杨浦区城市更新路径探析

汪宇婧

[摘 要]

2015年中央城市工作会议提出了以“建设”和“管理”为工作重心，为进一步做好城市发展和管理工作指明了方向。上海市出台城市更新实施办法，鼓励利用存量资源进行城市更新。杨浦区政府积极响应工作要求，并结合区域实际，进行城市更新改造，保留城市文脉肌理，尤其是长白228街坊实现“三个100%”，创造了中型旧改的新模式。

[关键词]

杨浦区；城市更新；旧区改造

[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）10-0050-03

一、城市更新以推动内涵提升式转变

“城市更新”的概念源自于西方，是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做出必要的、有计划的改建活动。与我国经常使用的“旧城改造”概念在学术上有相似之处。

2015年12月召开的中央城市工作会议提出新时期城市发展要“五大统筹”，其中之一就是要统筹规划、建设、管理三大环节。中央城市工作会议还进一步明确指出：要在规划理念和方法上不断创新，增强规划的科学性和指导性；要树立“精明增长”的理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

像上海这样的超大城市，在规划、建设、管理方面都面临着严峻的考验，人地矛盾紧张，大面积的旧区亟待条件的改善。《上海市城市总体规划（2015-2040）纲要》就已经提出了建设用地只减不增，实现规划建设用地负增长。《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中再次强调，要守住“四條底线”，其中之一就是要守住建设用地总量底线。为此，“十三五”期间将是上海城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变的关键时期，从城市空间和城市规划角度看，实现转变的一个重要落脚点就是城市更新。

上海市第十一次党代会报告中对上海未来有这样一段描述：“上海要建设‘令人向往的卓越的全球城市，着力打造创新之城、人文之城、生态之城。”其中还讲到“人文之城公正包容、更富魅力。中外文化交相辉映，现代和传统文明兼收并蓄，建筑是可阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市始终是有温度的”。保持城市的温度，就是要用通过城市更新，让老旧空间焕发出新的生机。城市更新的必要性更体现在三个维度之内，一是经济维度，在促进物质环境改善的基础上，加快地区功能转型和升级。二是社会维度，通过对旧区居民生活环境的改善，不断提高民生福祉。三是文化维度，通过对拥有深厚历史文化底蕴的建筑进行修整保护，保留城市肌理，传承历史文脉。

二、杨浦区城市更新情况

（一）杨浦区城市更新的现状。杨浦是上海市面积最大、人口最多的中心城区。全区2000年之前建造的老旧住房还有1900万平方米，目前待拆的116万平方米二级以下旧里约占全市的1/3，共4.7万户，其中成片旧里100万平方米、3.5万户。2012年到2016年，杨浦对集中在平凉、大桥、定海等地区的旧里进行了旧城区改建房屋征收与补偿，全区五年共拆除旧住房76万平方米，累计受益居民2.6万户。基本完成平凉西块旧改任务，在长白228街坊等基地成功探索“三个100%”整体协商签约。老旧住房数量众多，使得旧改成为杨浦最大的民生，未来五年内，旧区改造仍是杨浦区委区政府的重要任务之一，按照“保居住、讲公平、可持续”的原则，坚持“由西向东、由南向北、聚焦重点、凸显功能”战略，尽力而为、量力而行，稳步推进。

同时，杨浦拥有百年大学、百年工业和百年市政“三个百年”深厚历史底蕴，区域内保存下大量优秀历史建筑及工业文化遗存。杨浦认真落实上海加强城市规划建设管理的实施意见，着力实施对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住区域特有的城市风貌、建筑风格、文化特色。将历史文化保护与城市更新有机结合，加大对优秀历史建筑、工业文化遗存、历史文化风貌区等的保护力度，着力展现“三个百年”文明的城市肌理和历史记忆。

（二）长白228街坊城市更新试点做法和效益。长白228街坊始建于20世纪50年代，占地面积约47800平方米。位于杨浦区敦化路以东，延吉东路以南，长白路以北，安图路以西，隶属长白新村街道，主要部分为上海最后一块50年代建造的“二万户”不成套类型的房屋，原有居民524产，历经2002年、2011年两次动迁停滞后，尚余238产360户。2014年以来，随着该地块建筑楼体被破坏、违章搭建体量大、水电线路老化等问题凸显，居民开始上访，强烈要求动迁改善居住环境。为此，2015年底，杨浦区委、区政府以228街坊被确定为市级城市更新试点项目（另一个为新江湾城）为契机，决定采用“三个100%”协商征收方式，即居民意愿征询同意率100%、居民协商签约率100%、居民搬迁交房率100%，对228街坊开展征收。

2016年3月，长白新村街道牵头开展228街坊“三个100%”环境整治，即100%拆除违章搭建、100%清退外来人口、100%清理强占房的，采取限时自拆和超时助拆方式，拆除违建房425间，清除垃圾422车，清理外来人口502名，清退被强占征收房125间，为启动整体协商征收营造氛围。其后，正式进入协商征收阶段。一是公告动员，以长白新村街道办事处名义张贴公告，正式启动228街坊整体协商征收工作。二是意愿征询阶段，成功达成第一个100%。三是协商签约，成功实现第二个100%。四是全部搬迁交房。历时107天，228街坊“三个100%”协商征收任务完成。

其主要经验和做法是，一是借势借力营造氛围。上海自2015年起启动“五违四必”专项整治，街道顺势确定228街坊拆违任务并预告居民，向居民传达“拆违势在必行，不当得利、强占行为坚决清除”和“如协商征收不成将回到原初”的信号。同时加强协商征收政策宣传，即没有司法强制执行的介入，要么“全体征收”，要么“全不征收”，明确将协商征收的结果决定权交给居民集体；二是坚持公平公正公开原则。通过电子触摸屏、公告板以及楼道张贴等方式，对征收涉及的十方面内容做到全面公开。在政策执行过程中始终保持前后一致，打消居民对政府“可能最后开口子”的顾虑，更好地促进了征收计划实施；三是精准宣传动员。居委会根据居民的政治面貌、当地威望、沟通技能、理解能力、签约态度等多方标准，筛选出社区意见领袖和积极分子，以统一的传播口径，优先将政策和形势宣传到点到位，继而精准地向更多居民告知；四是充分调动多元主体参与。包括街道、居委会、党群组织、征收公司、党员积极分子、居民等，都以不同形式、不同程度参与到了整个协商征收过程中，尤以街道和居委会起到的作用最为关键。注重发挥党组织平台，按照街道党工委的整体部署，党员接受群众监督、率先拆违、率先搬迁的同时，还在充当征收动员志愿者、带动更多调解志愿者的过程中起到了重要作用。并通过调解沟通平台，化解了非理性要求和家庭矛盾。由五位居民和五位人大代表、律师组成“公信平台”，进行审核、评理、调解。对于因家庭内部矛盾导致无法签约的居民，由当事人、居委会、律师、民警等组成“调解平台”，共调解解决了50户居民的家庭矛盾。endprint

“三个100%”协商征收模式体现了城市更新的新方式，是党委领导、政府主导、公众参与、社会协同、法治保障的社会治理理念的体现，实现了多重效益的有机统一。一是經济效益，时间成本以及财务成本大大降低。以往“二次征询”项目从征询到生效，再到强拆通常需要2-3年，历时较长，开发商所承诺分配的房源和政府资金一直处于冻结状态，难以应对市场风险，还会增加人力、物力消耗。“三个100%”协商征收107天完成意愿征询、签约和搬迁，没有资金沉淀，在搬迁后土地即可进入流转；二是政治效益，有效避免了强迁的后遗症。“二次征询”模式下因司法强拆易积累下矛盾。而协商征收没有强拆程序，信访矛盾产生率极低。三是社会效益，提升了社会自治、共治能力。228街坊协商征收是培育提升社会自治、共治意识的一种有效方式。在这次协商征收中，居民“要我征收”的思维逻辑转变为“我要征收”的主动意愿，志愿者和积极分子涌现，基层自治意识得到加强；街道和居委会搭建沟通平台、公信平台、家庭矛盾调解平台等，社会各方参与，基层共治能力得到锻炼和提升。

（三）其他城市更新项目。一是城市微更新项目。城市更新除了着眼于大拆大建，细节的微更新不但可改善城市公共空间，还能体现城市建设的精细化。2016年上海市启动“行走上海微更新计划”，杨浦区规土局将政通路项目推荐为试点。政通路沿线有高校、中学、学生宿舍、住宅小区和商铺，是通往五角场的必经之路之一，但目前路面坑坑洼洼、人车混行、景观老旧。通过征集方案和投票环节，选定同济大学两名学生的方案，增加了更加美观、休闲的元素，将政通路、国宾路交叉口一个凹进去的空间改造成袖珍广场，广场上安装遮阳亭，可为小摊贩们所用，也可让居民聊天休憩。将沿街的社交圈子集中到这个袖珍广场，腾出更多路人行走的空间。在人行道设置包含植入座椅和非机动车停车位等功能的木制廊架，对过渡空间进行限定，创造更适合步行和休闲的环境。目前城市建设正在转向更加注重空间品质和活力的“逆生长”发展阶段，创新的城市更新路径更着力于关注存量空间上的空间重构、社区激活、生活方式转变、空间品质提升、城市魅力塑造。

二是滨江历史风貌保护。杨浦滨江岸线长15.5公里，有规划保护保留的历史建筑66幢、26.2万平方米。杨浦过去5年在市委、市政府关于黄浦江两岸综合开发的总体要求下，结合杨浦滨江自身特色进行了科学的规划，在滨江开发建设过程中，坚持保护与开发并重的原则，充分挖掘杨浦滨江百年工业的历史文化底蕴，做到“修旧如旧、功能现代、节能环保、杨浦特色”。坚持加大力度对有形和无形历史文化元素保护利用，重塑功能、再塑形象。不只是保护孤立的一幢幢建筑，而是成街区地保护其整体风貌，通过对历史建筑和历史街区的更新，焕发出历久弥新的风采。

三、城市更新的若干思考

（一）稳步推进旧区改造。旧区改造是城市更新的主要内涵，但持续推进旧改并非单一的拆除过程，更是经济效益、社会效益与个体利益调和的过程，要注重以下几点：

一是坚持公平公正公开原则。借鉴228街坊成功征收的经验，要充分考虑政策制定和执行的公开性，做好政策公示、宣讲工作，例如，补偿安置方案、人口认定办法、产权调换安置办法、可供选择的安置房源等和征收工作的流程等，在征收基地设置公示栏。意愿征询、签约进度不光在公示栏公示，还应在居民楼前等能够为居民关注到的地方公示，保证征收全过程的公开透明。

二是以公共治理为导向。城市更新本质是通过空间改善和社会利益的重新调整来促进城市整体环境的品质提升。这一提升不仅是物质空间层面的，更是人文社会层面的。旧区改造的过程不仅要实现高效的拆迁、搬迁和环境品质提升，还有更多的社会政治效益提升，改变以往旧区改造中大规模快速改造所带来的遗留问题和社会负面影响。

三是借助基层力量提供保障。228街坊的成功改造离不开街道、社区服务中心、居委会、社会组织等基层社区治理体系，其在旧改过程中进行信息传递和沟通互动，在政府与居民之间起到缓冲作用，使得基层社区治理体系得到完善，让政府能够准确洞悉社区居民的思想动态、心理状态、基本社会经济情况、家庭情况等，从而为政府做出正确决策和判断提供了基础。同时打消社区居民对政府、市场机构的隔阂或不信任感，让市场开发机构或者拆迁机构在政府、社区治理体系下实现有效动员。

（二）在重塑历史风貌中开发新功能。杨浦区现在的旧改重点是按照市委、市政府要求，从“拆改留并举、以拆为主”向“留改拆并举、以保留保护为主”转变。历史文脉是城市的灵魂和魅力所在，杨浦三个百年文明应当做到在保护中开发，在开发中保护，找到两者的结合点，使老工业厂房、老建筑既体现出当年的历史底蕴，又能够为城区产业发展、创新转型服务。成街坊、集中成片地保护好历史风貌，注重旧的高贵、新的高端，充分尊重原有功能，充分融入城市让生活更美好的理念，充分发挥历史建筑和历史街区的公共功能，展现极具杨浦特色的“三个百年文明”城市肌理。从物质更新到功能的更新，对存量资源进行再开发和再利用。

（三）重视环境更新中的微计划。通过一些城市更新的微计划，循序渐进地推动杨浦城区环境和功能转型，例如都市林荫计划、城市绿道计划、滨水空间改善、城市慢道环境整治等。协调联动政府、专业机构、设计师、企业与当地民众对微更新方案建言献策，深入了解老旧社区的公共空间、公共服务设施，以此为更新对象，在不涉及用地性质、容积率等指标调整的前提下，摸索出一个切实改善居民日常生活、易操作易实施的更新方法。

作者单位：中共上海市杨浦区委党史研究室

责任编辑：卞吉赋endprint