社会治理视角下欠发达地区慈善公益组织的发展问题探讨——基于潮州市的调查研究

李炯标

（韩山师范学院 政法学院，广东 潮州 521041）

社会治理视角下欠发达地区慈善公益组织的发展问题探讨
——基于潮州市的调查研究

李炯标

（韩山师范学院 政法学院，广东 潮州 521041）

慈善公益组织是推动社会治理创新的重要主体之一。慈善公益组织在社会治理过程中发挥着协同、整合和服务等重要的治理功能。欠发达地区存在慈善公益组织数量偏少、能力较弱和类型单一等困境和问题。地方政府要树立共建共享的治理理念，提升组织能力，“增能”慈善公益组织，优化慈善公益组织生态结构，完善慈善公益组织生态链以及推动社工与慈善公益融合发展，使慈善公益组织健康有序发展。

社会治理；慈善公益组织；欠发达地区

党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，并用“社会治理”取代过去的“社会管理”。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。[1]当今国家的有效治理，有赖于政府、社会和市场三股结构性力量的合理发展和有效互动，发挥各自的优势，克服相互的不足，从而构建全民共建共享的社会治理格局。社会治理的重点凸显了治理理念的民主化、治理主体的多元化、治理方式的科学化和治理结果的共享化。从基础结构的意义上来说，要建立社会治理体制就必须发展社会组织，并赋予其以主体性。[2]本文从学理上探讨慈善公益组织在社会治理中的作用，并以潮州市为例，在实证调研的基础上，探讨在社会治理背景下，如何推动欠发达地区慈善公益组织的良性快速发展。

一、社会治理视角下慈善公益组织的角色和功能

（一）在主体意义上，慈善公益组织是社会治理的“协同体”

现代社会治理是在现代社会结构基础上各社会主体协商、共治的活动，慈善公益组织是构建和完善现代治理体系的重要组成部分。社会治理的善治或良治的核心之点，在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民共同来治理和管理一个社会。[3]因此，社会治理是多元主体和多元力量协商、互动的过程，也是一个政府、社会与市场在合理科学的结构和体系中协同治理、共同治理的状态。构建良好的治理体系，实现社会治理的“良治”，首要是转变政府职能特别是社会服务的职能。政府职能转变的逻辑前提是“转给谁”、“谁能转”。在社会职能方面，其本身的前提条件就必须蕴含着有大量优质社会组织特别是慈善公益组织的存在。因此，培育和发展慈善公益组织是构建社会治理体系、培育多元治理主体的应有之义。实践证明，社会组织特别是慈善公益组织已经成为了有效承接政府职能的、有力解决政府失灵的治理主体，为社会和民众提供专业化、多样化、系统化社会服务，是社会需求和社会服务的有力供给方，是政府实现“善治”的重要的“第三次分配力量”。①第一次分配指市场分配，第二次分配指政府分配。

（二）在过程意义上，慈善公益组织是社会治理的“整合体”

在社会转型期，社会利益复杂化、价值观念多元化、生活方式多样化、社会个体原子化以及社会互动碎片化和网络化的趋势愈来愈明显，“单位人”转变成“社会人”、“实体人”变成“网络人”、“街居”制逐步消解为“社区”或“小区”，特别是利益格局以市场导向为重，以实现自我利益为先，极易导致社会与政府之间冲突，各类群体之间、不同个体之间和区域与区域之间的矛盾叠加、冲突不断，也加重了政府动员和整合社会的难度，过去政府单一向度的全能管控模式遭遇更大的挑战。慈善公益领域是一种特殊的社会互动模式，其关注的并非纯粹的个人私益，而更多的是公益，其主要功能是将个人利益整合为集体或公众利益，成为“公”与“私”的中介体。[4]在社会治理中，慈善公益组织秉持平等公正、法治文明和诚信友善等社会主义核心价值观，肩负乐善好施、扶弱救困、推动社会和谐进步等组织使命，具有较高的组织公信力和凝聚力，在社会治理过程中发挥着中介纽带、表达疏通、协商聚合等社会功能，是协调社会利益、调节社会矛盾、解决社会问题的“整合体”。

（三）在绩效意义上，慈善公益组织是社会治理的“柔和体”

传统的社会管理中，政府是国家单一的管理主体，其权力又是“自上而下”单向的运行方式，特别是在强大“维稳”的政治和行政逻辑压力下，政府管理习惯采用命令式、强制型和运动型的管理模式，习惯采取“打、压、堵”等简单化甚至粗暴化的手段和方法。但在当今社会民主、权利、平等主体意识越发觉醒的背景下，政府的硬性管理社会的模式和方式更容易激发政府和社会的矛盾，造成社会管理的表面化、形式化甚至“内卷化”。②根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。本文特指政府在社会“维稳”管理的投入成本与产出效果无法形成正比，反而有时投入越多，效果越差。而慈善公益组织凝聚了协商、尊重、平等、接纳等现代公民的价值理念，采取自下而上的组织方式，以服务为导向，能运用专业的手法和方法，又由于身处体制外，方式更加灵活，及时发现和回应社会需求，在分析和解决问题中能更加强调过程目标和结果目标的融合、注重普遍性需求和个别化特征的统一、关注表象问题和本质源头的结合，立足家庭、社区、群体、社会等系统的视角，综合运用道德、知识、技能和价值等“柔性”和“人性”的治理方式，做到精准化、精细化和个别化的人性服务和治理，坚持标本兼治，从而达到社会治理的系统治理、源头治理、综合治理和人本治理的效果。

二、欠发达地区慈善公益组织的发展现状及问题——潮州的调研分析

（一）潮州慈善公益组织发展现状

潮州市地处广东东部，2016年GDP增速为7%左右，总量为978亿元，在全省21个地级市排名第18。[5]近几年，潮州市多项社会经济发展主要指标，在全省排名都比较靠后，是欠发达地级市。截至2016年12月31日，潮州市登记在册的社会组织有1 235家，其中经济类、行业类和商会以及民办学校特别是幼儿园等几类组织占了大部分，涉及教育、医疗、文化等社会服务领域。目前潮州市各区县的社会组织数量分布具体如表1。

潮州慈善公益组织主要是指以政府部门或群团组织为业务主管单位进行自主运作的半官方性质和直接登记注册的民间性质的慈善公益组织，根据登记名称和业务范围，潮州属于慈善公益组织的共105家。在登记注册的公益组织中，其中社会团体95家，非公募基金会3家，社会工作服务机构7家。

表1 潮州市社会组织概况

登记在册的3家非公募基金会，从其业务范围和成立背景，能立足实际，结合本土的社会经济发展的需求，以此推动文化、教育和环保等行业的公益发展，具体名单如表2。

表2 潮州市注册非公募基金会情况

可喜的是，在全国推动社会治理创新、推进社会工作发展的背景下，潮州市社会工作也有了起步。先后成立了7家社会工作服务机构（见表3），从其发起背景看，有本地高校社工专业教师发起成立的，有利用志愿者联合会基础发起成立的，有城区街道层面发起成立的，也有外来进驻落地服务的，机构涉及老年人社会工作、青少年社会工作、军队社会工作等领域和人群，逐渐形成“多元发展”的势头和格局。

表3 潮州市社会工作服务机构汇总表

（二）潮州市慈善公益组织发展存在的问题

1.从主体数量看，潮州市社会组织基数少，慈善公益类的更少

按潮州市目前常住人口270万左右来计，潮州市平均每万人拥有社会组织大概为4.6个左右。相比发达地区的社会组织数量，差距较大。据《广州市社会组织年度发展报告》，截止2016年年底，广州市有登记社会组织7 025个，其中社会团体2 714个，民办非企业单位4 285个，非公募基金会26个，比2015年底新增482个。据笔者调查，同为欠发达城市的汕头市，目前该市人口和GDP差不多是潮州的两倍，但社会组织数量是潮州的3倍多。截止2016年6月，汕头市社会组织数量发展到了4 336个，其中慈善公益类社会组织355个，社会团体236个，民办非企业单位99个，大约平均每万人拥有社会组织为8个左右。

2.从组织形式看，传统慈善组织居多，现代型公益组织偏少

首先，在当前登记在册的慈善公益组织中，大多冠以传统的“善堂”、“福利会”、“慈善会”或“慈善福利会”等传统名称，其发起或运作的主体一般是农村传统的宗族组织（老年人协会）或社会上热心人士。其现代公益的价值理念比较缺乏，运营管理相对落后，组织管理绩效比较低下。而具有现代公民特性和理念的志愿者协会、社工机构、基金会等现代公益组织的存量少。其次，从服务的领域和内容看，目前大多数慈善公益组织涉及的领域主要是传统的扶贫济困，绝大多数项目普遍采取以筹措并发放救助款物的直接服务方式，方式简单，形式单一，涉及深层次、专业化、个性化等符合现代社会需求的社会服务比较少。

3.在生态结构上，慈善主体类型单一，行业生态不完整

首先，慈善主体如一个生物体，其健康快速发展，需要一个比较完整的慈善生态系链，各类功能不一、形态多样、层次不同的慈善公益组织共同组成功能互通、角色互补、资源共享的“行业生态链”。潮州市目前登记在册的慈善公益组织，大多是志愿性、福利性、业余性的传统性和行动性的社会团体，多属于直接提供一线社会服务的组织类型。从行业结构上看，目前研究类、咨询类、资助类、评估类等符合现代社会需求、专业支持型的慈善公益组织尤为缺乏。支持型社会组织是指不直接服务于目标人群，而是以提供活动经费、公益需求信息、能力培训、政策咨询等方式服务于另一些中小型社会组织、草根社会组织的一类组织。[6]支持型社会组织是推动慈善公益组织健康快速发展的引擎，能发挥行业引领、规范整合、协调发展等重要的功能。目前，潮州市社会组织总会、潮州市社会组织评估服务中心先后于2013年和2016年成立，作为一般性、民间性社会组织的支持型组织，由于内部管理和团队运行等客观原因，在行业引领、专业支持、促进发展等角色和功能的发挥上还比较有限。

4.从发展水平看，目前还处于初创阶段，组织影响力和公信力较低

目前潮州市慈善公益组织中的大部分还没有进行社会组织的等级认定，也没有一家具有5A级的资质。潮州市先后于2013年、2015年和2017年发布了三批共53家具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织，大部分属于经济性的商业、行业协会组织，其中社会团体33家，民办非企业20家，但目录中属于慈善公益组织的只有6家，其中社会工作机构2家，具体名单如表4。

表4 潮州市具备承接政府职能转移和购买服务资质的慈善公益组织

在笔者的调研中，当前潮州市慈善公益组织的内部治理能力较弱，特别是传统型的慈善组织面临转型升级的发展困境，大多数的慈善公益组织在制度规范、人才建设、团队管理、资源运筹、项目运营等方面的能力比较欠缺。个别慈善公益组织高层管理不善，内部争权夺利，影响了组织的影响力、公信力以及可持续发展能力。特别是本土专业慈善和公益的人才缺乏，大多数的慈善公益组织实际没有专职人员，慈善公益组织高层领导者能力和素养亟待加强。作为慈善公益事业专业性的人才之一，目前潮州市取得社会工作者资质的人数还不足100人。从当前注册的社工机构来看，涉及领域也是比较普通性的社会工作，存在重复交叉且依赖政府支持较重，缺乏创新有特色的社工项目运行。

三、推动欠发达地区慈善公益组织发展的建议与对策

（一）革新传统思维，形成共建共享的价值理念

社会治理是多元主体的合作治理、协同治理。只有政府、市场和社会都从实现公共利益最大化和恪守公共价值原则出发，相互合作，取长补短，共同致力于解决社会问题、满足社会需求和创造社会价值，才能实现社会善治，建立美好社会。[7]慈善公益组织坚守平等公正、法治文明和诚信友善等社会主义核心价值观，是社会共建共享价值观重要的传播者、实践者和合作者。因此，欠发达地区地方政府要推动慈善公益事业从政府计划慈善向社会公民慈善的转变；从政府一元主体治理到社会组织参与的多元主体治理的转变；从管理控制社会组织的“维稳”思维到引导扶持社会组织健康发展“服务”思维的转变。要善于向社会特别是慈善公益组织赋权、授权，让慈善公益组织具备参与社会治理的空间和基础，具备参与社会治理的意愿和价值，具备参与社会治理的能力和资质。推动慈善公益组织在社会治理中积极发挥参与者、合作者和主体者的角色功能，形成共商共建、共享共治的理念，从而加快形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

（二）提升组织能力，“增能”于慈善公益组织

首先，地方政府应制定有关财政扶持、税收优惠、人才培养、服务购买等一系列的具体措施，从硬件、资金、人才、项目、平台等全方位支持慈善公益组织的发展。比如将慈善事业发展经费列入各级政府年度财政预算，加大财政资金和彩票公益金对慈善事业的支持力度，为慈善组织提供资金支持和能力建设服务。同时可以借鉴先进地区在社会治理方面的改革经验和实践模式。例如，潮州应该抓住中山市对口帮扶的契机，借鉴中山社会治理创新的经验和做法。中山市是全国社会治理事业的先锋者，尤其是其自通过推动的一系列“全民牌”社会治理创新活动之后，推动了社会治理的“全民参与”。

其次，善用本土资源，推动慈善公益组织转型升级。潮州具有丰富的传统慈善资源，如善堂、福利会等传统型、地域性的慈善组织历史悠久。但现阶段，此类组织也面临着人员素质不高、资源来源不稳定、服务内容陈旧单一、社会影响日益下降等问题。面对传统公益组织的日渐式微和现代公益组织的相对弱小，欠发达地区应结合本土资源优势，尤其是要利用本土丰富的社会资本和民间资金，比如，潮州民间资本丰富且有活力，利用此一有利条件探索成立企业基金会，利用潮汕本土宗族观念较强优势，探索成立家族基金会；借助潮州本土已存在的农村传统乡村福利会，探索成立农村社区基金会等。使传统的直接资金资助方式向公益创投方式运行。公益创投是指通过基金会等第三方社会组织的支持，为初创的公益慈善组织提供“种子资金”，并提供管理和技术支持，慈善资金解决项目运行的资金和经费。[8]并尝试公益创投的本土化、项目化、社会化的运作，利用在慈善金融、公益创业、公益孵化等方面的实践，推动慈善公益事业的多元创新发展。

（三）实行分类引导和扶持，优化慈善组织生态格局

欠发达地区地方政府和相关部门，要立足本地实际，优化慈善公益组织发展格局。全面发展从事一线专业服务类的操作型、基金会类的资助型以及发挥引领作用的支持型慈善公益组织，从服务、督导、咨询、评估和监管等环节进行合理配套，形成具有行动型、研究型、资助型、支持型等多层次的慈善公益组织生态系统。从现阶段来看，可以按照先官后民、先内后外的思路推进支持型社会组织的培育和发展。结合当前群团组织改革的需求，优先从工会、共青团、妇联、残联、侨联等群团组织入手，推动其为其他慈善公益组织在硬件支持、能力建设、资源拓展、孵化托管等方面的引领和帮扶，加强慈善组织在资金募集、志愿者动员、项目实施等方面的合作，实现资源最优配置，逐步形成“大组织”带动和引领“小组织”的发展，最终形成慈善组织错位发展、层次合理、功能健全、类型多元、优势互补的良好发展格局。特别是要注重建设好本土的慈善公益平台和载体，比如潮州市可在办好第一届粤东慈善展的基础上做大做强，做精做专，促成慈善公益组织在项目对接、人才交流、组织合作等方面形成实质的效应，推动现代慈善公益的社会基础的形成。

（四）构建“大慈善”的发展格局，推动社工和慈善公益的融合发展

社会工作具有利他的价值观和伦理准则，运用高超的科学和专业技术，帮助个人、群体、社区、组织等去解决它们与外部环境的失衡、不协调问题，以改善他们的福祉。[9]社会工作本质上也是公益慈善的助人活动，它与慈善公益本质同源，价值理念相近，功能相似，目标相合。《慈善法》的颁布，更有助于推动社工和慈善公益的合作、合流，从而形成更为积极的社会治理力量，更好推动实现“双工”联动（义工+社工）、三社联动（社区、社工、社会组织）的社会治理效果。在欠发达地区，由于社会工作事业发展相对滞后，社工专业人才不足、社工专业机构廖若星辰，社工政策体制支持不强，社工在专业人才、项目运行、组织管理、服务方式等方面引领慈善公益的转型发展的作用有限。由于社会工作具有科学化、专业化、系统化的方法和技能，可引领慈善公益事业做大做强。首先，社工可通过输送专业人才、链接整合资源、构建行业平台、推动项目管理等助推慈善公益组织的转型发展；其次，社工可利用其专业的方法，改变慈善公益组织活动表面化、浅层化、短暂化的救助方式，克服慈善公益运作过程中的“志愿失灵”现象①萨拉蒙提出了著名的志愿失灵理论，指出了非政府组织存在管理家长作风、服务业余主义、慈善资源不足和服务对象特殊主义等四大缺陷。，从而推动慈善服务向专业深度发展。再次，不断拓展慈善公益组织的服务领域，延伸深化在司法矫正、医疗康复、文化保育等现代公益领域的服务，强化社工引领义工、社会工作协力慈善工作事业在现代社会的共同发展。

在大治理、大协商、大慈善的现代社会结构中，培育多元治理力量，优化治理格局，从政府理念、政策制度、管理人才、平台氛围等方面大力支持慈善公益组织的发展，是推动地方社会治理和完善社会治理格局和体系的重要抓手，也是推动社会治理共建共享的必然要求。

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2004（2）：24-28.

[2]王思斌.社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2014（11）：36.

[3]郑杭生.“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析[J].社会学评论，2014（6）：4.

[4]朱健刚.论社会工作与公益慈善的合流[J].社会科学辑刊，2016（4）：57.

[5]殷昭举.2017潮州市政府工作报告[R/OL].（2007-01-25）[2017-02-01].http://www.chaozhou.gov.cn/zfgzbg/113512.jhtml.

[6]周秀平，刘求实.以社管社——创新社会组织管理制度[J].中国非营利评论，2011（7）：54.

[7]周红云，宋学增.构建全民共建共享的社会治理格局：中山的实践与创新[M].北京：中国社会出版社，2016：9.

[8]王劫颖.上海公益招标和公益创投工作成效及发展趋势[J].社团管理究，2012（4）：6.

[9]王春光，李培林.当代中国社会工作总论[M].北京：社会科学文献出版社，2014：20.

On the Development of Charity Organizations in Underdeveloped Areas from the Perspective of Social Governance——A Case Study in Chaozhou

LI Jiong-biao
（College of Politics and Law,Hanshan Normal Universiyt,Chaozhou,Guangdong,521041）

Charity organization is one of the important subjects to promote social governance in⁃novation.Charity organizations play an important role in the process of social governance,such as co⁃ordination,integration and service.There are some problems in less developed areas,such as the small number of charity organizations,the weak ability and the unvaried type.To promote the healthy and orderly development of charity organizations,the local government should establish the governance concept of working together and sharing,improve the ecological chain of charity organization and pro⁃mote the integration of social work and charity development.

social governance；charity organization；underdeveloped areas

C 913.7

A

1007-6883（2017）04-0056-06

2017-02-26

潮州市哲学社会科学“十二五”规划2014年度项目（项目编号：2014-C-06）；广东省教育厅2014年“创新强校”项目（项目编号：2014WQNCX142）；2014年韩山师范学院“创新强系”项目。

李炯标（1983-），男，广东汕头人，韩山师范学院政法学院社会工作专业教师，助理研究员，硕士。

责任编辑 温优华