建立完善多层次养老服务体系的经验与启示

苏红键

摘要：随着老龄化程度的不断加深，各级政府越来越重视建立完善多层次养老服务体系，以满足持续增长的养老服务需求。近年来，嘉峪关市在构建养老服务体系方面积累了较好的经验，尤其是社区和居家养老服务方面走在了全国前列。首先阐述了嘉峪关市养老服务系统建设、养老机构和配套以及养老优待政策等方面的基本情况，从养老宣传工作、居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合、着力发挥老年人积极作用等方面总结了嘉峪关市建立完善多层次养老服务体系的主要举措。最后，根据嘉峪关市的基本经验，得到了一些关于建立完善多层次养老服务体系的启示。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.006

据估计，我国老龄化程度不断加深，60岁及以上老年人口平稳增长，到2030年占比将达到25%①，这将比2015年提高9个百分点。而且，随着越来越多的独生子女父母进入老年阶段，特别是进入高龄阶段，对社会化的养老服务需求将急剧增加。[1]老龄化程度加深以及独生子女父母进入老年阶段，对我国养老事业提出了严峻挑战，中央在2013年便陆续出台文件要积极发展养老服务业②，以积极应对人口老龄化，不断满足老年人持续增长的养老服务需求。2016年6月，习近平主席提出建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系，着力发挥老年人积极作用，为引领全社会进一步关爱广大老年群体指明了方向。在此背景下，近年来，嘉峪关市高度重视老龄工作，切实加强养老服务体系建设，积累了一些可复制和推广的经验。其中，自2012年创建开展的社区和居家养老服务模式，使政府购买服务的“大服务”模式成为可推广、可复制、富有特色的养老模式，受到了全国老龄委、民政部的充分肯定，被全国老龄委誉为全国居家养老服务工作的“领头雁”和“风向标”。本文紧密围绕习近平主席关于多元化养老服务体系建设的思想，总结嘉峪关市养老服务体系建设的经验，以为其他城市养老服务体系建设提供借鉴。

一、嘉峪关市养老服务体系建设的基本情况

2016年末，嘉峪关市常住人口24.59万人，60岁以上老年人口占户籍人口比例达到13.9%，该比重略低于全国总体水平（16.7%）。目前，嘉峪关市老年人养老主要存在两种方式：家庭自助养老仍然是养老的主要方式，大多数老年人以夫妻相互帮扶、子女抽空照顾的方式养老；另外，随着城市老年人养老观念的逐步改变以及嘉峪关市社会养老工作的推进，社会化养老正在成为今后养老的发展趋势。[2]

按照建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”多层次养老服务体系的思路，嘉峪关市积极推进落实社区和居家养老服务系统建设、养老机构和配套以及养老优待政策，取得了良好的成绩。

第一，社区和居家养老服务系统运行较好。社区和居家养老服务系统登记老人占60岁以上老年人的52.8%，每月为老人提供居家和社区养老服务达到5.17万人次，至2016年底累计服务达207万人次；870名各类为老服务员为广大老年人提供多方位养老服务；聘任第三方评估组织，开展社区和居家养老服务绩效评价；基本医疗覆盖社区，老人实现了“小病不出社区，大病及时诊治”。

第二，养老机构和配套逐步完善。目前，嘉峪关市有各级各类养老服务机构92家；养老床位占老年人口总数的34‰；建有为老服务无障碍设施1 500余处；建成47个标准化社区老年服务活动室；依托社区服务活动室建成30家市民学校（老年学校），每年为老年学校拨付20万元经费，把老年教育纳入终身教育体系。建起30多支老年文体队伍，老年人参与文体活动率达55%以上，形成了政府搭台、部门协作、老年人积极参与的良好局面。

第三，积极落实养老优待政策。嘉峪关市先后制定出台了一系列配套政策，全面保障全市老年人高龄补贴、免费公交、低保救助、法律援助等优待服务。2016年，嘉峪关市城市“三无”和农村“五保”老人供养标准每人每年8 204元，为甘肃省内最高水平；为广大老年人建立了健康档案，基层卫生服务机构每年免费为老年人体检一次；困难低保老人应保尽保，低保标准达561元/月。老年人人均养老服务支出793元。嘉峪关市率先在甘肃省实现了60岁以上老年人免费乘坐市内公交；全市旅游景区、景点、博物馆对老年人全部实行免费开放；率先为75岁以上老年人发放500～10 000元不等的高龄补贴，补助范围和补助标准均为甘肃省第一。

二、嘉峪关市养老服务体系建设的主要举措

嘉峪关市养老服务体系建设起步较早，其中社区和居家养老服务模式更是走在全国前列。其养老服务体系建设的思路主要表现在，重视宣传工作，加强全社会敬老养老助老文化建设，紧密围绕“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的思路开展工作，同时注重发挥老年人积极作用。

（一）重视宣传工作

嘉峪关市非常重视对老年人工作的宣传，以此加强敬老养老助老文化建设，在全社会形成老有所养、老有所为的良好氛围。

在宣传理念方面，既强调责任性，又强调主动性。嘉峪关市既重视增强家庭养老的积极性、主动性，又多方面鼓勵广大老年人树立阳光、向上的精神情操和健康的生活情趣，积极发挥余热参与社会和家庭建设，努力安顿好晚年生活，让他们生活得出彩、闪光，老有所为，老有所乐。

在宣传内容方面，主要包括与养老相关的道德、法律、工作和政策的宣传。通过社会各界和亲人一起对广大老人的关心和照顾，传播正能量，树立良好家风；积极宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》《甘肃省老年人权益保障条例》等法律法规；通过总结宣传和展示全市近年来孝亲敬老方面取得的成就，切实提醒广大子女和亲属自觉孝亲敬老；近年来，嘉峪关市出台和开展的各项惠及老年群体的民生政策，既让广大老人切实享受了改革发展的成果，又正确宣传了中央关于领导干部带头树立良好家风的要求和敬老、养老、助老的社会风尚，深入宣传了孝亲敬老的传统美德和法定赡养义务，继续宣传了社区和居家养老服务、老年人免费乘坐公交车等民生政策，进一步在全社会形成老有所养、老有所为的良好氛围。endprint

敬老养老助老宣传工作的开展让老人们得到了热情关心、关爱，有效消除了老人晚年孤寂感。同时，只有在全社会形成孝亲敬老氛围，老年人的合法权益得到保障，才能使老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，发挥正能量，作出新贡献。

（二）居家为基础

嘉峪关市居家养老服务旨在建设“没有围墙的养老院”，该模式自2012年开展以来，极大地改善了老年人的日常生活状况，走在了全国前列，具有很好的示范性和可推广性。

嘉峪关市采取“政府引导、家庭参与、市场化运作、社会化服务”的居家养老服务模式，建立了居家养老服务系统。主要内容包括：（1）整合全市养老需求信息。根据注册老人年龄、体力状况，将老人划分为不同类别，给予不同标准服务补贴，使各种情形的老人均得到实惠③。很多老年人在社区工作人员的帮助下登记注册，享受居家养老服务。目前，有1.79万60岁以上的老年人已经登记注册。（2）通过加盟有良好信誉的养老服务组织，整合养老服务能力。居家养老服务中心通过统一培训、挂牌，使加盟养老服务组织的信誉度日益提升，助推服务项目不断细化、完善，并对整个服务流程、质量及工单，进行严格监管、考核、核算。（3）政府付费，为老人免费配备“一键通”，实现养老需求对接。老年人只需要通过“12345”热线网络通讯平台和居家养老服务系统，便可在家里享受到家庭保洁、生活照料、餐饮服务、健康管理、心理疏导、精神慰藉、紧急救援、法律援助等养老服务。总体来看，针对年龄大、体力弱的老人，实行“打包式”服务，通过安排相对固定的服务员定期上门服务，除各类保洁、照料等有价服务外，更注重对老人的精神抚慰，建立亲情式联系，使老人不再孤寂；针对状况较好的老人，实行“申请式”服务，由居家養老服务中心核实老人信息及需求，向加盟企业发出指令，提供爱心服务。（4）结合居家养老服务系统推出虚拟养老院项目。某虚拟养老院基于互联网平台，推出了“互联网+健康养老”服务，联合养老服务公司为500名A类老人上门开展了为期一年的健康管理服务，具体服务内容包括每周一次上门健康数据采集、线上健康数据库建立、健康报告查询、健康预警值关怀、全科医生远程健康管理、老人心理慰藉等。

嘉峪关市在居家养老方面具有很好的示范作用。目前，嘉峪关市正在进一步完善居家养老服务工作。一是继续探索“12345”民生热线、市120急救中心、居家养老服务等联动机制，坚持医院和社区卫生服务中心就近便捷为居家老人开展医养服务。二是积极探索和推进智慧养老工程，嘉峪关市正在和甘肃省广电网络集团公司深度合作创建智慧城市建设中建立“智慧医养融合服务体系”，将真正实现居家老人智慧医养。三是积极为广大为老服务员开展服务创造条件，稳定队伍，发展壮大养老服务志愿者队伍，进一步调动全社会志愿者参与养老服务的积极性。

（三）社区为依托

社区养老与居家养老密不可分，在“积极老龄化”理念指引下，社区居家养老面临着从保障养老需求到提升服务质量、从“在社区中养老”到“社区全面支撑养老”、从政府托底保障到社会共同参与的转变。[3]嘉峪关市较早认识到社区和居家养老一体化的重要性，着力建设新型社区，健全服务机制，通过社区养老服务，不断延伸居家养老服务链条，完善养老服务体系。

近年来，为满足空巢老人的社区养老需求，嘉峪关市城区和17个行政村率先实现了日间照料中心和老人幸福院的全覆盖。充分发挥社区日间照料中心等文体活动场地优势，大力倡导老人健康走出家门，进入社区，融入社会，进一步丰富老年人精神文化生活，提升老年人晚年生活幸福指数。积极帮助广大老人和子女、亲属树立正确的晚年婚恋观念，为单身老人牵线搭桥。继续发挥孝亲敬老协会等社团组织和社区日间照料中心、市民学校（老年学校）等活动阵地，为单身老人交友、交流创造条件。通过社区养老服务，老年人在家门口就可办理所有业务，服务半径基本在15分钟左右。对于身体不便的老年人，社区还提供上门服务，大大方便了老年朋友。

各个社区服务中心设立专门的老龄服务工作人员，负责辖区老年人摸底调查、信息更新、政策宣传、业务办理、资金发放、上门服务、困难救助、维权调解、亲情关怀等各项工作。社区各类志愿者组织也大多将志愿服务对象锁定在老年群体，开展有针对性的志愿服务，这进一步拉近了社区与老年人的距离。

社区服务中心植根于居民群众，对居民家庭情况比较清楚，在解决一些涉及老年人权益保障的问题时，能够综合调动各种社会资源，协同发力，因而能够较好地处理和解决问题。广大老年人在遇到困难时也愿意向社区服务中心寻求帮助。

（四）机构为补充

在居家养老和社会养老不断完善的同时，嘉峪关市社会养老机构也在不断加强，已较为全面地构建起了基本养老服务保障“安全网”。养老机构的发展有力支持了社区和居家养老，缓解了社会养老压力，较好发挥了机构养老的补充和托底作用。截至2016年底，嘉峪关市已建成社会福利院、敬老院和老年人日间照料中心31所，每千名老年人占有床位数达到34张。

嘉峪关市社会福利院综合改革取得了积极进展，有效地将公办民营、医养结合、异地互助等养老模式结合起来，为入院老人提供优质的特色服务，使入院老人享受到了养老护理、健康保健、康复治疗、娱乐休闲等全方位多层次服务。该模式实现了传统养老向现代养老的转型，福利养老向高端养老的发展。另外，通过支持广大老年人在海南、杭州、成都等地异地养老，吸引杭州等地的老年人前来嘉峪关市观光旅游养老，促进了养老服务业的横向联合和省际间的养老服务交流合作，推进了养老服务业及相关产业的融合发展。同时，各养老机构积极创新管理理念，加强专业队伍建设，开展职业技能培训，保障了更加优质、高效、人性化、亲情式的服务，为老年人提供了更加安全的生活环境。

由此，嘉峪关市坚持“科学布局、城乡一体、多元投资”和“公建民营”模式，吸纳社会力量投入养老事业，既整合了资源、节约了成本，又提升了服务、促进了就业，满足了多元化的养老服务需求，实现了政府和社会力量合作共赢，在服务和保障民生中发挥了积极的作用。endprint

（五）医养相结合

由于老年人对医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的趋势越来越明显，医疗养老服务需求日益提高。嘉峪关市着力整合居家养老服务与医疗卫生机构资源，据不完全统计，社区卫生服务中心为近27 000名老年人建立了健康档案；近50%的老年人每年度在社区卫生服务中心组织下体检一次；120急救指挥中心一年半来组织的出诊对象中近30%为老年人。

一方面，加强医疗资源与养老机构的结合。嘉峪关市积极发挥医疗机构优势，为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。探索将社会福利院等养老机构内具备条件的医疗机构作为医院收治老年人的后期康复护理场所。尚不具备设立医疗机构条件的一些养老机构则通过与就近的医疗机构建立结对联系，开展合作共建，实现医养结合。鼓励医疗机构与养老机构整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康和养老服务。

另一方面，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。充分依托社区各类服务和信息网络平台，结合基本公共卫生服务实现基层医疗卫生机构与居家养老服务机构的对接。鼓励为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。探索推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约上门服务，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构规范开展疾病预防、营养、中医调理养生等非诊疗行为的健康服务。与此同时，推进12345民生热线、市120急救中心积极联动，公办医院和社区卫生服务中心、站划片包干，完善机制，满足居家老人医疗服务需求，进一步实现医疗公共资源为广大老人倾斜配置。

（六）着力发挥老年人积极作用

在全面建设养老服务体系的基础上，嘉峪关市非常重视发挥老年人积极作用，提高老年人的主观能动性，积极发挥余热参与社会和家庭建设，丰富老年人的日常生活。

嘉峪关市积极为老年人参与社会发展提供重要平台，满足老年人继续服务社会、回报社会的愿望，使老年人真正参与到社会发展中，实现老有所为、老有所乐。第一，倡导组织老年志愿者、专业技术人才、专家等各方面知识分子，以其智力形式为城市经济社会发展继续作出贡献。充分发挥老年人才的知识和经验优势，为全市经济社会建设发展提建议献计策。第二，支持老年人开展形式多样的志愿服务活动。开展既符合老年人实际，又节省开支，便于组织和开展经常性援助活动；鼓励低龄、健康老年人自助互助。比如，某社区成立了只有5个人的老年志愿服务队，年龄最大的有70多岁，最小的也有63岁。他们早已退休多年，主要是为了帮助那些更需要关怀的老人，用专业技能发挥余热，不求任何回报。第三，丰富老年人精神文化生活。提倡老年人奉献社会，通过老年人义务承担交通协管、社区监委、小区治安、网吧监督、纠纷调解、法律維权等任务，为文明城市创建作出贡献。同时，嘉峪关市还非常重视发挥老年人优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人的传帮带作用。

三、对建立完善养老服务体系的启示

嘉峪关市养老服务工作取得了较好的成绩，社区居家养老走在了全国前列，对其他城市建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系具有一定的参考价值。

一是要加强宣传工作，培育全社会敬老养老助老文化。正确宣传中央关于构建新的养老服务体系的要求，突出养老主体，既重视增强家庭养老的积极性、主动性，又鼓励广大老年人积极发挥余热参与社会和家庭建设。要加强与养老相关的道德、法律、工作和政策的宣传，传承“老吾老以及人之老”优良传统。同时，要引导树立“积极老龄化”的理念；在努力维护家庭保障传统的同时，着力培育形成公众参与养老志愿服务的新型养老文化。[4]

二是建立完善居家养老服务体系，突出“居家为基础”。发展居家养老服务已经成为国内外主流养老取向。[5]要建立“政府、家庭、企业、社会组织”等多方参与的居家养老服务模式。加快建设居家养老服务系统，登记整合老年人信息，加盟整合养老服务能力，推广“一键通”模式，为有需求的老年人提供及时服务。加强对居家养老服务企业和人员的培训、监管、考核、核算。结合居家养老模式和智慧技术，搭建“虚拟养老院”，提高响应速度和质量。

三是积极整合养老服务链条，强化“社区为依托”。拓展养老服务平台，充分发挥社区活动室、日间照料中心、孝亲敬老协会等载体优势，划片建设若干服务广大老年人的老年学校，丰富老年人精神文化生活。帮助树立正确的晚年婚恋观念。依托社区搭建平台，着力发挥老年人积极作用，丰富老年人日常生活。

四是积极推进医护养融合发展，优化“机构为补充”和“医养相结合”。（1）统筹医疗卫生与养老服务资源，鼓励和支持医疗卫生机构与养老机构按照属地化、互利互惠和就近就便原则，在为老年人开展养老护理和医疗服务中深度合作、紧密衔接，探索建立多元合作模式。（2）积极促进居家医养服务结合。医疗卫生和民政部门相互协调，公办医院和社区卫生服务中心、站划片包干，采取家医签约等措施，满足居家老人医疗服务需求。（3）按照各级关于养老服务业发展的文件要求，创新发展养老服务业，积极培育社会养老服务机构，促进养老服务业与医疗服务、健康产业、旅游业等创新融合发展，提高养老服务质量。

五要积极完善相关保障机制。（1）深入实施绩效评价和系统自动反馈老人评价机制，保障养老服务质量。（2）加强养老服务人才队伍建设。稳定为老服务工作人员队伍，积极开展为老服务人员素质提升工程，加强对为老服务人员在交往礼仪、家庭保洁、生活照料、餐饮服务、心理疏导、健康管理等方面的技能培训。培育壮大养老服务志愿者队伍。（3）适度引入PPP机制，引导家庭和社会力量积极参与养老服务体系建设，确保养老服务可持续发展。

说明：本文获得国家社科基金重大项目（项目号：14ZDA026）的支持。

注释：

①参考《国务院关于印发国家人口发展规划（2016-2030年）的通知》（国发〔2016〕87号）。

②2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）；2016年12月，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）；2017年2月，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）。

③符合条件的老人分为A、B、C三类，其中：A类包括60岁以上低保空巢老人，重残老人和90岁以上的老人；B类包括80岁以上空巢老人、60岁以上低保老人和重点优抚对象，市级以上劳模、“三八红旗手”和“见义勇为”称号获得者，全市离休及退休地级干部；C类为以上条件之外的60岁以上老人。A类老人和B类老人享受不同额度的政府补贴、上门服务、免费午餐等；C类老人出资购买服务，享受居家养老服务爱心价。

参考文献：

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柳小娟.嘉峪关市养老服务业发展思考[EB/OL].（2015-11-16）[2017-04-20].http：//www.gstj.gov.cn/www/HdClsContentDisp.asp？Id=31145.

申立.“积极老龄化”理念下的社区居家养老与弹性应对策略——以上海市为例[J].上海城市管理， 2016， 25（5）：34-40.

张新华.加快建设高品质社会养老服务体系的对策建议[J]. 杭州：党政刊， 2016（10）：30-31.

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