领导干部自然资源资产离任审计研究

【摘 要】 在介绍江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点工作推进情况的基础上，对其审计试点中好的做法与经验进行了归纳总结。重点分析了审计试点中存在的主要问题，如资产管理体制不顺畅，资产价值难评估；审计所需信息系统性差，数据资源共享度低；审计领域新且经验少，审计力量弱而取证难；审计评价体系不健全，责任追究机制不到位等。基于此，建议领导干部自然资源资产离任审计要以生态文明建设为主线，因地制宜，聚焦重点，不断加强组织领导、审计评价、责任追究三大机制建设，重点突破管理、信息、技术、人才四大瓶颈。而这需要健全资产管理制度，完善审计法规依据；审计目标应因地制宜，审计内容要聚焦重点；创建大数据联网平台，发挥大数据技术优势；改进审计方式方法，强化审计团队建设；完善审计评价指标体系，客观确定相关责任；推广好的组织领导机制，加大离任审计追责力度等。

【关键词】 领导干部； 自然资源资产； 离任审计； 试点

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0097-05

2013年，党的十八届三中全会《决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）。以此为契机，该类型审计迅速成为理论界和实务界关注的热点。2014年7月，《经济责任审计规定实施细则》明确经济责任审计中包含了自然资源资产以及生态环境保护的内容；而审计署则在2014年对部分省（市）长的经济责任审计中，结合课题研究，组织内蒙古、山东、贵州、江西、江苏和湖北审计厅重点开展土地资源、矿产资源审计。2015年4月，我国出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，该《意见》强调通过自然资源资产和环境责任离任审计，强化党政领导干部的生态环境意识与责任担当。2015年7月，习总书记在中央深化改革领导小组第十四次会议上再次强调领导干部在自然资源保护及生态环境等方面具有责任。2015年11月，中央两办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，该《方案》确定了未来几年我国领导干部自然资源资产离任审计的策略：即2015—2017年开展试点、2017年出台相关暂行规定、2018年开始建立经常性的审计制度，以促使各级领导干部更好地履行资源与环境责任，更好地推动生态文明建设以及“两型”社会的打造。

一、江苏省“离任审计”试点工作的推进

江苏省从2013年起积极开展“离任审计”试点工作，其下辖的南通市、苏州市等先后进行了自然资源资产责任审计试点，其中江苏南通的土地、水等的开发利用与保护审计在全国产生了一定影响。2015年，江苏省继续扩大审计试点范围，同时结合本省实际抓紧起草《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。2015年12月，江苏省审计厅在南通召开审计试点工作座谈会，集中讨论了《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《江苏省审计厅关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》，力争按审计署的指示与安排，同步推进、协调开展结合型审计和专项审计，在全省形成“一盘棋”的离任审计试点格局[1]。2016年1月28日，江苏省启动《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》编制工作，同时，为了积极推进离任审计试点，江苏省审计厅在2016年选择徐州市、每个设区市选择1个县（市）进行推动。2016年12月30日，《江苏省领导干部自然资源资产离任審计试点方案》审议通过并正式印发执行。江苏省要求省、市两级审计部门深入推进“离任审计”试点，全面落实《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，不断扩大这一类型审计试点的覆盖面，进一步加快绿色江苏的建设步伐。

二、江苏省“离任审计”试点经验总结

（一）“离任审计”有备而战

2016年6月，无锡市审计局为了对锡山区、惠山区领导干部开展自然资源资产责任审计，认真参加省厅培训，组织人员到南通调研取经，并走访了相关职能部门了解本区域土地、水等资源的情况与管理现状。2016年7月，苏州市吴中区审计局特邀知名教授做了《基于江苏实践的领导干部自然资源资产责任审计工作报告》的讲座，以提升其审计工作人员的“离任审计”业务素养。2016年8月，南通市审计局针对如东县原县委书记开展自然资源资产利用和环境保护责任审计，为了开展好审计现场工作，审前召集参审人员进行培训，进一步明确审计任务、把握重点、确保质量。2016年10月，针对建湖县开展水资源资产审计试点，宿迁市审计局在审前培训项目组成员，组织实地调研学习，明确审计重点和分工，并聘请水利方面的专家全程参与、现场指导。

（二）“离任审计”内容因地制宜

2016年9月，常熟市审计局审计人员对沙家浜湿地公园近4 000亩的湿地进行实地探查、了解，重点关注湿地保育、水系改造、芦苇植被修复等资源环境建设及其实际成效；无锡市审计局分析了锡山区、惠山区党政主要领导干部在自然资源责任方面指标的完成情况，并结合区域资源禀赋对土地、水等自然资源进行审计试点。常州市金坛区审计局在2016年将水资源作为自然资源资产审计重点，强化乡镇领导干部对水资源的管理与保护责任。连云港市赣榆区审计局、苏州市相城区审计局均在2016年首次将自然资源资产纳入审计范围，前者组织实施了小塔山水库审计调查，并对库区违建整治、生态环境保护等提出审计意见和整改建议；后者则将投诉环境污染问题突出的废塑造粒产生的废气问题列为审计重点，督促责任主体部门加大环境整治及监管力度。2016年5月，盐城市结合本区域盐田资源丰富的实情，首次独立试水盐田资源审计项目，重点关注市属盐田资源开发利用法规政策的落实、盐田资源的生态保护、开发投入、开发工程管理等情况。

（三）“离任审计”方式方法有所创新

一是突出审计技术的创新。如南通市审计局使用信息化方法分析大量水环境数据，注重现场取样，重视“在线监测法”的使用，利用排污监测系统、地图软件等获取第一手资料。二是运用“联合审计”思路构建多元化审计。如泰州市审计局将经济责任审计、投资审计等与自然资源资产审计相融合，建立和同级相关职能部门之间的协调配合机制，强化与专业性机构、相关专业技术人员等的沟通交流，不断优化审计试点中的人力资源配置。三是运用地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等先进技术开展审计。如泰州市审计局运用GIS系统，获取基本农田、土地利用等方面的基础数据，并利用相关技术导出疑点线索；运用GPS定位，现场核实土地即时现状，查找非法或违规占地、用地问题。四是利用大数据技术提高审计效率与效果。如无锡市审计局在2016年积极进行大数据技术分析，在土地集约利用、违规用地、污染企业整治和管理等方面发现了一批普遍性的问题线索。

（四）“离任审计”试点工作稳步推行

江苏省内，南通市审计局先行先试，审计试点坚持“积极稳妥，量力而行”，其在2016年按照因地制宜、重在责任、积极完善三原则，针对海门市、如东县党政主要领导干部做实审计实施方案，全面推进自然资源资产责任审计。首先，围绕南通区位特点，加大对海洋、滩涂、岸线等资源审计的探索力度。其次，以履职情况为主线，审计评价并确定相关主要领导干部的资源管理与环境保护责任。最后，结合先行经验积极探索“离任审计”相关问题，逐步形成操作指南。而徐州市作为2016年江苏省审计厅指定的审计试点区，其下辖的泉山区审计局积极探索，认真组织实施，形成了“离任审计”新常态。一是建立领导机制。该区由常务区长担任“离任审计”工作领导小组组长，11个相关职能部门作为成员，通过审计联席会议制度，统筹协调，齐心合力，共破难題。二是明确工作责任。该区将“离任审计”相关问题作为课题组织人员进行研究，审计人员通过走访、调查明确“离任审计”的思路、内容及责任。三是完善制度建设。在该区审计部门积极努力下，泉山区区委完善并再次下发《关于进一步加强领导干部经济责任审计监督的意见》，将“离任审计”与任中审计、经济责任审计同部署、同落实。

三、“离任审计”的问题与成因

当前，我国的“离任审计”实践处于起步探索阶段，其在全国各省市的试点与推广取得一些成效，但也遇到不少问题，江苏省也不例外。

（一）资产管理体制不顺畅，资产价值难评估

首先，自然资源资产产权不清，权责不明。目前，我国的自然资源资产统一确权登记尚未完成，部分自然资源资产产权界限、区域界限模糊，使得这类资产使用权的有偿取得和交易还不能顺利进行，很难对使用者进行有效管制[2]。其次，自然资源资产管理政资难分，政企难辨。目前各级政府既行使自然资源资产行政管理职能，又代行其行使管理职能，部分政府领导干部在自然资源资产开发、利用、保护等方面进行权力寻租，这既影响资产运营绩效，也易发生社会腐败，加大了“离任审计”的难度。同时，我国有关自然资源资产核算、监管等问题的探索进展缓慢，究其原因主要是不少自然资源资产如矿产资源等的价值量不易计量、价值估计的稳定性较差；同时，部分自然资源资产的质量不易评估，以水资源资产为例，就算可以用抽样检测结果作为评估依据，但抽样范围、抽样数量的合理与否也会影响评估结果的准确性。此外，国家政策及市场环境也会影响自然资源资产的开发与利用，如土地资源、森林资源的价格易受房地产市场的影响，这会降低自然资源资产“离任审计”所依据资料的可信度。

（二）审计所需信息系统性差，数据资源共享度低

一是数据不全面、数据断档问题突出。自然资源资产数据获取的技术难度比较大，好不容易搜集来的数据常常又出现断层现象，如有的虽能说明分布情况却不能提供其存量；有的虽有数量却无法反映其质量等。二是信息资源分布零散、相关数据未能有效融合。我国自然资源资产管理职能分块划割、各职能部门事权呈现相互交叉特征，使得审计数据身出多门；而各部门执行统计标准不尽一致，使得自然资源资产信息采集误差较大、数据系统性有待商榷；加上现阶段政府各职能部门间的联动机制并不健全，相关数据信息共享度也不高。三是数据平台建设滞后、数据利用存在难题。多部门数据的联网无论是平台建设还是技术支持都需要大量的资金投入，但受地方财政财力和部门预算限制，基层审计机关资金很难投入到位；同时，地方审计机关总体缺乏计算机方面的高层次人才，导致在数据联网平台建设和数据综合分析模型创建等方面还存在较大的技术开发利用难题。

（三）审计领域新且经验少，审计力量弱而取证难

“离任审计”属于新的审计领域，已开展的审计项目有限，可借鉴的经验与做法屈指可数。事实上，此类审计点多面广，涉及环境经济学、环境工程学、审计学等学科，主要内容有自然资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域[3]。而当前国内审计部门的人员大多出身于财务或审计等经管类专业，有资源或环保背景的人不多，审计队伍总体知识结构较为单一，对自然资源资产“离任审计”中涉及到的不少专业技术、行业指标、监测数据、达标认定等存在“短板”。而受人力资源、技术资源以及部门间协调机制的制约，此类审计取证难度较大，现阶段在策略和计划制定上通常“就简抓主”。为避免造成审计覆盖面不全、审计效率低下、审计质量下降等问题，迫切需要解决自然资源资产离任审计中的人才“瓶颈”、部门协调、人员配置等问题。

（四）审计评价体系不健全，责任追究机制不到位

尽管中组部2006年、2013年相继出台相关规定，不断强化资源消耗、环境保护等考核，但这些针对领导干部问责的主要依据并没有关于环境考核的具体指标和考核权重，各地以此为参照，在经济责任审计评价的基础上，结合当地自然资源资产状况自行设计考核评价指标，使得考核体系的稳定性与延续性较差。我国现阶段的领导干部自然资源资产离任审计评价依据不充分、评价指标不成体系，呈现出零星分散、类多杂乱的特点，使得“离任审计”评价主观性较强，这会影响审计效果。同时，当某一区域的自然资源或生态环境遭受严重破坏时，如何准确区分相关党政领导干部的责任是一大难点；加上我国领导干部任期一般为5年，而自然资源状况的形成有一定持续性，其开发利用产生的影响具有滞后性，使得前任与后任领导的责任不易区分。当前，审计任务繁重、审计时间紧张，领导干部“先离后审”已成为一种常态，这无疑会降低审计的时效性，影响“离任审计”追责工作的有效开展。

四、进一步推进“离任审计”的对策与建议

“离任审计”要以生态文明建设为主线，重点审查领导干部在自然资源资产与环境方面决策、执行和监管责任的履行情况[4]。为此，应结合各区域具体情况，合理确定审计重点，不断加强组织领导、审计评价、责任追究三大机制建设，重点突破管理、信息、技术、人才四大瓶颈。

（一）健全资产管理制度，完善审计法规依据

审计组要在实地调查了解的基础上，聚焦重点，研究制定“离任审计”任务和实施方案，检查与审计重点相关的自然资源资产管理制度的建立及执行情况，关注这些制度的科学性和有效性，客观评估领导干部任期内对自然资源资产实行的战略措施的合理性，不断推动自然资源资产管理制度的健全与完善。而为了规范和指导领导干部自然资源资产离任审计工作，上级审计机关要制定出台具体的审计操作指南，如湖北省审计厅在2016年出台《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南（试行）》），并于2017年1月中旬下发全省审计机关执行。同时，审计人员要注重收集、整理、学习相关法律法规和政策，以便为审计工作提供充分、准确的法规依据。如常州市金坛区审计局在2016年试水乡镇领导干部自然资源资产审计时，收集了该区水资源论证、节水、“三同時”、取水许可、指标控制、“四个一”管理等规定，以及《水利基础设施建设资金管理办法》等制度[5]。

（二）审计目标应因地制宜，审计内容要聚焦重点

审计人员要结合地方实际，因地制宜确定便于操作的“离任审计”目标。如盐城市审计局结合盐城市“生态优先、港口引领、工业主导、交通支撑、城镇配套”开发利用盐田的思路，将2016年的盐田资源开发利用和管理专项审计的目标确定为：针对市属盐田资源的开发利用，了解现状，总结经验与成效，查找体制性障碍，分析结构性矛盾，思考制度性问题，综合评价使用绩效。而在审计目标确定的基础上，则要根据对当地自然资源资产、生态环境的调查了解情况，聚焦重点合理确定审计内容[6]。如常熟市审计局在2016年对沙家浜镇党委书记开展自然资源资产责任审计时，重点关注的则是湿地保育、水系改造、芦苇植被修复、林地种植等方面的生态环境建设及取得的成效。

（三）创建大数据联网平台，发挥大数据技术优势

目前各地区自然资源资产负债表的编制工作尚在探索之中，使得“离任审计”的信息来源不能过多寄希望于不成熟的报表，而是需要从相关的多个资产、资源管理部门庞大的数据库中获得，这无疑加大了自然资源资产审计所需数据收集、整理、分析的难度和工作量。为此，建议组建职能部门间的大型综合数据库，在当前已实现财政联网的基础上，将国土、环保、气象、发改等有关部门和单位的业务数据实施联网，创建起一个大型的多部门数据平台，实现“离任审计”所需信息的实时传递。如无锡市审计局在2016年就将大数据分析技术用在违规用地方面，通过分析土地受让企业工商登记信息、税务登记信息等发现问题线索。当然，大数据收集与处理需要一个更高层次的操作后台来支持。为此，建议通过云计算构建自然资源信息系统，使得“离任审计”能依托云计算强大的处理、存储和分析技术，高效率地挖掘数据、高效率地处理数据、高效率地分析数据，及时预测自然资源资产变动情况，以便为自然资源政策的实施与改进提供相应的信息参考。

（四）改进审计方式方法，强化审计团队建设

从审计方式方面看，一是开展多部门合作审计或联合审计。要坚持生态文明建设全局观，不断加强区域间各相关职能部门或同一区域相关职能部门之间的沟通流与合作，建立起由审计部门牵头，相关单位派员参加，按照职能和审计内容分工协作、共同推进的合作审计或联合审计模式。二是开展跟踪审计。建议对重要自然资源利用政策的制定和执行、重大生态建设工程等实施跟踪审计，前移审计监控关口，发挥审计的事前预测、事中控制功能，更好地促进生态文明建设。

从审计方法方面看，一是建议传统审计法与环境技术法搭配使用。可考虑将“目审”与“技审”相结合，根据需要聘请专业机构或专业技术人员参与，运用地理信息系统软件等高科技手段辅助取证，如对防护林保护就可以使用在线监测法获取线索。二是将“人审”与“机审”相结合。建议逐步扩大自然资源资产联网审计，以便从有关部门或者其上级主管部门的考核、检查、通报、评比结果中获取相关证据；也可以从一些政府部门的公报如各地的《环境状况公报》《水资源公报》等中获取证据。

从审计团队建设方面看，一是积极整合各级审计资源，建议通过“离任审计”专项性的培训、讲座、调研等，充实并提升现有审计人员的业务知识与专业技能。二是重视吸纳环境学、工程学、公共管理学等熟悉环保知识、环境技术，计算机专业等熟悉大数据技术分析的人才，以期打造一支学科交融、业务能力互补的实力型团队。三是建立“离任审计”专家库，在需要时可提请其参与、协助或指导工作。此外，可通过购买服务、购买数据等方式，引入社会专业人才和技术参与“离任审计”工作。

（五）完善审计评价指标体系，客观确定相关责任

目前，各省市、各地区在“离任审计”试点时，基本上都是在原有经济责任审计评价指标的基础上修订或增添自然资源资产类指标。如常州市金坛区在2016年审计水资源时，重点关注水资源量的量化、水质等级变化、万元工业增加值用水量等指标，但这些指标主要突出了本地区水资源资产的经济价值，而对其生态价值和社会价值则反映不够。为此，借鉴经济合作与发展组织（OECD）与联合国环境规划署（UNEP）的做法与经验，引入PSR模型，反映领导干部、自然资源资产以及生态环境三者之间的压力-状态-响应关系，尝试构建水资源资产审计评价指标体系（见表1），其中要素层涉及8个方面，对应的指标层总共包含了22个评价指标。

建立起了审计评价指标体系，接下来需要计算各指标的分值、确定各指标的权重，以获取合理的评价结果。因为目前水资源资产数据尚未完全公开，而部分公开的数据也比较零星杂乱，其后续处理较为繁杂，不易用来进行实证分析。为此，可考虑采用“期初比较打分法”或“军令状式打分法”确定各指标分值[7]，因为“军令状式打分法”易受领导干部上任期初拟定目标恰当与否等问题的制约，故建议应用“期初比较打分法”计算指标分值。同时，因为审计试点阶段各方面条件不成熟，故建议采用德尔菲法或层次分析法（AHP）等主观赋值法来确定各评价指标权重。

（六）推广好的组织领导机制，加大“离任审计”追责力度

在“离任审计”试点中，出现了一些实施效果较好的组织领导机制，如江苏徐州的“领导小组+联席会议”制、湖北鄂州的“1+3”式组织领导制（即市委主要领导亲自领衔改革、一个专门领导小组牵头推进、一个联席会议制度协调、一支督办力量全程督查落实）等。各地区可结合自身实际，取长补短，不断健全审计试点的组织领导。以其中的联席会议制度为例，建议统一领导部署，适当扩展成员单位，明确各参与方具体职责，合理分工，有效沟通，深入协作，形成较为稳定的沟通协调合作机制。而从“离任审计”责任追究方面看，一是要强化生态环境损害责任追究。要在主要领导干部人事档案中，增设环境绩效考核和环境问责追责档案，也可利用互联网平台设置环境问责追踪卡，由此可终生追溯其环境责任。二是引导民众有序参与问责。民众可向本地人大机构反馈环境问题意向，由其负责启动事件调查，并向本级政府及组织部门提交调查结果，由组织部门逐级上报至对被追责领导有处理权的组织部门。三是要求审计结果问责评议和公开。在审计实施后，要组织开展现场问责评议，由与会人大、民众代表对环境突出问题进行现场质询，并对质询、问责结果进行民主评议，公开问责评议和审计结果，以接受民众监督，并将结果纳入领导干部考核档案，对问题特别严重的要移送司法或纪检等部门，以便严格追责。

【参考文献】

[1] 江苏省审计厅.江苏召开领导干部自然资源资产离任审计试点工作座谈会[EB/OL].www.iaudit.cn/News/

ShowArticle.asp？ArticleID=203654.2015-12-22.

[2] 陈朝豹，耿翔宇，孟春.胶州市领导干部自然资源资产离任审计的实践与思考[J].审计研究，2016（4）：10-14.

[3] 钱水祥.领导干部自然资源资产离任审计研究[J].浙江社会科学，2016（3）：151-155，161.

[4] 陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.

[5] 審计署.常州金坛区：把水资源考核管理作为自然资源资产审计的抓手[EB/OL].www.audit.gov.cn/n4/n20/

n524/c82848/content.html.2016-04-19.

[6] 陈波，卜琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容[J].会计之友，2014（36）：10-13.

[7] 张宏亮，刘长翠，曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2015（2）：14-20.