基层央行构建新型财税库银关系的建议

随着国家财税预算体制改革的深化和预算收支手段的变化，基层国库工作面临新的困难和挑战，特别是如何协调好财政部门、税务机关、国库、商业银行（以下简称财税库银）之间的关系，成为基层人民银行必须研究的现实课题。

一、法律规定的财税库银关系

（一）财政部门在组织本级总预算执行中具于主导地位

一是财政部门具体承担预算编制和执行、报告任务，同时加强对预算支出的管理和监督。从这个层面来说，只要是政府预算部门，都是财政预算控制和监督的范围。二是财政部门支配国库库款。也就是说，只有财政部门才能支配收入国库的钱款，其他任何单位和个人都无此权力。三是财政部门负责督促协调有关单位。一方面督促税务、非税等预算收入征收部门、企事业等预算缴款单位完成预算收入任务，另一方面协调预算收入征收部门、国库和其他有关部门的业务工作。

（二）税务部门是重要的预算收入征收部门和单位

一是主管税收征收管理工作。二是税务部门作为收入征收部门必须依照法律、行政法规的规定，及时足额征收应征的预算收入。三是地方各级人民政府依法支持税务机关依法执行职务，不得下达收入指标。

（三）国库部门作为专门机构办理预算收支业务

一是一级财政必须设立一级国库；二是国库是专门机构；三是国库具体管理和经办预算收支业务；四是国库库款是政府的全部收入。五是人民银行经理国库。

（四）银行部门是预算收支对象的资金经收和监督者

一是商业银行是企业，以盈利为目标；二是银行分支机构作为国库经收处是国库工作的重要组成部分；三是人民银行依法对国库经收处所办国库业务实施垂直管理。

二、目前基层财税库银关系现状

（一）财政部门对国库的主导意识增强，国库协调财政更加困难

自2000年财政部门设立国库内设部门以来，在理论上推出“财政国库”及“国库单一账户体系”，以区别央行经理的国库与国库单一账户；在行动上主导《预算法》修订，引起国库“经理”与“代理”之争。顶层的分歧动摇了基层两部门之间良好协作的关系，导致基层人民银行协调财政部门难度增加，工作处于被动弱势。

（二）财政部门对银行的影响能力加大，国库协调银行难度增加

在基层特别是县域内，由于市场容量有限，财政专户资金和预算单位资金成为银行业金融机构最重要的负债来源，而这些均受财政部门影响，形成财政部门成为银行“衣食父母”的现象，财政部门对银行的影响大增，甚至出现银行听从财政部门安排而推诿拖延人民银行工作安排的情况。

（三）税务部门国、地两局独立性不同，国库协调效果各不相同

基层国、地两税部门分设，国税部门实行全国垂直管理，而地税部门实行省以下垂直管理，国税部门独立性相较地税部门高，导致基层人民银行协调两税部门时，国、地税部门工作态度和效果明显不同。

三、存在问题的原因分析

（一）国家金库指代在机构与业务上长期模糊

一是国库作为机构虚化。虽然法律法规确定国家金库是专门机构，但国家金库只存在于印章上，并没有真正的组织和机构。现实中各级国库没有部门，没有国家金库某司（处、科、股），只有中国人民银行国库局（处、科、股），事实上降低了国库地位。二是经理国库蜕变为经理国库业务。国库与国库业务有重合的部分，也有不同的部分，过去工作中简单地将国库与国库业务等同起来，影响较大。《预算法》最新修订将经理国库修改为经理国库业务，从法律上完成了对国库和国库业务的分离。

（二）人民银行习惯经验的做法不适应新法要求

一是人民银行长期担当协调财税库银关系的主角，虽然促进了工作，但缺少法律依据，目前环境下容易造成被动；二是把人民银行的独立性混同为国库的独立性，按规定各级政府有权加强对本级国库的管理和监督，但国库在处理与本级政府的关系上效果较差；三是国库工作比较重视服务而监管相对较弱，从现实来看，国库监管弱化不利于防范化解国库资金风险。

（三）财政部门在新时期的扩权冲动更加强烈

一是改革开放以来，我国经济条件改善，财力得到极大的扩充，财政在政府运行中的重要性更加突出，现实要求财政部门追求更大的权力；二是政府及其官员存在“自利自肥本性”，有机会都会习惯性扩权，追求自己或部门利益的最大化，财政部门也不例外。

（四）政府机关工作人员职业素质有待进一步提高

一是部分公务人员理想信念丧失，一些人一心向“钱”，本职工作缺少责任心；二是政风不纯不净，一些人员不作为、“庸、懒、散、虚”，搞歪门斜道，影响工作正常开展；三是业务素养不足，个别人员对制度缺少敬畏，无视有关规定，肆意挑战底线，造成不良影响。

四、构建新型财税库银关系的建议

（一）转变观念，提高认识，找准国库在复杂形势下的工作定位

一是加强对新修订《预算法》等的学习，深刻认识法律对国库工作的规定，了解当前国库面临的新老规定结合、两种体系过渡的形势，切实做到对国库的定位和前景有明确认识，依法做好国库工作。二是规范国库业务操作，严格按照《国库金库条例》规定的职责权限办理国库业务，不揽职责范围之外的权，不办职责范围之外的事，切实加强会计核算，保证预算收支完整准确。

（二）加强沟通，密切联系，重构国库与地方政府及有关部门的关系

一是自觉接受政府的管理和监督，定期向政府汇报国库工作情况，向同级财政机关反映预算收支执行情况；二是针对影响国库正常工作的新问题、新情况，如涉及其他部门工作的，要争取政府过问或者授权国库进行协调处理，实现权责对等，于法有据，以利及时解决问题，提高资金运行效率。三是要切实加强督促檢查，重点是经收处和收入机关所收之款入库情况，将业务从下游向上游延伸，规范相互关系。四是要正本清源，督促财政部门依法履职，切实负起协调责任，减少将问题直接传导到国库，给国库工作造成被动。

（三）党建引领，以人为本，全面推进财税库银关系健康发展

一是全面加强党对预算执行工作的领导，强化党性教育，开展财税库银党组织之间的联学活动，要求党员以党的事业为重，正确认识各自分工不同，坚决做好本职工作，促进预算执行科学化效率化。二是加强国库人员配备，保证国库具有老中青结构合理、满足核算和监管业务工作需求的干部队伍，保证国库履职正常开展；三是加强财税库银人员之间的横向交流与协作，确保有关工作同步进行，避免相同工作在各自系统内传达快慢不同导致的步调不一现象。四是加强财税库银之间的文化交流，积极参与地方政府活动，塑造宣传优秀典型人物事迹，加深示范带动作用，活跃财税库银之间的文化生活，建立友好单位关系，培育紧密的互动关系。

作者简介：张雅明（1979-），男，汉族，甘肃康县人，任职于中国人民银行康县支行，研究方向：国库改革、国库现金管理、金融支持地方经济发展。endprint