外国住宅小区治理模式简析

王幽?莫晓波

本文为2016年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题《珠三角城市社区的小区依法自治研究——以广州市为例》（编号：2016GZGJ88）阶段性成果

【摘 要】 文章指出，外国城市住宅小区的治理模式主要分为自治模式、政府主导模式和混合治理模式。这些治理方式，体现了外国社会基层治理中政府引领、人民主体、多元互动、民主协商等精神。我国的小区治理应对外国模式中的有益成分予以借鉴吸收。

【关键词】 外国；住宅小区；治理模式；经验借鉴

外国的住宅小区（housing estate）是指以住宅楼房为主体，并配有商业网点、文化教育、娱乐、绿化等公用和公共设施，形成的具有一定规模的居民生活区，区域是不被城市交通干道所穿越的完整地段。外国还常用邻里单位（Neighborhoods）、居住共同体（Residential Community）、封闭社区、隔离社区等来表述与中国“小区”类似的概念。

外国住宅小区的特征可归纳为：一是封闭性，体现在建筑特点上有门、墙或栅栏，车辆和区域外人员经过许可方可进入。二是契约式的法律体制，房屋买卖时须签署法律协议，协议双方为业主与开发商或社区委员会，双方均受法律协议约束；业主对区域内的公共设施和公共空间，既有权力使用、也有义务管理和维护；业主代表团体受全体业主委托，制定和实施小区规章制度，管理小区事务。三是自愿隔离，居民为了寻求安全、彰显身份和地位等原因，自愿选择住宅小区是否与外界社区隔离。四是商品属性，外国小区的住宅作为房地产商品，可交易流通，且在不少国家，业主同时拥有永久性的房屋产权和其土地产权。外国住宅小区的治理模式可归纳为三类，下面结合三类模式的典型代表国家加以分析。

一、自治模式

自治模式以美国为例，住宅小区的事务完全由业主自我管理。首先，业主协会（HOA）是美国全体业主共同参与的组织，作为美国住宅小区自治的主体，其产生的法律依据为住宅交易时签署的限制性契约。美国业主协会普遍采用自动加入（强制加入）的方式，业主一旦购房便自动成为业主协会的成员，必须遵守限制性契约的规定。业主协会向业主收取一定的费用，来对住宅小区实施托管式管理，由此代替市政的管理。第二，业主协会的执行机构是董事会，在房屋售罄时，开发商会组织交接，并从业主中选举董事会成员，来管理公共区域及相关设施、规范业主的行为并对违规行为实施处罚。

美国的业主协会类似于中国的业主大会，其业主协会的董事会类似于中国业主大会的业主委员会。业主协会在美国住宅小区的治理中发挥了主要作用，除了日常的社区管理，还承担了大量的政府公共管理职能，如内部道路的维护、治安甚至税收等，因此学界有人将业主协会诠释为基层社会的“私人政府”。

美国的小区治理模式，具有政府依法管理、社会全面参与、业主自我管理、资金多方筹集、分工日趋完善的特征。其自治模式为：政府与社会相对分离，政府在小区治理中的主要职能，是为业主自治提供法律制度支持、实施间接管理；业主自治在美国住宅小区中占主导地位，居民事务基本是按自主自治的原则进行处理。

二、政府主导模式

政府主导模式以新加坡都组屋（指政府建造、低价出售、拥有独立厨卫设施的单元房）管理为例，其治理具有“政府直接管理、居民响应参与、非政府组织日益发展”的特点。40多年来，新加坡政府共建造了90万套组屋单位，全国80%人口住在组屋，约20%的人购买商品公寓和别墅。新加坡住宅小区的政府主导模式，根植于长期的法制传统、深厚的儒家文化和民主观念的淡薄；更与其组屋政策密切相关，政府在公民住宅建设中具有充分的发言权和主导作用，相应地决定了政府在社区中的主导地位。此外，新加坡政府承担了90%的社区基础设施建设费用，和社区50%的日常运作费用，并由政府派驻部分管理人员，对社区事务进行一定权限内的管理，社区居民在此前提下共同参与到社区事务中。新加坡政府主导模式的有效推行，得益于国土面积较小、人口较少，使政府便于在住宅小区和社區内制定完善的管理制度，并高效实施。

同时，新加坡也受到西方“有所为、有所不为”的小政府理念影响，逐步放手让社区自我管理，并积极扶持非政府组织，培养社区居民的对自身事务的参与意识。例如，新加坡住宅小区也在探索类似于香港“业主立案法团”的业主自治组织，它具有民事行为能力和权利、负有民事法律责任和义务，在住宅小区治理中发挥着重要作用。“业主立案法团” 具有明确的法律身份，且法律认可其代表全体业主，比中国大陆的业主委员会权力更多、功能更大、作用范围更广、业主认可度更高。

三、混合治理模式

混合治理模式以日本和澳大利亚为例，其住宅社区的管理以政府主导和居民自治两种模式结合，政府对社区的干预相对宽松，具有“各级政府分工明确、独特的社区治理体系、官方色彩和自主治理色彩相结合、资金来源多元化”的特点。

澳大利亚的国家管理体制实行联邦、州、地方三级制。第三级地方政府统称为市，它既是基层政府，又是典型的社会自治组织。市政府一方面自上而下落实上级政府的各项政策、提供社区服务，管理社区的日常事务；另一方面保障居民在社区治理中的参与权、知情权、管理权和监督权，类似于我国的居民委员会。所以在社区治理中官方色彩和社区自治色彩相结合，呈现混合治理的特点。

日本一级行政区划分为都、道、府、县，均享有一定的自治权。日本人传统的自律精神，使国民对社区建设有强烈的责任感。政府在社区治理中，通过给社区拨款，鼓励发展自治和公益组织，保障居民在社区事务中的参与权等，来指导、支持并监督社区工作，具有混合治理的特点。日本社区治理的民主精神也体现在住宅小区中，日本的《建筑物区分所有权法》规定，只要业主人数达到30人，且30人中有3/4以上的参加集会，可以自主决定业主团体是否具有法人资格，如参会业主决定成立法人，则业主团体依法享有民事权利、承担民事义务，成为独立承担民事责任的社会组织。

从三种治理模式的分析中可见，外国城市在住宅小区/社区的治理中，发展趋势包含：一是治理模式的形成，与国家社会发展的大背景相适应，因此小区治理应从本国实际出发，因时因地制宜，才能够充分调动居民参与的积极性和主动性，保持小区发展的长久动力。二是治理主体多元化且权责清晰，政府、各类社会组织、居民都是小区/社区事务的积极参与者，多元共治在所有主体间有效开展。且主体间权责清晰、分工明确，少有推诿扯皮现象。三是自治组织在小区/社区治理中发挥了极其重要的作用，政府不是包办一切的全能政府，在政府的指导和监督下，自治组织日益成为推动小区/社区治理的主要角色和推动区域建设的关键力量；居民参与的作用日益凸现，便于居民争取和维护自身利益。

我国自改革开放以来，新的产权与制度形式出现，封闭式住宅小区的大量涌现，冲击了城市地方治理的思维和模式。外国住宅小区的治理方式，体现了外国社会基层治理中政府引领、人民主体、多元互动、民主协商等精神。我国的小区治理应对外国模式中的有益成分，应予以借鉴吸收。

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【作者简介】

王 幽，女，中共广州市花都区委党校教师，研究方向：行政管理.

莫晓波，男，中共广州市花都区委组织部干部，研究方向：社会学.endprint