新预算法、预算质量与地方政府性债务

曹润梅+石东伟

【摘 要】 从2010年到2016年，地方政府性债务增长较快。为了积极应对地方政府性债务的快速增长，政府推出了诸多措施。2015年1月1日开始实施的新预算法进一步通过预算途径加强了对地方政府性债务的管控，对降低地方政府性债务风险起到积极的作用。预算质量是影响新预算法发挥作用的重要因素。文章分析研究了新预算法下地方政府性债务的界定以及新预算法对地方政府性债务的影响，提出了加强预算质量机制，降低地方政府性债务风险的措施。

【关键词】 新预算法； 预算质量； 地方政府性债务

【中图分类号】 F275 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0065-02

一、引言

近年来，地方政府性债务的快速增长引起了政府和学术界的高度关注。大量地方政府性债务风险的累积对地方政府财政、地方经济的可持续发展构成潜在的威胁。这成为引发财政风险的重要因素。为了解决地方政府性债务风险，国家推出相关法律法规，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、2015年实施的新预算法等。

相关的法律法规规范了我国地方政府性债务范围。地方政府债券、2014年末非政府债券形式的存量政府债务组成我国地方政府性债务。2015年实施的新预算法以法律的形式规范了地方政府举债方式、渠道、支出范围等，为解决地方政府性债务提供了新的视角。这使我国地方政府性债务范围得以规范、风险更为可控，也使本文研究的对象更加明确。

二、新预算法对地方政府性债务的影响

历史上，我国地方政府性债务的主要内容为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及其他相关债务，例如，政府融资平台公司、地方国有企业、相关事业单位等举借的债务，另外还有地方政府提供担保所形成的或有债务。较多途径和原因导致了地方政府性债务的累积。支出扩张是地方政府推动经济发展的方式之一，也是形成地方政府性债务的主要原因。地方经济高速增长一直是地方政府的诉求。马海涛等[2]提出经济体制改革在一定程度上促使地方政府通过不断追求地方经济的高速增长，获得与经济增长高度相关的独立经济利益。支出扩张式经济增长推动了地方政府性债务的累积。

进一步的，“风险大锅饭”体制势必会促使各级政府以支出扩张为手段追求经济的高速发展。随着打破“利益大锅饭”改革的推进，各方积极性得到调动[3]。然而，“财政风险大锅饭”的局面并没有太多转变。具体来说，政府用某种形式兜底国有企业的债务、以往及下级政府承担的债务。这会使公共部门没有足够的避险动机、避险能力和避险方法去处理地方政府性债务风险。除此之外，地方政府事权、财权的不匹配也会加大地方政府性债务风险、规模。缪小林等[4]指出由于我国地方政府的税权很小，财政支出扩张是地方政府性债务规模扩张的主要原因。

为了针对性解决地方政府性债务，国家制定了相关法律、法规。2015年实施的新预算法為化解地方政府性债务提供了法律保障。

称为“经济宪法”的新预算法提出区别以往的新措施：直接发行债券；不再依赖融资平台或企业，2016年前取消现有地方政府融资平台；地方政府举债筹集的资金必须统一纳入地方财政预算，地方政府举债筹集的资金用于偿还当前债务、相关的公共服务或项目的债务；预算计划必须在获批后20天内对外公布。

新预算法所要求的预算透明强化了对地方政府性债务的监督，使地方政府性债务更为透明可控。预算内容与过程的公开透明是现代预算制度的基本要求之一[1]。一直到现在，我国地方政府的预算透明度还有待进一步提高。新预算要求地方政府性债务进入预算，健全透明预算制度，全面推进预算公开。在不涉及国家秘密的情况下，通过批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算等对外公开；各部门说明机关运行经费的安排、使用情况。这使预算活动得到了监督。预算透明度的提高有助于公众更好地监督政府的活动。因而，预算透明度的提高可以促使地方政府更好地遵守财政纪律，努力拥有适度的地方政府性债务的规模，维持较低的地方政府性债务风险。较高的预算透明度意味着更为详尽的信息披露，风险更可预知、可控。预算透明度的提高会使地方政府性债务受到客观、透明的约束。例如，陈志勇等[5]研究认为制度环境影响地方政府预算，市场化程度与预算约束能力正相关，因而提高制度的透明度是治理预算软约束的一项重要措施。

新预算法对财政透明的要求会贯彻到政府财政活动，也有助于内部审计的有效展开。客观、公正的预算执行情况审计、有效的内部审计，有助于提高公共资金的利用率。

新预算法严格控制地方政府新增债务的形式，进一步完善地方政府债券发行管理方式。发行政府债券方式、外债转贷提供担保是目前地方政府唯一认可的方式。除此之外，地方政府不可以以其他方式举债，也不能向一切个人和单位的债务提供担保。在实践中，我国的财政与国有企业债务分开。地方政府不再为国有企业债务兜底。地方政府不按相关规定举债或提供担保，甚至违反法律规定替企业偿债的相关负责人将按照预算法规定追究的责任。

新预算法严格限定地方政府性债务的支出。地方政府性债务资金依法只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还来源。

新预算法规范了地方政府性债务。地方政府性债务纳入限额管理、预算管理。逐步发行地方政府债券来进行置换，使地方政府性债务风险保持在可控的范围内。

三、提升预算质量的途径

新预算发挥作用的重要前提之一是较高的预算质量。预算质量会深刻影响新预算法的作用。为了使新预算法发挥更大的作用，应积极采取措施促进预算质量的提升。

第一，适度延长预算编制时间。预算编制是一件细致的工作，需要收集各种数据、资料。零基预算需要充足的时间计算分析各种数据。预算编制时间过短，不利于各种科学预算编制方法的推广使用。endprint

第二，改进预算编制方法。减少基数法来提高预算的客观性、科学性。采用零基预算、绩效预算等先进科学方法来编制支出预算和项目预算。细化预算编制，实行反映所有收入和支出的部门预算。通过改进预算编制方法，加强预算的管理，规范预算收支。

第三，确保统计的财政数据的客观性。赋予收集与公布官方数据的机构独立性。相关职能机构积极核查财政数据质量的真实性、有效性。

第四，提升预算公开信息的质量。地方预算信息的真实性、及时性和完整性由相應的地方政府负责，以提升公开预算信息的质量。非国家秘密预算信息应及时、快速地公布。除此之外，提升预算信息覆盖面，向公众提供的预算信息要全面。年度预算和预算的执行情况、预算外资金的明细情况等都应成为预算信息公开的范围。

第五，提升预算信息获取的便捷度。通过对预算信息的有效管理，使所有人有机会获取所需信息。社会保险基金预算、国有资本经营预算、一般公共预算、政府性基金预算等信息可以通过多种媒介，更加便捷地向公众披露有关预算信息，降低公众获取地方政府预算信息的成本。

四、化解地方政府性债务风险的措施

新预算法提出债务置换与发债等措施作为化解地方政府性债务风险的手段之一。这为降低地方政府性债务总量、控制地方政府财政风险赢得时间。进一步完善地方政府财政状况需要金融、财政以及法律各方面的措施。

第一，加强债务清理、动态监控，控制地方政府性债务风险。通过经济发展提高税基、适当允许债务展期和重组，给予筹集偿债资金的时间，错开偿还高峰期，防止债务危机的发生。进一步规范举债资金的用途、信息披露、动态监控、清理债务存量。

第二，预算管理覆盖全部地方政府债务，强化地方政府性债务的限额管理，建立地方政府性债务规模控制的长效机制，合理安排新增债券规模。地方政府性债务全部加入预算管理，杜绝政府债务游离于预算之外的局面，所有政府债务都要分类纳入预算，主动接受人大监督。根据预算情况，所有地方政府性债务都要纳入限额并严格按照限额举借债务，控制债务规模。

第三，建立一个更加可持续和透明的政府融资体系。坚决制止违背法律法规的融资行为。审计部门强化核查，对地方政府违法违规担保融资问题予以披露。积极制止部分地方政府违法违规担保承诺行为，督促地方认真整改。

第四，构建地方财政、债务信息披露制度。公开、准确的政府财务信息是公众监督的依据之一。信息的公开披露在一定程度上抑制隐性债务、或有债务的形成。隐性债务和或有债务显性化可以促进地方政府债务管理的加强。

第五，统一的监管体系。财政部、央行、发改委和证监会等机构是我国债券的发行及交易体系中的监管主体。规则及标准方面缺乏统一要求，造成了监管体系分散化。各机构应共同监管风险，建立联动的风险预警机制、处置机制，科学地处置各类风险事件。

【参考文献】

[1] 王绍光.美国进步时代的启示[M].北京：中国财政经济出版社，2002.

[2] 马海涛，吕强.我国地方政府性债务风险问题研究[J].财贸经济，2004（2）：12-17.

[3] 刘尚希.中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭” [J].管理世界，2004（5）：39-49.

[4] 缪小林，杨雅琴，师玉朋.地方政府性债务增长动因：从预算支出扩张到经济增长预期[J].云南财经大学学报，2013（1）：84-91.

[5] 陈志勇，陈思霞.制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束[J].经济研究，2014（3）：76-87.endprint