的现实路径与未来展望[J].人民检察（上半月），2010（23）：41-48.

[6] 韩大元，王晓滨.人民监督员制度的宪法学思考[J].国家检察官学院學报，2005（01）：64-71.

[7] 卞建林，田心则.人民监督员制度立法刍议[J].人民检察，2006（15）：7-10.