PPP模式在我国污水处理领域的应用与发展动态

(湘潭大学商学院 湖南 湘潭 411105)

PPP模式在我国污水处理领域的应用与发展动态

丁洁

(湘潭大学商学院湖南湘潭411105)

随着我国城市化进程的不断加快，国家大力推进PPP模式以期更好的推动中国城市建设与经济发展。本文通过分析我国污水处理的现状，介绍PPP模式的特点与发展以及其在我国污水处理领域的应用，并进行典型案例分析，总结出PPP模式在现有污水处理领域的经验教训，最后通过综合研究提出相应的政策建议，以期为PPP模式在我国污水处理领域的进一步推广提供借鉴。

PPP模式；污水处理；应用；对策与建议

我国是全球人均水资源最贫乏的国家之一，城市化进程的继续推进和人民生活水平的提高，水资源的刚性需求必将持续增长。这就必需要进一步改善和扩大污水处理项目的建设以适应生态环境与经济的协调发展。而污水处理项目建设及其后期运营，不仅具有投资额度大、投资回收期长的特点，同时也需要技术的不断更新。因此一直以来在资金方面处于捉襟见肘的困境之中。2015年4月9日财政部和环境保护部一起发布了关于《推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，旨在缓解我国城市污水处理设施建设所带来的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我国污水处理上的运用，总结经验教训以期为PPP模式在我国污水处理项目的进一步推广提供借鉴。

一、我国污水处理领域现状

污水处理项目作为公用事业中水务行业的一个环节属于环保的末端治理，是我国基础设施重点投资领域，每年通过中央安排预算内投资以及其他财政专项资金等渠道支持城市污水处理设施建设。如表1所示，在工业化和城镇化背景下，2010年到2015年我国的用水量由434亿吨增加至449.7亿吨，废水排放总量由617.25亿吨增加至735.32亿吨。废水排放总量年年增长且幅度较大，意味着城市污水处理的任务仍旧十分繁重。2010年到2015年我国水污染防治领域的财政支出金额由364.87亿元迅速增至534.61亿元，复合增长率达7.94%，与此同时，与污水处理项目投资有关的指标如治理废水项目完成投资的复合增长率为-1.48%。

表1 2010年-2015年我国城市污水处理基本状况表

数据来源：国家统计局网站

2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，要求强化城镇生活污染治理，敏感区域(重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域)城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准；到2020年，全国县城、城市污水处理率分别达到85%、95%，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。2017年7月，环境保护部印发《2017年度水污染防治中央项目储备库项目清单》，甘肃省兰州市、广西壮族自治区柳州市等228个地市水污染防治总体实施方案纳入水污染防治中央项目储备库(以下简称“中央储备库”)，涉及具体工程项目3300多个，总投资约3000亿元。从2010到2015年的污水处理基本情况和我国未来的发展目标可以看出污水处理项目的投资急需增加。

二、PPP模式在我国污水处理领域的应用

随着经济社会的发展，单纯的政府财政资金、政策银行贷款不能满足污水处理行业巨大的资金需要，一定程度上还会阻碍污水处理行业效率的提高，加重政策财政负担，增加政府潜在的债务危机。正是基于此，污水处理领域采取PPP模式是顺应社会发展并且可行性非常强的一个选择。2016年财政部发文要求，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要探索“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。PPP模式(Public—Private—Partnership),是在基础设施几公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。PPP常见的模式有：托管运营模式、BOT模式(建设一运营一移交)、TOT模式(移交——运营——移交)、BOO模式(建设——运营——运营)。

(一)财政局三批项目简述

2013年起，国家财政部先后公布了三批PPP项目。2013年11月，财政部公布了30个首批PPP示范项目，投资总额为1800亿元，涉及到地方政府职责的各个方面，其中污水处理的项目有9个，占整个项目的30%，是PPP模式应用的重头领域。2015年9月，财政部公布了第二批总量为206的PPP项目，总投资额达6589亿元，其中污水处理项目为16个，占比约8%，2016年10月13日，财政部公布了第三批总量为516的PPP项目，其中污水处理项目为41个，占整个项目的8%。

(二)财政部第一批污水处理PPP项目的情况详析

财政部发布的第一批示范项目已经运行了4年，通过这些项目我们可以看出其中一些共同特点：(1)特殊经营期都在比较一致，基本都处于20-30年间；(2)都是通过公开招标、竞争性谈判等途径选择社会投资人；(3)社会投资人都是在污水处理领域或环保领域有一定的社会地位、综合竞争力、专业技术的上市公司或国有大型企业；(4)对项目公司股权结构分析，社会投资人股份都在51%以上，处于绝对控股地位，政府方在项目公司中参股；(5)污水处理服务费基本上都是以实际总投资和污水处理量为基础计算，根据电费、人工成本等物价指数，按照约定调价公式及时测算、适时调整。

在实际应用中，根据项目具体情况以及公私双方谈判博弈的结果不同，不同的PPP项目又有各自的特点：(1)抚顺市三宝屯污水处理厂项目采取的是托管运营模式，在近两年内的项目中比较少见。主要是由于该项目原本是2011年7月由国家补助资金和地方配套资金共同投资建设的存量项目，由政府建设经营出现污水处理能力不能满足城市污水增加以及城市水质、环境恶化的问题。所以后阶段将项目的扩建和扩建后项目的运营交由社会资本经营。(2)池州市污水处理及市政排水设施购买服是国内首个由财政部和住建部共同推出的示范项目，采取厂网结合的方式全权由社会资本参与建设，也是国内少见的，具有一定的创新性。本项目采取的TOT也比较特许，指的是项目管网由社会资本建设，政府购买特许经营权。而对于污水处理费和排水设施服务费则由政府部门每年支付。(3)嘉定南翔污水处理厂一期工程和马鞍山市东部污水处理厂这两个项目，从政府开始招标到合同的签订经历了两年多时间，反映出PPP模式虽备受推崇，但在实践推行过程中并不理想。对于PPP热应该要有冷静的思考。

三、污水处理PPP项目的所面临的主要挑战

基于对这些采取PPP模式建立污水处理项目的分析，笔者发现现行的PPP模式在运行过程中面临着几大挑战，主要为政府的信用问题，政府组织管理能力的提升以及角色的转变，以及如何设计规划PPP模式风险的分担。

(一)政府信用的保障

PPP项目时间一般较长，政府政策可能发生改变，这就会直接导致政府信用风险。一些社会资本担心政府会不履行或者拒绝履行项目协定的责任和义务，会给项目带来严重的危害，损害私人部门自身的利益。同时政府信用也是影响PPP项目成功与否的一个关键因素，政府信用直接影响到该PPP项目的成功与否。山西省阳泉市平定县平定污水处理厂2003年9月开建、2005年基本建成。但是，由于污水处理费缺口大、财政资金紧张等原因，平定污水处理厂在长时间处于停产状态。在2008年，平定县采取PPP模式，委托平定中玮水质净化有限公司对该厂进行日常运营，并投资实施污水资源化项目。在这一次的PPP合作模式中，政府和私人部门采取的TOT形式，进行了良好的分工合作，私人部门中玮公司2008年至2014年，先后投资3001.8万元，建成了中水、再生水项目，七年间累计处理污水4162万吨，利用中水136.6万吨，每年均超额完成了环保部门下达的减排任务，多次被评为污染减排模范单位。政府与私人部门进行了一个良好的互动，使得这一次的PPP合作成功的开展下去。这就反映出政府信用如何在克服政治任期、长期合作、技术提升和运营监管方面保持高信用度，才能成为公私合营的典范保障。

(二)政府组织管理能力的提升以及角色的转变

政府在传统合作模式和PPP模式中角色的对比，PPP模式实质上是一种委托代理关系，委托代理关系的目的是追求分工效果和规模效果。委托人一方是政府工作部门，代理人一方是私人部门。这就要求政府部门做好从实际规划执行人变为管理监督者的角色转变。而我国PPP模式发展的尚不完全，许多政府部分很难真正做到“放手”，习惯性的在项目具体实施中进行过多的干预。因此，政府部门应该在项目开展之前就将各项工作细节，任务分工以及利益风险等分划安排好，签订具体的细节合同，在不违背PPP本质的基础上使得私人部门充分发挥主观能动性，政府做好“放羊人”的监管工作即可，采取有效的监管和激励代理人的措施，为代理人的利益。

湘潭九华污水处理厂是湘潭经开区管委会与国中水务联合发起投资的PPP项目。特许期由建设期和运营期组成，为28年。项目分二期建设，一期项目于2012年6月30日前开工建设，二期项目于2015年年初开工建设，总投资约为2.99亿元。在该项目运行的过程中，政府与社会资本各司其职，保持着搞笑的运作效率以及健全的管理水平，使得该项目成为新常态下化解“三期叠加”矛盾的大胆尝试，为全省市、甚至全国公共领域引进民间投资参与建设提供借鉴依据，为投融资体制改革提供范本。与该项目不同的是，北京第十供水厂，是中国第二个水务类PPP项目，也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目。该项目早在1998年就已立项，却一直到2012年年底才动±。究其原因还是社会资本进入不顺畅。虽然理论上市长是法人，社会资本可向其主张民事权利，但实践中通过司法审判胜诉的机率并不高。随后该项目在PPP的关键环节运作上面出现了问题，导致合作的失败。

(三)PPP模式风险的分担

在PPP模式下,项目投资都属于数额巨大,持续时间长,存在着各种各样的风险的项目。因此，如何合理的分配项目风险就成为政府和私营企业重点协商的问题,甚至在其他国家的一些经验中表明，PPP模式风险分担的设计直接影响到PPP项目能否成功。一般来说，政府与私营企业应按照各自控制风险能力的大小,承担相应的责任。比如汇率、通货膨胀风险,私营企业无法控制,则政府应承担起责任,而融资建设、运营风险则由投资者来承担。

四、对策建议

(一)健全和完善PPP制度框架与法规体系

1.加快国家层面的PPP立法。

正在起草的《特许经营法》应引入PPP概念，同时制定出能满足各种不同形式PPP的法律要求条例，明确PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。在污水处理方面，规范政府与企业的行为，不允许出现信用缺失或政府管理不当等问题，避免再出现失败的案例。

2.制订PPP的操作指南。

包括上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细则，并提供项目评估、参数设定等方面的工具，以及制定标准合同等，以提高项目实施的效率与规范性。在处理污水处理的PPP项目时，加强责任问责制度，做到谁管理，谁负责的行为标准。

(二)拓宽项目融资渠道

1.设立PPP项目担保基金

为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。这样可以给污水处理企业吃一剂“定心丸”，不用过于担心政府信用缺失而导致项目搁浅的情况出现。

2.积极开拓多元化的融资渠道

积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进入公共投资领域。同时，可采用资产证券化(ABS)方式盘活基础设施存量，引入民间资本，减轻地方政府的债务负担。污水处理需要大量的资金与技术的支持，在企业和政府均无法更好的完成该项目时，可以考虑扩大融资渠道以支持项目的运作。

(三)完善市场准入和退出机制

1.完善市场准入机制

进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，改善私营部门的市场准入环境，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。出台优惠的特许权支持政策。

2.建立项目退出机制

建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使私人部门能通过股份转让实现投资回收，以求合理退出。保障污水处理企业的合法权益。

(四)统一规划，规范城市污水处理建设

城市污水处理厂的建设过程十分复杂，难度系数较高，特别是在旧城区或者污染比较密集的地方。为了使污水处理可以形成一个系统，就要做好对整个污水处理的规划。应该结合不同城市各自的特征进行合理的规划,污水处理对于以后后代的生活会产生很大的影响，所以，在规划的过程中要有预见性，对以后做好科学的计划，确保该系统不但能够满足现阶段的需要，也要满足若干年后人们的需求，从而加大了污水处理厂建设的经济性。

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[7]国家统计数据库.http://www.stats.gov.cn/

丁洁，女，汉族，安徽人，湘潭大学商学院金融硕士研究生在读，研究方向PPP项目。