消防执法中建筑用途变更问题的三个要素

■ 陈 勇

消防执法中建筑用途变更问题的三个要素

■ 陈 勇

0 引 言

违法变更建筑用途，是消防执法中的常见问题，应当按照《消防法》和《建设工程消防监督管理规定》（公安部119号令，以下简称“119号令”）要求进行相关处理。但因涉及面较广，法律法规中存在的不明确、难操作之处，在执行中容易引起歧义，尤其是对于交通公安来说，在此情形的处理中，经常存在违法行为定性模糊、适用法律条文以及处罚形式难以把握等情况。在此，笔者结合个人工作经验，就此问题谈一点理解和认识。

1 建筑用途变更行为的定性

1.1 建筑用途变更行为的定义

通过查询《建筑法》《城乡规划法》《建筑设计防火规范》《消防词汇》等，发现对此类情形尚未出台法律意义上的定义，但顾名思义，从字面上理解，该种情形为“改变原有建筑的使用功能，将建筑作为其他用途的一种行为”。如将宾馆改为商场、地下停车库改为仓库、储存五金件的仓库用于储存粮食等情形。但这些情形范围过大，与消防执法工作中适用的“建筑用途变更”有所不同。在本文中，为保证立论的严谨性，笔者根据自己的理解拟定该情形的定义，即：建（构）筑物因使用功能发生改变，导致火灾危险性增加，相关业主或使用人需依法到消防机构办理审批、备案或申请营业前检查的一种改建行为。

1.2 用途变更行为的三要素

建（构）筑物用途变更行为，有的属于正常变更，有的属于违法行为，如何判断其合法性？笔者的体会是，针对此定义所包含的三个要素进行分析，这三个要素分别是：用途变更属改建行为、办理消防行政手续、火灾危险性。

1）用途变更属改建行为是消防意义上建（构）筑物改建行为之一。根据“119号令”第二条第一款：本规定适用于新建、扩建、改建（含室内外装修、建筑保温、用途变更）等建设工程的消防监督管理。由此可见，消防监督管理中的“改建”，不仅包括对建筑的结构、布局进行的改造，还包含了建筑的“用途变更”。明确了这一点，才能有针对性地提出法律依据，开展相应的消防行政执法工作。

2）办理消防行政手续是用途变更改建行为合法性的基本要求。在新建建筑的过程中，建设单位无论是申请设计审核、竣工验收，还是办理相应的备案，消防机构在对其出具的意见书或凭证中，均会有“如需进行设计修改、改建（含用途变更），应依法向出具文书的消防机构申报”的提示，这属于行政许可的事前告知。因此，建筑物的用途变更改建行为，应当视同新建工程，按照相关要求，到公安机关消防机构办理相关消防设计审核、验收或备案手续，公众聚集场所还应在营业前申请消防安全检查。消防机构针对用途变更改建项目出具的消防行政手续认可文件，是该场所合法的基本依据。

3）火灾危险性是衡量及处置建筑用途变更违法行为的重要指标。火灾危险性在消防监督管理和执法办案中是必不可缺的标准，在针对用途变更行为中，火灾危险性主要有三个方面的作用：

①火灾危险性是处罚裁量的依据。消防检查中，发现建筑用途变更的情况，首先应当查验相应的消防行政手续认可文件，如果没有依法办理，则应判定为违法行为，进入处罚程序，在对处罚幅度的裁量中，最主要的指标就是火灾危险性的增加程度，应结合消防行政处罚的有关裁量标准，作出处罚决定。

②火灾危险性是针对可不办理消防行政手续场所的合法性判定标准。在实际执法中，有许多场所的功能变更是可以不办理消防行政手续的，根据“119号令”规定“依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案”，同时，按照《公安消防部门深化改革服务经济社会发展八项措施》（公消〔2015〕209号）规定，“取消投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下（或者省级人民政府住房城乡建设主管部门确定的限额以下）的建设工程消防设计和竣工验收消防备案”，有些场所，其变更的仅是部分空间或部分功能，投资额度少，场所面积小，其性质又不属于审核、验收范围，则可以不办理备案手续。针对这种行为，只能依据用途变更后火灾危险性的实际情况，进行研判，并作出相应的处置措施。

③火灾危险性是针对短期变更用途行为的合法性判定标准。除上述所讨论的符合条件的场所可不办理消防行政手续外，笔者认为对于短期的、临时的、非人员密集场所的功能变更改建行为，也可不办理消防行政手续，因为“119号令”的规定中隐藏了一个时效性的问题，如第二条第二款：本规定不适用……和其他非人员密集场所的临时性建筑的建设活动。根据此条，笔者认为，“119号令”所规范的建筑，应当是永久性或长期使用的工程，以及人员密集场所工程。而对于某些场所，采取短期的、临时性的变更使用功能，待实现目的后，能够迅速恢复原功能，对于这种情况，个人觉得强硬地要求其办理消防行政手续，并不稳妥。应参照上条，根据其改变功能后，增加的实际火灾危险性，采取有针对性的处置措施。对于以中转物流为主业的港口企业来说，这一现象最为常见，如在丁戊类仓储场所存放丙类货物的情况。关于这种情况的处置，较为复杂，后面进行专题探讨，此处不作展开。

1.3 三要素综述

以上介绍的三个要素，是笔者对建（构）筑物用途变更行为的思考、总结和体会。其中，第一要素是对所查建（构）筑物是否属于改建行为的判定标准，如果属于改建，则应按照消防法律法规对改建的要求进行处置；第二要素是对改建行为是否合法的判定标准，如应当办理消防行政手续而未办理的，则属于消防违法行为；第三要素是对一些特殊情况下用途变更改建行为的判定标准，如果其改建行为可以不办理消防行政手续，则从火灾危险性方面进行衡量。这三个要素互相联系，综合运用，力求针对用途变更改建行为的执法工作规范开展。

2 未依法办理消防行政手续变更用途改建行为适用的处罚规定探讨

对于未依法办理消防行政手续的违法变更改建行为，对其违法性的判定是比较明确的，但因其在建筑性质、功能变更后的火灾危险性以及需办理的消防行政手续类型不同，导致在消防执法中的违法行为名称确认、相关法律条文选择以及处罚种类幅度也有不同之处。

2.1 违法行为名称的确认

公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》和《消防安全违法行为名称规范》，没有针对违法变更用途行为提出确切的违法行为名称。鉴于该行为属于改建行为，加之在“119号令”中对于改建工程没有提出特别的审批及备案程序，而是将新建、扩建、改建建设工程执行相同的审批及备案程序，笔者认为该违法行为应按照违法改建的行为进行处置，并针对其所应申报的消防行政手续类型以及工程进度等因素，确定违法行为名称。

1）应当进行消防设计审核、竣工验收的用途变更改建工程，对应的违法行为名称为：“未经消防设计审核擅自施工”、“未经消防验收擅自投入使用”。如将厂房、仓库改建为达到面积的展览馆、展示厅等场所的违法行为，如果发现时没有投入使用，则应按照“未经消防设计审核擅自施工”；已投入使用，则按照“未经消防设计审核擅自投入使用”和“未经消防验收擅自投入使用”确定违法行为名称，对该行为分别处罚，合并执行。

2）应当进行消防设计备案、竣工备案的改建工程，对应的违法行为名称为：“未进行消防设计备案”、“未进行竣工消防备案”。如2014年1月份，大连光凤街发生一起出租屋楼房火灾，在事后分析中发现，该出租楼房为某厂因经营不利，将其办公楼私自安装床位变更为出租房使用。针对这种行为，如果在其安装床位过程中被发现，则应按照“未进行消防设计备案”；如果在其出租过程中被发现，则按照“ 未进行竣工消防备案”确定违法行为名称。

3）应当申请营业前检查的改建工程，对应的违法行为名称为：“未经消防安全检查擅自投入使用、营业”。这一违法行为名称针对的是公众聚集场所，本文中是指将普通场所改建为《消防法》附则中规定的公众聚集场所的行为。

2.2 依据的义务性条款

义务性条款是处罚程序中必须明确的一项重要内容，是指违法行为所违反的具体法律法规的条文，对于违法变更用途改建行为，可参照以下法律法规条文：

1）《消防法》：第十条、十一条、十二条、十三条和十五条，按照所违反的消防行政许可类型以及工程进度等情况，选择对应的条款，下同。

2）“119号令”：第十三、十四和二十四条。

3）《消防监督检查规定》（公安部120号令，以下简称“120号令”）：第八条。

4）地方性消防法规的有关规定：虽然《消防法》没有对用途变更改建行为进行特别规定，但有关地方消防法规中，提出了一些有针对性的规定。如：《山东省消防条例》第二十四条第四款规定：公众聚集场所进行扩建、改建、内部装修或者变更用途的，应当重新申领消防安全检查合格证。还有一些地方法规也有相应规定，在此不一一列举。

2.3 依据的处罚条款

处罚条款与义务性条款相呼应，是指违反了义务条款后，应按照法律法规中的那一项条款进行何种处罚，对于违法变更用途改建行为，可参照以下法律法规条文：

1）《消防法》：第五十八条，针对前面的义务性条款，对相应的违法行为分别作出了“责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款”（针对违反审核、验收和营业前检查规定）和“责令限期改正，处五千元以下罚款 ”（针对违反备案规定）的处罚规定。

2）“119号令”没有具体处罚条文，但在第二十六条中，对未进行消防设计备案和竣工备案两种情形，从处罚程序上进行了规定，即：“依法处罚，责令建设单位在五日内备案，并确定为检查对象；对逾期不备案的，应当在备案期限届满之日起五日内通知建设单位停止施工或者停止使用”。另外，在第三十八条中，提出了依据《消防法》进行处罚的要求。

3）地方性消防法规的有关规定：如，《山东省消防条例》第六十七条中，针对前面所提的条例第二十四条的情况，规定了“吊销消防安全检查合格证，并处三万元以上三十万元以下罚款”的处罚种类和幅度。

3 几种特殊违法变更用途改建行为的定性及处罚探讨

前面讨论的是针对变更用途改建行为是否应办理消防行政手续比较清晰的情况，本部分探讨的，是一些在可以不办理消防行政手续或者应否办理消防行政手续不容易判断的用途变更改建情况下，如何明确执法行为法律依据。笔者认为，应当具体问题具体分析，把握住三个要素，综合研判，对违法行为准确定性，并作出相应处置。现列举以下几种变更用途改建情形，进行讨论：

3.1 关于部分变更行为

如果一座建筑物，仅对其中的部分房间或场所的用途进行了变更，而且所变更的功能既不属于公众聚集场所，又不属于易燃易爆部位，这种情况比较常见，比如某单位办公楼，其中某部门为图方便，将一间办公室改造为厨房，作为本部门人员加班时“开小灶”使用。针对这一问题，建议按照以下步骤进行分析：

1）分析整体建筑的性质，排查是否应办理消防行政手续。符合属于未依法办理消防行政手续行为，则按照第二部分的讨论情况进行处置。

①排查是否属于应当消防设计审核、竣工验收项目。如果该办公楼为“119号令”中规定的需要进行消防设计审核和竣工验收的特殊建筑，那么无论其厨房的面积大小、改造中的投资多少或是否符合开具施工许可要求，均应办理消防审批手续。因为“119号令”仅是规定了对消防备案的免除要求，并未规定经过审核、验收建筑的改建工程可以不重新申报。

②排查是否属于应当消防备案情况。应实地踏勘该改建工程的具体情况，测量房间面积，要求责任单位提供改造期间的投资情况的相关材料，对其能否达到消防备案情况进行判断。

2）分析场所火灾危险性。如果该办公楼仅是一座经消防备案的普通办公楼，而且其厨房面积较小，或投资总额较少，那么应当从其产生的火灾危险性进行实地分析，如果确实存在消防隐患，则应按照《消防法》对应的条文确定违法行为名称和处罚种类、幅度。

①排查改建过程中是否影响到公共消防安全。如是否变更了原设计中的防火防烟分区、固定消防设施等，是否影响了疏散通道、疏散指示标志等，是否加大了火灾负荷等。

②排查该场所在使用过程中是否存在实际性的消防隐患。消防器材是否符合要求，使用的灶具和电气线路是否符合要求等。

③排查主体责任是否落实。是否落实了《消防法》和《机关团体企业事业消防安全管理规定》（公安部61号令）的相关消防安全责任的规定，是否经过物业部门、业主委员会或大楼管理部门的同意，是否有书面协议，安全责任是否清楚，以及该场所责任划分、制度和管理的落实情况。

3.2 关于丁戊类仓储场所变更为丙类场所的行为

这个例子在前文介绍火灾危险性因素中提到过，对于交通公安来说，比较常见。如，将存放五金件的仓库、堆场用来存放粮食、糖类等可燃货物，将存放不燃矿石的堆场用来存放煤、木材等可燃货物，诸如此类的情况时有发现。对此类情况，应考虑港口企业货物流动性较快的实际，按照三个要素的条件，从其场所改造情况，存放可燃货物的次数、时间、数量等进行综合分析，确定处置措施。

1）对该用途变更改建行为是否需办理消防行政手续进行判定。场所中存放了高于本场所火灾危险性的货物，其属于用途变更行为这是明确的，但这种改建行为是否需办理消防行政手续，笔者认为应当从单位对存放此类货物的时限需求方面进行调查，如果仅仅是短期性、临时性存放，则可不办理消防行政手续，按照其他消防违法行为进行处置；如果有证据证明，单位已经或准备长期存放此类货物，则按照未办理消防行政手续违法行为进行处置。

①调查单位是否对该场所的建筑结构、消防设施等情况进行过改造，这是最重要的第一手证据，如果有此类行为，应当能够证明其准备长期存放此类货物，应办理消防行政手续。

②调查单位此前存放此类货物的情况。包括时间、数量、批次、位置等，调取相应的原始生产单据、库存记录、合同协议等材料，询问理货、管理、装卸等现场工作人员，综合取证，证明其存放此类货物是否存在延续性、长期性，确定是否应办理消防行政手续。

2）对该用途变更改建行为的火灾危险性进行判定。如果场所的用途变更改建行为可不办理消防行政手续，则应从其存在的火灾危险性进行判定，明确其中的火灾隐患，采取有针对性的措施。

①排查建筑防火结构，分析火灾隐患。丁戊类货物的仓储场所与丙类货物场所在建（构）筑物的防火结构要求上有显著差异，如防火、防烟分区，场所面积、防火间距、建筑层数、耐火结构等方面均有不同要求，可对照《建筑设计防火规范》《仓储场所消防安全管理通则》等要求进行分析。

②排查消防设施情况，分析火灾隐患。从两类场所的消防水管线铺设，消防栓、消防器材数量布局，防排烟装置等消防设施方面的法定要求，做好分析。

③排查安全管理情况，分析火灾隐患。结合《仓储场所消防安全管理通则》《机关团体企业事业单位消防安全管理规定》等要求，对货物存放的堆垛面积、高度，堆垛间距，电气线路，巡查检查，人员车辆进出库管理等方面，分析实际存在的火灾隐患。

④排查主体责任情况，分析火灾隐患。按照《消防法》对消防安全责任制、消防制度、应急预案等方面的要求，进行分析，确定火灾隐患。

3.3 关于一般货物仓储场所存放危险货物的行为

如在丙类仓库或堆场中存放硝酸氨，在普通集装箱堆场中放置危险品集装箱等等。对于此类行为，导致场所的火灾危险性剧增，肯定属于违法行为，而且从严格意义上讲，也应看作部分变更了场所的用途，因此，在对此类违法行为，应当进行深入细致的调查取证、询问查证，获取确凿证据，从存放货物的性质、数量和时间等方面，综合判定，作出相应的定性和处罚。

1）首要是迅速降低火灾风险。此类问题，其火灾危险性方面的威胁相对于修正消防行政手续等隐患要急迫的多。因此，发现此类问题后，首先要做的是，针对存放的危险货物理化性质、数量、现场安全条件等进行研判，是否存在危及公共安全的可能，必要时，可实施临时查封；即使不需进行临时查封，也应责令单位立即将货物转移到符合要求的储存场所，防止发生事故。

2）针对具体情况，作出相应处罚。①针对货物危险性和数量的处罚。如果经调查取证查明，该货物为《消防法》第二十三条规定的易燃易爆货物，或是《刑法》、《治安管理处罚法》规定的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等物质，则应及时依照相应的刑事、行政等程序办理案件，对责任人给予相应处罚，或移交公安机关相应的部门办理。②针对场所改造情况以及货物存放时间、次数的处罚。在调查取证中，还应针对该储存场所的原设计情况，与现有情况进行核对，查明是否存在对货场进行土建改造等情况，如设置存放易燃液体的罐、柜等，查明单位是否长期性和经常性地存放危险货物，如果证据可以证实，则可按照该堆场未办理消防行政手续，违法变更用途的行为进行处罚，与前种处罚分别决定，合并执行。

4 结 语

前面三部分是对实际工作中可能遇到的一些用途变更情况，从当前法律依据角度和个人理解提出的一些原则和看法，但有必要指出的是，因“119号令”中对改建项目没有作出特别的规定，如对改建的定义、局部改建和整体改建是否存在区别、改建的申报要求等，在实际执法中造成了诸多困惑。当然，这个问题不是本文讨论重点，在此不作详细展开。