我国残疾人保障发展研究

唐金成+蔡卓琦

【摘要】我国政府逐渐地为残疾人提供了基本的保障，但我国保障制度还不能满足残疾人的差异化需求。本文通过阐述当前我国残疾人保障的情况，以及对比其他国家为残疾人所提供的保障，表明我国对残疾人群体提供的医疗保障明显不足。论述了当前我国残疾人保险发展过程中存在的问题，以及对于发展残疾人保险的建议。

【关键词】残疾人 社会保障 国际经验

一、引言

由于我国人口数量的增长以及人口结构的变化，我国残疾人人口数量有所增加，占总人口比例也有所上升，残疾人保障问题越来越不容忽视。近年来，我国在残疾人保障方面做了很多努力，在1998年我国便开始了残疾人保障制度改革；2004年至2015年间，国家先后颁布了多部关于扶助贫困残疾人的《意见》，逐步加大了对残疾人的扶助力度，并强调必须做到按规定分发政府补贴。在这十多年间，我国在残疾人医疗保障方面取得了不错的成果，残疾人参与基本医疗保障的比例也有一定的提高，使残疾人获得更多的基本医疗保障。但我国当前有相当大比例的残疾人医疗服务、医疗救助以及康复的需求得不到满足。更严重的是，我国仍有部分残疾人未纳入基本医疗保障和享受不到任何医疗保障福利。其次，虽参与医疗保障的残疾人得到了医疗费用减免或费用优待政策，但现有的医疗体制中很少有特别惠及残疾人的政策。此外，就业难问题一直是我国较为严重的问题。同样地，我国残疾人在就业方面的难度更大。我国残疾人保障在诸多方面存在着不足之处，对残疾人的扶助力度还有待提高。

二、残疾人保障发展的国际经验

（一）澳大利亚

澳大利亚是较早地实行社会福利制度的国家，其社会保障制度早在1910年就逐步建立起来了。澳大利亚还是世界上社会保障制度较好的国家之一，他拥有较为完善的社会福利体系。澳大利亚的社会保障体系为其公民的整个生命过程提供了全方面的保障，为其公民在遇到经济困难时提供了强有力的支撑。在残疾人福利方面，澳大利亚的社会保障体系涵盖了残疾人抚恤金、残疾儿童津贴等。2012年，澳大利亚政府专门针对残疾人出台了国家残疾保险计划（NDIS）。

国家残疾保险计划的目的是为了向65岁以下的本国重度残疾者提供他们所特别需要的看护和支持。该计划通过消减或废除原有计划及联邦或州政府联合筹集资金，改变了原有向残疾者固定拨款的模式，旨在按照残疾者的需求向有需要的人提供针对性、合理且必需的服务。国家残疾保险计划采取自愿原则，但想参与该计划的人须提出申请，只有符合标准并通过审核的人才可加入该计划。这避免了无医疗或其他需求的残疾人加入该计划，造成公共资源的浪费。另外，计划参与者可以自己选择所需服务和机构，从而获得适合自己的服务方案，避免了由于计划发起者与参与者之间信息不对称所引起资源的浪费。再者，该计划还尽可能地满足残疾者除医疗服务之外的其他合理要求，如房屋和交通工具的改装、辅助职业培训以及个人规划服务等。这一点给予了残疾者在生活和工作方面极大的便利，也是增进残疾人福利的一大进步。

（二）日本

日本作为东亚福利国家的典型代表，其社会福利制度一直是其他亚洲国家借鉴的对象，日本的残疾人福利发展也是居于世界前列。日本的福利制度直到二战后才逐渐开始建设，时间上虽不及欧美等国家久远，但由于历史文化影响，日本的残疾人保障制度对于中国来说有非常重要的借鉴意义。日本的残疾者福利政策一直随着日本经济状况的变化发生着改变，在日本四个不同的经济增长时期中，政府分别实施了不同的残疾者福利政策。逐渐地形成了以保障残疾人基本生活为目标的残疾人福利制度。

日本在经济进入高速增长以前就开始逐步完善残疾人福利政策。早期，日本针对不同类型和年龄的残疾者制定了差异化的福利政策。此外，为了保障其家庭的正常生活，政府在促进残疾人就业方面也做出了努力，对从业者中残疾人比例做出了法律上的规定。进入经济高速发展时期以后，对残疾者的社会支援更加进步，但各种环境的变化导致了对残疾者福利的改善十分有限。经济进入稳定期后，日本关于残疾人的政策发生了转变，逐步地由以医疗为中心转向回归社会。为了扩充残疾人生活来源，专门建立了关于残疾人的人力资源政策，希望残疾人能够负担自己的费用。1990年进一步完善了残疾人福利制度，有计划地提供“居家·设施”服务。经济崩溃进入低迷期后，经济环境对福利体系的支付提出了要求，残疾人福利的支付也受到了影响。同时，随着对残疾人福利的重视，范围越来越广泛的残疾人福利使得财政上出现紧张，开始了中央政府同地方政府共同承担福利支付的局面，这一时期的政策开始要求残疾者人群应更加自立。广泛的保障范围加重了残疾人家庭的负担。后面相关的政策对这一方面做出了修订，同时为进一步改善残疾人就业情况、提高残疾人收入，相关政策进一步提高了企业从业者中残疾人的法定比例。值得我们关注的是，日本在2000年时启动了长期护理保险法案，惠及了有长期护理需求的残疾人群。在护理保险制度中，服务需求者仅需要缴纳所需费用的50%，而且对于低收入者还可进行减免。日本的残疾人保障体系在数十年的时间里逐渐得到了改进和完善。

（三）美国

美国残疾人福利制度的发展经历了较长的时间，早在1935年颁布的《社会保障法》中提出了为残疾人提供生活保障这一理念，并对残疾人福利制度在法律上做出了规定。美国是一个注重人权的国家，为保护残疾人的权利，残疾人福利政策逐渐从注重保障经济和生活转向残疾人的主动需求。在这几十年的时间里，慢慢形成了以提高残疾人独立生活能力为目标的残疾人社会保障制度。这一点对我国残疾人保障制度的改善有着重要的借鉴意义。

早期由于受到宗教影响，残疾人一直没有受到关注，直到由于战争导致大量残疾人的出现。为保障因在战争中受伤导致残疾的退伍军人生活，南北战争结束后制定了《养恤金法》。一战结束后，政府向残疾退伍军人提供就业岗位和津贴。直到1920年，政府规定所有残疾人都有资格享受相关福利待遇。1935年通过了对残疾人保障具有极其重要意义的《社会保障法》，其中有一部分内容是专门为保障残疾人生活而制定的。1970年代，针对残疾人的政策发生了重大转变，即改变一味地给予康复服务、补贴等消极的福利的方式，通过消除对残疾人的歧视使得残疾人能够顺利进入劳动力市场，进而保障残疾人能够“机会平等、全面参与、生活独立和经济自立”。《美国残疾人法》在实施过程中出現了一些问题，为促进残疾人较好地参与社会，美国国会专门提出“新自由行动计划”，为残疾者提供相关就业培训以克服就业障碍。endprint

从上述国家的残疾人保障经验来看，仅依靠社会保障制度去保障生命安全和健康是不够的，还应建立，进一步保障残疾人的生活质量。

三、我国残疾人保障发展现状

由于我国实行的是典型的嵌入式残疾人保障制度，残疾人社会保障方式仍以社会保险为主，即该制度是为了普遍惠及全体国民而非只针对残疾人，残疾人不能从中获得特惠，只不过是可以从中受益。同时，我国约70%残疾人都生活在农村，就业岗位少，因而在就业方面难度大。而且，残疾人生活多较贫困，就业又难，参与基本养老保险的可能性因而较小。因而，残疾人目前可参加的保障着实有限，不能满足实际需要。值得我们注意的是，仍有部分残疾人未参加基本医疗保险。同时，我国医疗费用的增长已成为不可逆转的现象。表1为我国2011年至2015年间医疗费用和城乡居民可支配收入的数据。越来越高的医疗服务费用使得国民倍感压力，何况是与正常人相比发生伤残、死亡、因病致贫或因病返贫可能性更大的残疾人。因而，在建立适合残疾人的医疗保障机制的同时，也应为残疾人建立“开源”机制，尽量做到增加其收入并减少其支出。

四、我国残疾人保障发展存在的问题及解决办法

我国近些年来虽然在残疾人保障方面做出了很多努力，但我国当前的残疾人社会福利及服务制度还不够成熟。另外，由于我国当前残疾人保障体系给残疾人提供的“生存型福利”，因此当前保障制度只能保障残疾人的基本生活，整体福利水平不高，很多残疾人在基本生活、康复、教育与就业方面面临诸多困难。因而，我国残疾人保障制度对于提高残疾人群体生活水平方面还存在很多问题。下面对现有保障的不足进行了分析并讨论了解决方法。

（一）我国殘疾人保障发展存在的问题

1.保障不足，残疾人家庭负担过重。目前我国残疾人保障体制提供给残疾者的特殊福利无外乎是以现金补贴、费用补助和税收优惠的形式。然而，这种救助力度较小的、固定拨款的残疾人保障模式无法满足他们的需要。而且，残疾人较正常人来说，发生意外或患病的可能更大。因而残疾人家庭在医疗上的支出难免会高于正常家庭。这无疑在较差的经济状况的基础之上加重了残疾人家庭的负担。2013年，我国残疾人家庭人均可支配收入仅占全国居民人均可支配收入的56.7%。而根据第二次全国残疾人抽样调查的数据显示，农村残疾人家庭用于医疗保健的费用占收入的比重约为普通农村居民家庭的2.5倍。因而，我国残疾人社会保障当前所能提供的保障内容无法满足残疾人群体对康复和救助服务的需要。根据《中国残疾人状况及小康进程检测报告》的数据显示，我国城乡残疾人最迫切的需求为医疗救助。但直至2010年，我国超过8500万的残疾人中，在对医疗服务和救助有需求的72.8%的残疾人中，仅有35.1%的残疾人接受过医疗服务与救助。我国残疾人在社会保障不足的情况下承受着较大的负担。

2.医疗服务针对性不强。由于残疾人在心理或生理上存在缺陷，因而残疾人在医疗保障上有着特殊的需求，如康复需求、必要辅助器具的配置及长期护理等。我国虽然根据残疾人的特殊需求和特殊困难做出了一些差异化的保障制度安排，但是目前的医疗保障内容仍然无法很好地满足残疾人的特殊医疗保障需求。

3.没有相关的医疗补充保险。我国社会保障制度只能满足人们最基本需要，还保持在较低水平。为了获得较高水平的保障，国民通常通过购买商业保险以应对生活中突发事件，如意外事故或疾病的发生。试图通过购买保险转移自身风险，希望在事故发生后有维持生活或恢复健康的坚实依靠。而残疾人则不能通过此种方法保障自己的生活，因为我国的保险市场还存在残疾人商业保险的空白。虽然为了加快推进残疾人小康进程政府做出了很多努力，包括鼓励商业保险公司开发残疾人保险，但我国残疾人商业保险面临着两难的困境。一方面，商业保险公司方面不愿意开发关于残疾人群体的新险种，原因在于残疾人较普通人比风险较大；另一方面，由于残疾人面临的风险较高，因而保险产品价格较高，残疾人群体大体上无力承担商业保险的高昂费用。所以，暂时缺少其他富有保障力度的医疗保险进行补充。

4.残疾人受教育和就业难。由于残疾人自身的身体缺陷，导致其在接受教育和参与就业方面处于较低的水平。一方面，较低的受教育水平使得残疾人在参与就业时占据不利位置，很多人没能寻求到社会福利较好的工作。另一方面，残疾人在工作上与正常人相比在生理或心理上的确存在诸多不便。我国的新《残疾人保障法》中虽然做出了国家按比例安排残疾人就业制度的规定，但在实施上难以保证该规定的落实。受教育程度低及就业难使得残疾人收入维持在较低水平。因而，在较低的收入水平情况下，较高的医疗费用支出使得残疾人家庭负担极重。

（二）建议

本文这部分内容根据上述提到的问题提出一些建议。

首先，应当在法律上明确残疾人参与各项社会保障和福利的权利，以免残疾人因各种歧视性的门槛被拒收保障的“防护网”，给残疾人参与社会生活最基本的公平。其次，应加大对残疾人参保费用的补贴力度，确保所有人不因费用问题不能参与到基本医疗保险中去，保证所有残疾人能够得到所有公民应当享受的保障。再次，应当扩大基本医疗保障范围，向残疾人提供针对性的医疗服务和保障，以达到给予残疾人生活保障的真正目的。在此基础之上，应当建立相应的残疾人补充保障机制，使经济状况较好、可以负担高额商业保险费用的残疾人可以获得其他保险的保障，减轻残疾人家庭负担。最后，促进残疾人就业，保证其有稳定的收入，并通过此途径扩大可以参与补充保障机制的人群，以此逐步推进残疾人小康进程。

五、总结

本文仅仅根据我国当前残疾人社会保障情况考虑了当前残疾人保障存在的不足，并试图努力提高残疾人群生活水平。但没有考虑到其中的阻碍。如想通过建立商业保险补充机制加大对残疾人的保障力度，但没有将残疾人商业保险的困境的纳入考虑中。而且，想要残疾人群医疗和康复的需要全部得到满足，需要我国财政强有力的支撑。而我国当前是否具有这种实力，本文并没有对之求证。

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作者简介：唐金成（1963-），男，陕西蒲城人，广西大学商学院教授，保险研究所所长，硕士生导师。曾出版保险专著14部，发表论文330余篇，主持参与课题研究40项，成果总计750万字，研究方向：保险与风险管理；蔡卓琦（1994-），女，黑龙江人，广西大学商学院保险硕士，研究方向：保险与风险管理。endprint