基层管理方法的地方创新

【摘 要】 文章介绍了淄博市淄川区“三集中三规范”工作法的背景与内容，论述了“三三制”工作法的实施意义。即：有利于合理发挥乡镇政府职能，有利于完善基层治理方式，有利于稳定基层发展环境。

【关键词】 基层管理体制；“三三制”工作法；创新；意义

基层作为社会管理和治理的基础最庞大、事务最繁杂、执行最末端的群体，在治理过程中涉及制度稳定性与人情变通性、个人多元性与集体统一性、私人领域的自有性与公共领域的同一性等既对立又统一的关系，如何保持基层管理高效、有序、健康运行，是基层管理理论和实践上的一个大课题。2014年淄川区龙泉镇试点推行“三集中三规范”工作法（简称“三三制”工作法），经过不断探索和完善，2016年淄川区委、区政府专门出台了《实施意见》，在全区推行，同年7月，被列入淄博市第二批十个改革创新经验之一，在全市各区县推行。

一、“三三制”工作法的背景与内容

从国家层面来讲，十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，在整个国家治理体系中，基层治理占有相当重要的地位，并且越来越得到从理论层面到实践层面的重视，单纯就制度建设而言，还是表现出滞后性、不完善、不可复制等特点，在这种情况下，基层管理的地方创新尤为重要，一些行之有效的经验显现出基层特别是农村在这项工作中的巨大潜力和可能性。

1、新形势下加强农村社会治理的现实需要

就基层管理而言，党委政府、基层干部、党员群众三者如何有序協调是保证各项工作有效进行的前提，“三三制”工作法在实践层面上提供了一个可行性方案。

（1）镇党委政府需要一个能够全面有效实施农村治理并且全面落实各级政策的“抓手”。基层工作的特点是“上面千条线、下面一根针”，如何发挥镇党委的核心领导作用，在千头万绪的工作中不打折扣地落实好上级各项决策部署，是打通政策落实“最后一公里”的重要环节。但是在实际工作中，作为农村基层管理的基层政府和农村社区这两个主体并没有实现良好的统筹与互动，党的路线方针政策在这种不顺畅的关系中得不到有效落实。村居党员干部的队伍建设以及作用发挥也存在流于形式的弊端，并不能真正发挥作用。

（2）随着城镇化建设不断进展，给基层民主管理特别是农村民主管理提出了许多新问题和新挑战，例如中央和各级政府在出台的一些和农村、农业、拆迁、建设等村级重大事项决策需要镇村干部全面领会并且贯彻落实，但是在实际工作中存在两个难题：一方面镇政府受岗位、职能、知识水平的限制，对政策的理解有可能不全面不到位，另一方面，村居干部在每两年一次换届的政策下，40%（此数据为淄川龙泉镇提供）左右新上任村居干部往往不能够很快适应工作，容易使政策在贯彻执行中走样变形。所以，为基层管理探索提供一套符合实际并且行之有效的制度，是非常有必要的。

（3）城镇化建设加快的另一个需求是，基层党员群众的参与意识和意愿显著增强，特别是涉及自身利益的诸如拆迁等事项，他们更加希望通过合理合法途径，表达自己的想法和意愿。但是实际情况是，随着农村人口向城镇和非农产业转移，造成村民自治主体和客体缺失，表现在村级管理组织难以完成人员提升性更迭，村务公开的内容和形式没有载体，村民对“两委”的监督减弱等方面，这些问题造成党员群众不能有效表达和维护自身的知情权、参与权、表达权、监督权。

2、“三集中三规范”工作法的内容

（1）坚持“三集中”，统筹村务管理。“三集中”是指集中议事、集中学习、集中评议。结合镇、村实际情况，将党员和村民代表会议时间确定为每季度一次，结合农业生产的季节性、上级政府工作梯度安排、基层党组织建设等情况，确定每次会议的主题和主要内容。集中议事由村居“两委”根据镇党委、政府的统一部署、每个季度的工作特点，结合实际科学确定。例如7月份以开展庆祝党建系列活动、发展党员、总结半年工作、安排下半年工作重点等事宜为主；10月份以秋季农业生产、重点工作收尾等事宜为主。集中学习，重点学习3个方面的内容：一是学习党规党纪，二是学习政策信息，三是学习道德法律。集中评议，重点开展4项评议，一是评议村居书记主任；二是评议村居“两委”成员；三是评议普通党员；四是评议特定人群。

（2）坚持“三规范”，确保质量效果。“三规范”是指规范内容、规范程序、规范监督。规范内容，每次会议所议事项分为规定内容13项，由镇党委、政府根据上级指示要求、全镇中心工作和各个季节特点统一制定；自选内容16项，由村居“两委”根据村情民意灵活确定。规范程序，编制印发《龙泉镇村居工作规范实用手册》，重点规范党务、村务、财务、其他等4类事务的程序，以此作为村居干部开展工作、党员群众讨论表决重大事项的重要依据。规范监督，重点从以下3个方面进行监督：一是对会议和研究讨论事项的内容进行监督；二是对会议和研究讨论事项的程序进行监督；三是对会议研究事项的落实情况进行监督。

3、“三集中三规范”工作法的成效

首先，通过“三三制”工作法，基层党委政府实现了顶层设计、基层落实，打通了政令畅通“最后一公里”。有效避免重复开会提高了工作效率，将党的建设与农村环境整治、土地流转等事项有机集合起来，清楚了“怎么抓”，强化了政治引领作用，实现了上级“安心”。其次，上级部门专门规定村级事务工作流程，将各个事项具体化、程序化，基层政府干部与村居干部实现办事有章可循、有效沟通，解决了连任村干部按老办法干、新任村干部盲目蛮干的问题，基层干部明白了“怎么干”，保证了依法依规干事，实现了工作“省心”。再次，村级重大事项按照规定程序步骤实施民主讨论表决，实现群众最大规模、最深层次的参与，党员群众知道了“怎么办”，保障了自身权利权益，实现了群众“放心”。

二、“三三制”工作法的实施意义

社会经济的进步与发展必然会促进意识形态的进步与发展，就作为国家治理体系和治理能力中有基础性地位的基层管理体制而言，这种进步和发展的基层探索往往更具有生命力和实践的可行性。作为一个老工业城市，淄博在经济发展的转型压力不仅仅来自于产业结构本身，经济发展的惯性也表现在城镇化建设上，淄川区“三三制”工作法在理顺基层治理各主体、主体与客体关系、保证各级政策落实到基层方面，提供了一种有效的借鉴办法。

1、有利于合理发挥乡镇政府职能

数量庞大的基层政府和它们辖区内更为庞大的村居，是国家基层治理能力现代化的基础性构成，推进国家治理能力现代化，基础和重要的一个环节就是完善乡镇政府的治理结构，合理发挥乡镇政府的职能，从根本上提升农村治理能力。“三三制”工作法的首要目标就是在不削弱镇政府作用的情况下，最大限度和最深层次对村居各项工作提供方向性、程序性指导和完善，并且在实际工作中，这一做法的有益效果是将镇政府从处理村居事务性工作中剥离出来，变成政策性、规范性指导，有利于合理发挥镇政府职能，这也符合基层政府由管理型向服务型转变的要求。

2、有利于完善基层治理方式

多元治理主体共治共管，推进治理方式从管制转向协商，是现代治理理论和治理模式的要求。“三三制”工作法改变了以往命令式、强制式的管制型治理方式，鼓励村居干部、党员村民共同参与村级事务的管理，实现治理主体多元化。更重要的是，实现治理主体与客体的有机统一，村居重大事项的直接利益主体是村民，由他们按照规定、程序实现的事务管理，必然能够减少政策施行的阻力，从而更好实现各级党委、政府的施政纲领和目标。

3、有利于稳定基层发展环境

经济社会发展进步的要求和表现之一就是各个利益主体主动参与诉求的提高，随着城镇化建设的推进，在利益驱使下的政治参与表现得尤为明显，并且包括相当数量和性质的非良性参与。从这个角度来看，“三三制”工作法能够提供基层党员群众政治参与的合理途径，有效降低诸如上访、强拆等事件发生的可能性。鼓励并且保障基层党员、群众的参与意识、参与权利、监督权利，使他们的合理性利益诉求、意见建议有畅通的表达渠道，这是基层治理格局不断完善的重要标志。

【参考文献】

[1] 杨剑.行业协会运行阻却的法律因素分析.中外企业家，2017.3.

【作者简介】

宋香君（1985.01-），山东高密人，中共淄博市委党校讲师，研究方向：中国特色社会主义理论、政治学理论.