供给侧改革对社会保障制度影响几何

李 敏

供给侧改革对社会保障制度影响几何

李 敏

推动供给侧结构性改革，是我国经济社会发展进入新常态后的战略转型。在供给侧改革过程中，补短板、去产能、降成本及产业融合均会对社会保障制度产生影响。因此，必须要明确政府在社保制度体系中的作用，完善失业保险制度以及扩大社会保障制度的覆盖面，进而推动社会保障制度与供给侧改革相适应。

供给侧改革 社会保障 政策调整

当前的供给侧结构性改革，是通过调整供给结构来实现资源要素的有效配置，提升供需双方的匹配，从而更好地满足民众的生活和消费需求。在供给侧结构性改革过程中，我国的就业形势和就业人群都发生了较大变化，对社会保障制度提出了更高的要求。因此，需要正确认知供给侧结构性改革与社会保障制度的关系，以更好地厘定社会保障制度的调整路径。

供给侧结构性改革与社会保障制度改革之间的逻辑关系

顺应经济形势，完善社会保障制度是供给侧结构性改革的必然要求。一方面，长期稳定的经济积累为社会保障制度发展提供了物质基础和良好的改革机遇；另一方面，随着我国新型合作医疗保险、城乡居民基本养老保险和其他社会保障制度的完善，我国进入了全民保障的新阶段。在供给侧结构性改革背景下，在化解产能过剩和产业结构优化升级过程中，我国必然会出现结构性失业现象，供需结构性矛盾突出，加上新兴产业的发展，灵活就业人群增加，对于社会保障制度的改革完善提出了更高的要求。

供给侧结构性改革过程中完善社会保障制度要遵循其自身发展的规律，避免改革过程中的泛经济化倾向。社会保障制度的发展具有刚性，在新旧经济增长动力转换和产业结构调整的过渡期，社会保障制度为经济发展提供支持的同时，更应该尊重制度发展规律，坚持以人为本的价值理念，提高社会保障制度的公平性，不断增强灵活性，从而促进制度的可持续发展。

从社会保障体系内部看，也需要进行供给侧的结构性改革。比如当前老年服务业就是一个与社会保障制度密切相关的产业，随着老龄化社会的到来，我国老年服务业已经进入了一个新的发展阶段，亟待对现有的供给结构进行完善，确保供需两端的平衡。就老年服务业的供给侧看，主要存在三个问题：一是老年服务的需求较大，但供给不足；二是高端老年服务供需结构有所失衡；三是老年服务的供给主体较为单一，产品结构不合理。

供给侧结构性改革对社会保障制度的主要影响

补短板改革对社会保障制度的影响。所谓的补短板主要指的是通过补齐公共领域尤其是民生领域的不足，促进经济社会的协调发展。补短板的目标与社会保障制度建立的初衷是一致的，都是为了减少贫困，增进人民福利，促进社会整体公平。因此，在供给侧结构性改革的过程中，应该大力发展公共产品供给和社会保障制度建设。现阶段，我国社会保障制度暴露出一些矛盾与问题，在促进公民收入合理分配上并未发挥出应有的作用。一是社会保障制度“碎片化”，造成城乡、群体与区域间的不公平；二是社会保险待遇确立和调整机制不完善，造成代际分配失衡；三是制度供给缺乏弹性，造成供给侧结构性改革过程中的风险分担作用不强。因此，应该有针对性地补齐社会保障制度的“短板”，加快制度整合、健全待遇调整机制，加强制度的保障功能。

降成本改革对社会保障制度的影响。降成本改革指的是政府简政放权，降低企业生产经营负担，增强企业发展动力。降低企业生产经营成本主要通过以下三项措施：一是清理当前不合理的行政性收费；二是降低制造业和服务业中的增值税税率；三是降低企业负担的社会保险成本。当然，这三项措施可能会造成一个矛盾性的后果：一方面，降低企业社会保险缴费率，一定程度上会造成我国社会保障收入来源减少，社会保障基金支付能力将受到影响；另一方面，降低企业生产经营成本将促进我国创新创业的发展。因此，供给侧结构性改革过程中，政府要完善社会保障制度的执行力度，特别注重灵活就业人群的社会保障问题。

去产能改革对社会保障制度的影响。我国经济经过长时期快速增长积累了很多结构性问题，尤其在经济新常态背景下，工业领域产能过剩现象日益突出，特别是钢铁、石油、煤炭等重工业部门产能过剩的现象较为突出。要消除这些领域的产能过剩问题，就必然会涉及到下岗职工的安置问题。按照人社部、民政部的估算，当前去产能改革中至少会产生1000万下岗职工，这1000万劳动力转移会给就业、社保等造成较大的压力。因此，完善失业保险和就业保障制度，解决好去产能过程中下岗劳动力转移安置工作，事关供给侧结构性改革的成败，也关系到民生的稳定。

产业融合对社会保障制度的影响。供给侧结构性改革可以提升产业之间的融合效应。如近年来，将旅游产业和养老产业结合起来的旅居养老产业的发展，在吸纳就业人员方面作出了巨大贡献。因此，三次产业之间的融合发展，可以消除劳动力就业之间的壁垒和限制，能够更好地实现资金、技术、劳动力等生产要素之间的流动，特别是能够促进农村地区生产要素向城镇地区转移，进而实现资源的最优配置。显然，在供给侧结构性改革过程中，必须加快城乡就业服务体系的一体化发展，加强农村就业服务能力建设，从而促进我国社会保障制度的一体化进程。

供给侧结构性改革背景下社会保障制度的政策调整

强调政府在社会保障中的兜底性作用。制度供给的主体是政府，只有政府制定的正式规则和制度才能具有强制性。因此，供给侧结构性改革过程中，一方面，政府要重塑自身在社会保障领域中的责任意识，注重政府职能的参与和分权，充分强调政府在社会保障中的兜底性作用。例如在基本养老保险制度改革过程中， 应该倡导政府的财政责任从非制度化向制度化转变；另一方面，应该重塑社会保障制度的顶层设计，正确处理好长期与短期、公平与效率之间的关系，并在此基础上，注重发挥社会保障制度的可持续作用。

完善失业保险制度，加大失业救助力度，提升就业服务能力。无疑，当前的供给侧结构性改革会对劳动力就业转换的方式产生一定的影响，可能会导致结构性失业风险的上升，加上不同行业之间失业保障水平的差异，这些均使得失业保险在整个社会保障体系中的重要性日渐突出。因此，面对供给侧结构性改革过程中出现的新问题，必须对失业保险制度加以完善。具体而言：第一，建立全国统一性的失业保险制度体系，消除区域之间、产业之间失业保险制度的差异，推进失业保险体系的公平发展。通过扩大失业保险的覆盖率，保证城乡劳动者能够享受到保险带来的同等权利。第二，加大对失业者的政府救助力度。仅有失业保险制度是不够的，在失业保险无法覆盖的地方或领域，为了保障失业者的基本生活，需要加大对失业人员的政府救助。通过经济救济、扩大再就业培训，为失业者提供新的就业技能。第三，提升政府的就业服务能力。各级政府需要进一步完善就业及人才市场，推进就业及人才流动的制度化和信息化建设，保障劳动力市场服务的即时性和有效性，为失业者再就业提供保障。

降低企业缴费率，扩大覆盖面，注重新就业人群的社会保障问题。在我国经济增速放缓的背景下，降低企业在社会保险方面的缴费率是降低企业生产经营成本的一项重要措施，因此，需要有针对性地采取措施，避免降低职工的福利待遇。具体来说，应该从内涵降费和外延降费两个方面入手。内涵降费指的是通过精简不合理的社会保障项目，下调部分险种的缴费率，并通过完善降缴缓缴机制等方式，从而促进职工和企业共担经济周期风险。外延降费指的是在经济发展下行的背景下，通过其他再收入分配制度， 加大财政转移支付能力和国有企业反哺力度，通过资金开源的办法，减轻职工和企业的当期缴费压力，从而为降低社会保险缴费腾出空间。政府应该采取激励措施，引导和鼓励各类人员尽早参保、长期参保和连续参保。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）

①刘昌平、汪连杰：《供给侧结构性改革背景下我国就业形势的新变化与政策选择》，《上海经济研究》，2016年第9期。

责编/宋睿宸 美编/于珊

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