我国航标管理存在的问题及对策

贾世娜+韩依潼

【摘 要】 为提升我国航标管理水平，提高我国航海保障能力，在阐述我国航标属性的基础上，分析我国航标管理的现状，指出当前我国航标管理在管理体制、人才培训机制、发展规划制定以及巡检模式上存在的问题。结合国外发达国家航标管理的先进经验，提出提升我国航标管理水平的对策：着力健全航标管理组织结构和权责体系；尽快建立规范化的航标管理培训体系；积极完善航标发展规划模式；加快推进航标巡检模式合理化。

【关键词】 航标管理；航海保障；巡检模式

航标是船舶在航行时保障其安全的重要助航设施，是确保海上运输通道顺畅的重要手段，也是航海安全保障系统的重要组成部分，在发展水上交通、开发海洋资源、开展渔业捕捞、建设国防和维护国家主权等方面均起着重要作用。近些年来，随着新能源、新材料和新技术的发展和应用，我国航标的服务功能、自身质量和管理模式都得到了很大的提升，但是与发达国家相比仍有较大的差距。本文在分析我国航标管理现状的基础上，结合发达国家航标管理的先进经验，找出我国航标管理中存在的问题，进而提出相应的对策建议。

1 航标管理属性

航标管理的主体、对象、目标决定了航标管理的属性。关于航标管理的主体，《中华人民共和国航标条例》第3条规定，我国航标管理机关是指交通行政主管部门和国务院交通行政主管部门设立的流域航道机构、海区港务监督机构。在具体实践中，航标管理的行政主体是具有公共权力的海事局和县级以上地方人民政府交通行政主管部门。航标管理以航标管理为主，以航标为管理对象。航标的导航、助航以及社会服务功能的非竞争性以及非排他性决定了其作为一种公共产品，只能由公共部门提供。航标管理的目的是为了保障海上安全，通过科学规划、有效配布和及时维护保养，使航标处于良好的使用状态。航标管理的目的不是为了获取经济利益，而是为了保障海上运输通道安全，从而实现社会的整体效益。

综上所述，我国航标管理的主体是具有行政强制力的政府机关，管理的对象是由公共部门提供的公共产品――航标，管理的目的是实现社会的整体效益。

2 我国航标管理的现状

2.1 航标管理体制方面

目前我国航标管理采用统一管理、分级负责的管理模式。按照航标管理主体的不同，将航标分为军用航标、渔业航标、海事航标和内河航标。在航海保障体系方面，目前我国综合航海保障体系以航标、测绘和通信为三大主要板块，其职能主要是为船舶航行提供技术支持和为航运经济提供服务保障。在航海保障机构设置上，目前我国设立了南海航海保障中心、东海航海保障中心、北海航海保障中心等3个航海保障中心。北海航海保障中心由天津海事局管理，设置大连、营口、秦皇岛、天津、烟台、青岛等6个航标处。东海航海保障中心下设连云港、上海、宁波、温州、福州、厦门等6个航标处，连云港、南京、上海、杭州、宁波、福州、厦门等7个通信中心，以及上海海事测绘中心、上海海图中心等15个机构。南海航海保障中心下设汕头、广州、湛江、北海、海口、西沙、南沙等7个航标处，汕头、深圳、广州、湛江、南宁、海口等6个通信中心，以及广州海事测绘中心等14个分支机构。

2.2 航标设备设施方面

为促进我国航标等助航设施的发展，我国三大航海保障中心在自主研发航标设施的同时积极引进国外先进设施、设备。截至2014年底，我国沿海设置的各类航标座（含新纳入的无线电航标），较2013年增加459座。中国海事局负责管理维护的公用航标座，较2013年增加116座，其中：船舶自动识别系统（AIS）岸台402座，无线电指向标-差分全球定位系统（RBN-DGPS）台站22座；船舶交通管理系统（VTS）中心41个，雷达站152个。截至2014年底，全国沿海共有各类航标船63艘，其中：大型航标船7艘，中型航标船15艘，小型航标船41艘。另外，部分航标处因工作需要配置航标艇20艘、航标专用登陆艇9艘。

2.3 航标人才队伍方面

人才资源作为“第一资源”，对航标事业的发展有着重要作用。拥有优秀的航标人才资源和强大的高素质人才队伍，能够保障我国航标事业安全、健康地发展。近年来，三大航海保障中心采取一系列的措施促进航标人才队伍建设，使航标人才队伍得到了壮大。截至2013年底，三大航海保障中心共有在编人员人，其中航标系统在编人员人，占总数的74.7%。三大航海保障中心在编人员数比较均衡，北海航海保障中心在编人员967人，东海航海保障中心941人，南海航海保障中心710人。在职称结构方面，专业技术人员数占在岗人员总数的37.6%，其中：高级工程师及以上职称人员所占比例为12.1%；工程师职称人员所占比例为42.3%；助理工程师职称人员所占比例为45.6%。

2.4 航标科技创新方面

科学技术的进步使得航标不再仅是传统意义上的为船舶引航的标志，而是逐渐演变为现代化船舶提供航路的标示，是為船舶安全、便捷、经济地航行提供信息服务的综合性助航服务系统。作为我国航标的管理机构，航海保障中心一直致力于航标科技创新工作，并取得了丰硕的成果。我国在北斗卫星导航系统研发及应用上已经取得了重大的进步：

（1）2013年6月，东海航海保障中心进行了长江口大戢山RBN-DGPS台站改造为无线电指向标-差分全球卫星导航系统（RBN-DGNSS）台站工程，完成了设备安装和调试工作，于2014年1月1日正式运行，成为国内首个具有完全自主知识产权的沿海差分GPS和北斗双模差分导航系统。

（2）北海航海保障中心在天津北塘RBN-DGPS台站建设运行了RBN-DGNSS试验播发系统；同时，为了向社会公众提供重点水域北斗高精度定位服务，各海区积极开展沿海北斗CORS站点建设。

（3）为顺应国际航海保障技术发展趋势，满足我国航运经济的发展需求，推动我国综合航海保障体系的发展和完善，2014年中国海事局进一步加强了e-航海研究工作，积极推动e-航海在各海区的具体应用和实施。endprint

（4）中国海事局经过3年筹建的导助航综合应用系统上线投入使用，该系统集成了航标基础信息、航标遥测遥控信息、RBN-DGPS、AIS、VTS、北斗船位，并在海事网上为海事用户提供基于S-57电子海图的综合信息应用服务。

2.5 航标文化建设方面

经过多年的发展，我国交通文化建设取得了巨大的成就，行业凝聚力明显提升。作为交通文化的重要组成部分，航标文化也取得了巨大的成就：

（1）航标物质文化在继承的基础上取得了巨大发展，随着灯塔的不断新建、重建和改造，新技术和新材料得到广泛应用，原来航标破旧、低矮、简陋的情况已不复存在，这在一定程度上推动了数字化航标的建设步伐。AIS和VTS系统的建成，实现了航标由传统向现代化的根本转变，并为航标系统提供优质、高效的服务奠定了基础。

（2）在新的时期，航标精神文化主要表现为“灯塔精神”和“劳模精神”。“灯塔精神”主要表现为“燃烧自己，照亮别人，默默奉献”。正是这种灯塔精神，给予航标工作者们不断前行的动力，促使其克服各种困难，清除各种阻碍，不断地探索新的技术，从而提高航标的管理水平和服务水平。

3 我国航标管理存在的问题

3.1 航标管理体制缺乏规范性

世界上大部分国家采用的是统一管理、分级负责的航标管理模式，我国同样也采用这种模式。但是，我国航标管理只是对沿海、内河公用航标和专用航标实现了统一管理，渔业航标和军用航标并未纳入海事航标管理系统。渔业航标由农业部负责管理和维护，军用航标由海军负责管理和维护，另外还有一些航标由地方交通管理部门负责管理和维护。渔业航标的管理模式容易导致海事航标管理部门与渔业航标管理部门之间的职责与义务混淆不清。其他国家的航标管理都较好地实现了统一管理、分层负责的模式。例如：美国沿海和内河的所有航标均由美国海岸警卫队负责统一管理和维护，包括渔业航标和军用航标；日本水域的公用干线航标、民间企业设置的专用航标和渔业航标行政管理均由日本海上保安厅负责；英国及爱尔兰的灯塔总局管辖相应海域内的所有航标，包括当地航标当局、近海建筑物以及水产航标；澳大利亚海事局负责对航标、渔业航标以及海上娱乐设施设标进行行政管理。

3.2 航标人员培训机制存在不足

目前我国海事系统航标管理人员的培训基本上属于被动培训，缺乏主动培训意识和培训的前瞻性意识。现行的培训方式是一种典型的应急性培训，培训的系统性较差。培训通常为短期集中性培训，短期收效较为明显，但这种间断性的培训模式对航标管理人员的长期发展非常不利。此外，对航标培训工作了解得不够深入使得现行的航标培训活动开展方式比较单一，所采用的培训手段不够丰富，通常以基础的理论授课和简单的实际操作方式进行，所谓的多媒体培训也只是使用投影仪等设备。在现行培训机制下，各海区局之间在组织航标培训方面缺乏一套有效的沟通协调机制，对培训的内容和先进的培训手段缺乏共享机制，从而导致我国航标管理系统的整体性较差。美国在培训机制方面做得较为出色：美国政府非常重视航标从业人员（包括航标管理人员和航标技术人员）的培训，联邦政府每年投入大量资金支持航标人员培训，同时为了保证航标从业人员教育和培训的质量，设立专门的国立助航设备学校，专门负责输送航标管理所需的高级管理人才、航标管理技术人员以及航标维护工人。

3.3 航标发展规划修订不够灵活

我国在航标发展规划方面缺乏独立的发展规划体系。航标的发展规划以我国交通行业的“五年规划”为基础，我国交通行业的“五年规划”则以国家的“五年规划”为依据，且我国航标发展的“五年规划”一旦通过便基本上不会进行进一步修订。发达国家，尤其是英国及爱尔兰和澳大利亚，在海事航标发展方面均拥有独立的发展规划体系。澳大利亚的航标发展战略规划是包含在澳大利亚国家海事局战略规划中的助航服务战略，制定周期为15年，支持该战略的计划制定周期一般都是5年，如助航服务操作计划等，而且每年都会根据航海者的需求对这些计划进行修订。

3.4 航标巡检模式设置不合理

目前我国沿海公用航标的巡检维护工作由海事局航标处负责，企业设置的专用航标由企业委托相关航标养护单位进行，这样就造成了航标巡检维护质量参差不齐的状况，甚至有些专用航标直到其发生故障都未进行一次巡检维护。国际上航标巡检维护模式主要有3种：（1）以美国、日本为代表的航标巡检维护模式，沿海航标由国家军队进行管理，负责管理所有航标的一切工作；（2）以英国及爱尔兰等欧洲国家为代表的航标巡检维护模式，与我国相类似，有专门的机构对沿海航标实行管理和维护，其航标管理机构对所有航标具有明确的行政执法权，但我国航标管理机构尚未实现这一点；（3）以澳大利亚为典型代表的航标巡检维护模式，其海事局将所有航标的维护保养工作都以合同的形式外包给澳大利亚海事系统有限公司，海事局仅对该公司进行管理即可。

4 对 策

4.1 着力健全航标管理组织结构和权责体系

针对目前航标管理部门、渔业用标管理部门和地方交通管理部门三者在航标管理方面的职责和关系混淆不清的问题，我国需要在相关法律法规中进一步明确权责体系，结束渔业部门与海事部门在航标管理方面存在职能交叉和管理混乱的局面。目前，我国成立了东海、南海、北海航海保障中心，对所辖区域内的公用航标进行统筹管理，在一定程度上缓解了航标管理职责不明确，多头、分散管理，航标管理过程不规范等问题。但是，此次航标管理体制的调整只是我国航标转型发展的一个开端，我国应在航海保障中心运行过程中不断发现问题，总结经验，并参考国外先进做法，力争使航海保障中心有效运转，切实提高航标管理水平。

4.2 尽快建立规范的航标管理培训体系

针对我国航标管理培训存在不足的情况，必须明确航标人员培训的重要性，通过宣传使整个航标系统都意识到航标管理培训的重要性和必要性，调动航标人员尤其是基层的航标管理人员参加航标培训活动的积极性，在所有航标管理人员心中形成一种主动参与的意识，并确保培训的系统化和规范化，使培训成为航标人力资源管理中不可或缺的一环。充分利用其航标培训中心的资源，借鉴美国、日本等国航标管理人才培养的先进经验和培训模式，根据辖区内航标的种类、数量、配布情况，从业人员的情况，航标发展的方向，以及航标工作中实际存在的问题等制定人才培养的长期规划，有针对性地设定课程、编写教材，并制订严格的培訓考核标准。

4.3 积极完善航标发展规划模式

行业发展战略规划是该行业未来几年发展方向的指导原则，对于把握行业发展方向非常重要。针对目前航标发展规划模式中存在的问题，我国应形成一套前瞻性的航标发展战略规划体系，在该体系中制定一项航标长期发展战略（制定周期可以是15或20年），作为航标发展大方向。为了支持该发展战略的实施，在该发展战略下制定一系列的支持性规划或计划，如无线电航标规划、视觉航标规划、人员培训计划、财务计划，以及航标业务和技术标准计划等，其制定周期以少于5年为佳，并需要根据现实情况进行及时调整和完善。

4.4 加快推进航标巡检模式合理化

从我国航标的长远发展来看，可以借鉴目前全球范围内的3种航标巡检模式，这3种模式的共同之处就是航标管理机构对航标工作有明确的行政执法权。随着航标事业单位改革以及航海保障中心的成立，目前我国海事系统行政执法权主要掌握在海事局，航标管理部门在巡检过程中应遵守航标管理的法律规范，实现航标管理有法可依、有法必依，为海事局执法做好技术支持；对于航标巡检维护模式，随着巡检工作的进一步完善，航海保障中心航标处应将更多的精力放在航标行业管理上，不断完善管理方式和管理规则。实现专业化管理，既能够保证航标巡检维护等基础工作的高效集约管理，又能够从总体的宏观管理角度明确航标发展的战略方向。endprint