船长的公法地位和权力

侯宇

【摘 要】 为处理海上突发紧急事件，世界各国大多承认船长可以拥有一定公法上的权力，在《海商法》下船长拥有准司法权、公证权、警察权，是行政主体。但是，船长所拥有的这种公法上的权力是有限的。从本质上说，在某些管理事项上，应将船长视为特殊的行政主体。

【关键词】 船长；准司法權；警察权；行政主体

船舶一旦驶离港口，船长就是全船的最高指挥者，面对恶劣的天气和海况时，船长要保证船舶航行、随船人员和承载货物的安全。船舶在营运期间，船长必然会与船舶所有人、承运人、承租人以及货主产生私法上的关系，但是为了处理海上突发紧急事件，世界各国大都承认船长可以拥有一定的公法上的权力。

1 船长公法地位的法律依据

《国际海上人命安全公约》（《SOLAS公约》）2004年5月通过并于2006年1月1日生效的MSC.151（78）修正案，在第Ⅴ章第34条第3款规定：“船舶所有人、承租人、第Ⅸ/1条所定义的船公司，或其他任何人员均不应阻止或限制船长根据其专业判断作出或执行为安全航行和保护海洋环境所必需的任何决定”。这意味着，船长的权力范围已不再仅限于《SOLAS公约》所涵盖的与海上人命安全有关的事项，还扩展至《防止船舶污染国际公约》（《MARPOL公约》）的防止船舶污染事项。在《SOLAS公约》第Ⅺ-2章关于加强海上保安特别措施的规定中，第8条专门针对船长对船舶安全和保安的决定权作出了进一步规定。

《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第35条规定：船长负责船舶的管理和驾驶，船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行。《海商法》第36条规定：为保障在船人员和船舶的安全，船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施，并防止其隐匿、毁灭、伪造证据；船长采取前款措施，应当制作案情报告书，由船长和2名以上在船人员签字，连同人犯送交有关当局处理。

2 《海商法》赋予船长的公法权力

2.1 准司法权

有学者将“船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施”理解为法律赋予了船长司法权或司法职能，也有学者主张船长的这种权力并非完全意义上的司法权而是准司法权。[1] 实际上，司法权在本质上属于判断权，是法官透过对纠纷当事人提供的事实问题和具体适用法律条款进行解释，进而对当事人的纷争作出终局性裁判的权力。虽然赋予船长这种权力的目的是为了打击犯罪、维护船舶安全，但并不能将其归为刑事司法权，船长只能根据《海商法》第36条的规定制作案情报告书，该案情报告书在船长和2名以上在船人员签字后，与犯罪嫌疑人一并送交有关机关处理。

2.2 公证权

《海商法》第37条规定：船长应当将船上发生的出生或者死亡事件记入航海日志，并在2名证人的参加下制作证明书，死亡证明书应当附有遗物清单，死亡证明书和遗嘱由船长负责保管，并送交家属或者有关方面。有学者据此认为，《海商法》赋予了船长公证权[2]，也有学者甚至认为公证是国家司法制度的组成部分，公证权在本质上就是一种司法权，进而认为船长被赋予了司法权。实际上，《海商法》第37条对船长的证明是否赋予公证效力并未明确，不能武断推论出船长据此被赋予了船长公证权。随着2005年《中华人民共和国公证法》的颁布实施，公证已不再是行政行为，已被该法明确定性为民事法律行为，即便将《海商法》第37条诠释为船长享有公证权，它也仅是私法上的权利，不再是公法上的权力。船长进行海事声明和向主管机关报告都是一种私法行为，仅具有证据意义上的初步证明效力。

2.3 警察权

有学者认为，在紧急情况下，为保障在船人员、船舶和财产安全，船长预防、制止违法犯罪的强制力量属于警察权的范畴；也有学者指出，所谓船长的警察权，是指为了保障在船人员和船舶的安全，为制止违法犯罪行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，由法律规定的船长对船上的违法行为人、犯罪嫌疑人的人身实施禁闭等暂时性限制其人身自由的强制措施的权力[3]；还有学者提出应当引入惩戒权，即为保障船上秩序，船长对违反上述规定的船员可予以惩戒，此种惩戒行为的性质是行政强制，船长采取此种行为的根据就是法律所赋予其的司法警察权。所谓警察权又称治安权，在本质上属于行政权，是国家政府出于为维护社会正义、公共利益与安全、社会公德等所享有的由法律规定的权力。

2.4 行政主体

除少数国家立法承认船长具有公证效力外，大多数国家只认可其初步证明效力而不具有公法属性；因此，船长仅在船舶与财产安全，预防、制止违法犯罪领域享有有限的公法权力，即可以行使一定的行政权。有学者认为，船长的这一权力宜归入行政强制权的范畴，而且依据《海商法》等相关法律的规定，船长只能运用行政强制措施来实现其行政强制权以达到预期目的。

根据学理和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第2条的规定，所谓的行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人和其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《海商法》第35条规定：船长在其职权范围内发布的命令，船员、旅客和其他在船人员都必须执行；船长应当采取必要的措施，保护船舶和在船人员、文件、邮件、货物以及其他财产”。从学理上而言，船长得到了法律的授权，依法享有一定的国家行政职权，代表国家独立进行特定的行政管理活动，船长理应成为行政主体；然而，我国所谓的行政主体是指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织，个人无法成为行政主体。

有学者指出，有权力就应该有监督，有损害就应当有救济，如果行政相对人对船长的行政公权力行为不服，应当从保护行政相对人合法权益的角度出发，以诉讼便利为原则，允许以船长作为行政诉讼被告提起行政诉讼。[4] 然而，由于船长采取的是行政强制措施，也没有书面的处罚或强制决定书，其行为只能是行政事实行为，对其救济的途径只能通过行政行为确认无效之诉或国家赔偿诉讼予以解决。endprint

3 船长公法权力的限制性

根据《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（以下简称《ISM规则》）5.2的规定，船长的权力是绝对的；但是《ISM规则》 1.2.3.1规定公司应当保证其安全管理体系符合强制性规定及规则，《ISM规则》1.4.2规定每个公司均应建立、实施并保持包括确保船舶的安全营运和环境保护符合国际和船旗国有关立法的须知和程序的安全管理体系。因此，船长的公法权力是有限的，船长的权力既不能对抗国家法律法规规定，也不能对抗海事主管機关、环保、海关、渔政等的指挥和命令。

（1）船长的公法权力和程序必须依照法律规定。船长可采取的行政强制措施和行使的部分司法权应满足各国法律的规定，其权力的行使也必须遵照法律。《海商法》并未对船长必须遵照《行政强制法》规定的程序作出强制措施。

（2）船长只是被赋予了某些程序上的权力和一些行政强制措施，没有实质的处理权，甚至需其他行政机关的协助才能完成。

（3）船长滥用职权须承担法律责任。《海商法》以及其他有关法规、规章只是单方面强调对船长权力的维护，而没有对船长的权力给予应有的制约。仅在有关法规、规章中规定由有关行政机关赋予船长一定的行政处罚或者由其所属单位给予船长一定的内部行政处分，这种制裁程度轻微、作用有限。《中华人民共和国刑法》规定的滥用职权罪的犯罪主体被严格限定为国家机关工作人员，其他行使公权力、具有特定公法地位的个人不能成为该罪的犯罪主体。

4 结 语

船舶是“浮动的国土”，船长是维持船舶秩序与安全、保障所承载人员与货物安全的重要公权力。为了防止船长利用其公法上的地位滥用其权力，应修改《海商法》，要求船长和机长必须遵照《行政强制法》以及其他法律规定的程序作出惩戒与制裁；建议修改《刑法》或《船员法》，将船长纳入到滥用职权罪的犯罪主体中。此外，为了使受到船长权力侵害的当事人获得救济，应在理论上将行政主体扩展到特定的个人（如船长），进而修改《行政诉讼法》或《国家赔偿法》，可针对船长提起诉讼，才能真正保障公民的权益免受不法侵害，保证航运业健康发展与繁荣。

参考文献：

[1] 魏玉欢.海运船长的准司法权研究[D].重庆：西南政法大学，2008.

[2] 乔归民.关于船长权力的思考[J].中国航海，2006（1）：13- 19.

[3] 王应富.论远洋船舶船长行使警察权的正当性[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2013（1）：19-25.

[4] 李荣珍，孙娇.我国行政诉讼被告资格确认标准的重构[J].海南大学学报（人文社会科学版），2010（6）：64-72.endprint