新疆生产建设兵团养老保险制度运行的分析与建议

刘瑞

[摘 要]由于新疆生产建设兵团历史发展和使命任务的特殊性，因此新疆兵团逐渐形成了一套既不同于城镇又不同于农村养老制度的、有鲜明特色的兵团养老保险制度。为落实国家对于推进养老保险制度的新要求，兵团养老保险也面临着体制改革问题。就新疆生产建设兵团养老保险制度的形成及特点做了阐述，分析了经济转型及社会发展新形式下制约兵团养老保险制度发展的因素和当前亟待解决的问题。最后提出相关建议与对策，促进新疆生产建设兵团养老保险体制改革，提升养老保险的可持续发展水平。从而稳定职工队伍，促进新疆生产建设兵团的平稳发展。

[关键词]新疆生产建设兵团；特殊体制；养老保险制度；社会保障

[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A

1 新疆生产建设兵团养老保险制度的特点

新疆生产建设兵团位于新疆维吾尔自治区境内，成立于1954年10月，由10.5万转业的人民解放军官兵和来自全国各地的大中专生、支边青年等组建而成。兵团这一特殊的组织形式实现了党、政、军、企四套领导机构与四项职能合为一体，是我国境内唯一屯垦戍边的“准军事实体”。到2015年末，兵团总人口数约为276.56万人，比上年同比增长了1.2%。几十年来，兵团人民一直致力于建设边疆、维护民族团结，使兵团各项事业从无到有，一点点进步，一点点富强。时刻没有忘记祖国赋予的使命和任务。然而对于兵团这个肩负光荣使命的特殊组织，正是有了特殊的社会保障制度才保证了团场职工的生活和边防队伍的不断发展壮大，从而实现了兵团的繁荣与发展，以维护新疆乃至中国的稳定与发展。其养老保险制度的特点主要表现在以下两个方面：

1.1 筹资来源及周期不同

新疆生产建设兵团一直都以农业生产为主要生活、经济来源，而农业生产的特点就是生产周期和资金回收持续时间较长，容易受外力影响也导致具有很强的不确定性，又因为新疆兵团农业生产周期多为一年一收，所以一般每年年末才有回收的可用性资金。因此，征收社会保险费的时间也大多集中在年底，部分地区在每年1～4月，一年中其他月份统筹难度比较大，基金收缴率也只能基本维持在70%左右。所以要保证收缴质量和效率，新疆生产建设兵团团场的筹资周期就是在农产品交易、买卖取得资金来源后由相关部门根据不同情况进行征缴。

另外，团场的农业的经营方式也不是完全的市場经济，按规定，农产品在完成需要上缴任务之后的结余部分才可以归自己所有可以自由买卖，上缴的产品在扣除相应成本后，剩余部分才将成为职工养老保险基金进行储备，所以，团场一线职工也就成为了重要缴费人员。

1.2 生产资料代际转移下的现收现付模式

新疆生产建设兵团农业用地的所有权归国家所有，团场职工只有土地一定时期内的租种权，每年都要与团场签订新的土地租种合同。所以，在兵团领取养老保险的条件有以下两个：首先年轻时必须有一定的工作累积，其次需要将退休前租种的土地归还集体所有。因此土地作为生产资料将不断通过代际转移的方式成为新的资本积累来源投入新的劳动生产，而当代养老金一部分是年轻时的累积，另一部分也来自于未来的土地收益。

所以，虽然已经全面推行养老保险的统账结合的模式，也出台了关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见的实施办法，同时对主要发展模式做了相关解释和要求，但针对兵团发展初期的特点以及现有的一些影响因素，现收现付制仍然对兵团养老保险制度的发展有一定影响，今后一段时间内，这种模式也将继续起着重要作用。

2 新疆生产建设兵团养老保险制度存在的问题

2.1 人口因素对养老保险制度的影响

人力资源作为兵团社会中最重要的因素，直接影响和制约着社会的发展，特别是经济增长水平，同时也是兵团基本财富的最直接、最重要的积累者。所以科学、合理人口的数量及结构尤为重要。

2.1.1 人口老龄化严重，自然增长率偏低。由于早期新疆引进了一大批外来青年劳动力，他们用青春的汗水、无限的热情投入到建设边疆的工作中，经过五十多年的发展，身先士卒的建设者们都逐渐步入了老年，由此使新疆生产建设兵团进入了退休高峰期。然而机械性的人口增长使得新疆生产建设兵团过在1983年就提早进入了人口老龄化社会，远远高于全国平均水平。与此同时，随着兵团生活水平的提高和医疗卫生保障体系不断完善，人们的平均寿命普遍延长，也由于上世纪计划生育政策的影响，兵团一直保持着“低出生 、低死亡、低增长”的人口增长模式，这些都可能导致未来兵团人口老龄化程度进一步加深，养老保险制度所面临的压力也随之增大，同时也制约了经济的进一步发展。

2.1.2 外来人口迁移，青年劳动力的外流。由于新疆生产建设兵团工作条件和生活条件相对艰苦，收入水平不高，所以越来越多的青年劳动力不愿意继续留在兵团从事相关农业商业活动，普遍选择在周边相对发达的城市及新疆以外的城市发展，这使得青年劳动力外流的问题愈发严重。按照当前人口发展趋势，有人指出兵团将陷入“低生育水平下的人口陷阱”，人口結构也不科学、不合理，使得兵团养老保险机制缺乏流动性，很难注入新鲜的血液，不能很好维持养老保险金的供给能力。

另外兵团人员构成中还有一部分是外来务工工人，这些务工员工多是从外省来到团场靠承包土地生活，是兵团发展过程中不容忽视的力量。他们每年都要上缴承包土地的相关费用，在自身收入不高的情况下就无法负担养老保险或是一家经济情况只能保证夫妻其中一人的养老保险按时足额交纳。但是等到他们进入老年，上缴了土地，失去了生活经济来源，又没有可靠的、稳定的保障，势必会带来新的社会问题，也影响着养老保险制度的全面落实工作的开展。怎样将他们纳入兵团养老保险体制当中，如何收缴、发放都是需要考虑的问题。

2.2 制度设计对养老保险制度的影响

深化养老保险制度的改革，最重要的一环就是要发现制度本身和实施过程的问题，做到对症下药，从源头解决问题，愈发完善的制度才是养老保险工作顺利开展的关键。

2.2.1 兵团尤其是偏远落后的团场缴费负担过重。兵团养老保险负担重主要涉及以下三个方面：首先自然环境恶劣。新疆兵团团场多分布在边境线一带，土地贫瘠，水资源短缺以多风、多沙的干燥性气候为主。有的边境团场分布在荒山戈壁，毗邻塔克拉玛干沙漠边缘，平均海拔在1895～6245米，人烟稀少，生存和生产条件都极端恶劣。其次社会生活负担重。团场职工除了要负担承包经营土地的费用外还要交纳一定的社会其他基本保障的相关费用，额外的经济支出较大。另外，在一些偏远的团场，生活所必需的水、电、气等资源定价较高，有些甚至高出周边城市使用收费标准。最后兵团财政状况不佳。过快增长的老年人口导致的沉重的养老金压力再加上自身经济发展落后，使得兵团负担系数高于全国平均水平，人们缴费负担重。

2.2.2 统筹层次不完整，统筹能力低。按照相关政策办法规定，兵团养老保险金由国家、集体和个人三方共同负担，具体包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。其中基本养老保险是全国统一推行，具有国家强制性和最低保障性；企业补充养老保险一方面要参与兵团基本养老保险，另一方面又要结合自身经济发展情况为职工缴纳补充养老保险，具有一定的自主性和适应性；最后个人储蓄养老保险是新形式下推行的以建立个人储蓄账户为手段的方法，目前新疆兵团还处于制度建设落实和逐渐规范的阶段，发展不成熟，需要加强引导。新疆生产建设兵团在养老金统筹层次中最突出的问题就是一些困难企业因为企业经营状况不善而不能如数、按时缴纳养老保险金企支部分，或是企业为职工建立的补充养老保险运行管理不规范，水平低。另外由于养老保险未统一各地区不同的、明确的企业单位缴费费率，各师经济发展状况存在较大差异从而使得各师养老保险负担不均衡。最后存在的问题便是人们不重视家庭养老保险的作用，并没有真正坐实个人储蓄性养老保险账户，不能做到很好地分散基本养老保险的风险。

2.2.3 老年人补贴制度不健全。养老服务补贴制度是指对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持的一种制度。具体包括高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴等项目，这对于健全老年人福利制度、保障养老服务资金、提升老年人生活质量，具有十分重要的意义。就新疆生产建设兵团政策而言存在以下问题：首先就高龄津贴而言，政策的针对性不強，没有依据城市农村的发展状况划分不同标准，实行一刀切的办法；其次在养老服务和护理补贴方面已出台政策没有确定最低相关要求，赋予各地很高的自主裁量权，对其缺乏指导约束；最后，整体老年补贴政策的制定不够详细，可行性不高，补贴标准相较于全国其他发展水平相当的省份还处于较低水平。

2.2.4 信息化程度不高，没有统一的管理部门及程序。据了解，长期以来，兵团的养老保险是由社保部门和劳動者所在单位共同管理，并没有设立统一的管理部门针对性地管理养老保险的相关事宜。而且在管理程序与主体上也没有做详细的规定，更没有政策去规范、指导养老金的征收、核算、使用等流程，所以这导致了在一些地方存在保险公司涉足养老保险管理，导致了多头管理和养老保险基金被非法挪用的情况，不能保证养老保险基金的安全和保值增值。而相对应的也缺少专门的监督机构，定期依法对管理部门的工作进行抽查、监督和评估，没有做到相辅相成，共同促进。

在这其中不可或缺的就是养老保险信息的收集、整理与共享，以此来保证各项工作顺利开展。而现有的信息化程度却不能满足此需要，不能很好地做到信息沟通和资源共享，应该逐步建立养老保险信息共享系统。

2.3 团场职工的自身原因对养老保险制度的影响

团场职工是养老保险最重要的主体也是养老保险制度最直接的受益人，所以他们自身意识的提高和有关观念的转变对现行制度的运行推广和进一步改进、完善养老保险制度有着重要的影响。

2.3.1 团场职工对养老保险政策制度的了解不足，法律意识淡薄。团场现有的职工和已退休的人员对养老保险制度的模式、结构、统筹层次以及出台的相关政策、制度都缺乏了解，大多数的人都认为养老保险金的发放单纯地依赖国家，而地方只是一个中转的作用。他们对于除养老保险金上涨以外的政策制度关注度普遍不高，地方也缺少必要的宣传与引导。

另外，由于人们缺乏必要的法律维权意识特别是老一辈的退休人员，相关法律法规在当地不能很好落实、自身权益得不到保护时没能做到用法律的武器维护自身的合法权益。再加之兵团基层时常存在推迟发放养老金的情况，有时甚至严重影响到了人们的正常生活，而人们除了抱怨和向当地领导反映外没有其他办法。

2.3.2 新形势、新政策下养老观念的转变。在人口结构变化，社会劳动力尤其是农村青壮年劳动力社会流动急剧加速，兵团当地经济的不断发展以及人们生活水平的不断提高的新形势下，再加上国家延迟退休政策和相关养老补贴制度逐渐覆盖的新政策下，老一辈传统家庭养老的“共居模式”开始发生改变，依靠子女养老不再是人们普遍认同、推崇的养老方式，在思想意识和生活方式上也逐渐趋于独立，生活质量的提高也慢慢为人们的思想提供了现实基础。由此，观念的转变和养老模式的选择，都需要更高水平的养老保险制度来保证。养老观念与养老保障制度安排紧密相关，这就对养老保险制度提出了更高的要求。

与此同时，年轻一代的思想观念也有所改变。首先由于兵团一直以农业生产为主的发展模式，再加上兵团养老保险缴费负担偏重，保障水平低，出于未来生活发展考虑，青年人自身以及其父辈都支持他们走出团场，放弃从事兵团生产工作也就放弃参与兵团养老保险。另外也正是延迟退休的政策使得青年人看不清自己未来的养老制度变化，开始思考自己之后的养老方式的选择，一部分人选择放弃养老保险而参加社会保险，自己把握自己的老年生活。这就使得养老金的筹集范围缩小，统筹能力下降，可持续性受到破坏。

因此，老一辈对于更高标准、更完善的养老保险制度的要求和青年一代逐渐缩小的基金筹集范围有所矛盾，也影响了养老保险制度的发展。

3 新疆生产建设兵团养老保险制度的建议

3.1 国家增加对养老保险经济、政策等方面的帮扶，加大转移支付的力度

新疆生产建设兵团地处祖国西北边陲，自然环境恶劣，生活生产资料匮乏，经济效益也一直落后于全国平均水平，但却仍旧不断艰苦奋斗。虽然一方面7.82亿元的中央综合财力补助已全部发放到团场，并向少数民族聚居团场、边困团场倾斜，但鉴于多年来新疆兵团养老保险负担系数远高于全国平均水平，所以团场和职工仍有较大缴费压力。因此，国家应该正确认识兵团作为特殊经济实体存在，结合其发展现状从各个方面加大对兵团的扶持力度，不但要在工业、税收、引进外来企业等方面给予政策性的帮助和优惠补贴，特别向兵团边远贫困地区倾斜，同时也要继续加大对兵团养老保险的转移支付，保证和提高养老金的发放水平。

3.2 坚持完善多层次养老保险制度，扩大覆盖面，增加养老保险基金的储备

截至2014年底，新疆兵团养老保险参保人数达到了164万人，其中职工养老保险参保人数151万人，实施覆盖范围比较小。因此要做到国家、企业各个人全方位多层次统筹：首先国家基础养老保险层面要坚决落实国家政策制度，严格执行国家要求，遵守最低保障底线；企业层面，一方面政府要帮助企业提高经济实力以增加养老保险金的统筹能力，另一方面政府也要逐步确定各地区养老保险金的最低缴费率来规范企业缴费，以此保证企业的统筹能力；最后要加大相关政策宣传，以激励为手段加快落实个人缴费账戶的建立，规范其使用发展。切实完善兵团养老保险的统筹层次，积极响应和落实相关统筹管理办法，提高统筹能力。

另外也要尽快将外来务工人员、以家属身份存在的劳动者等特殊人群纳入养老保险体制真正实现全覆盖、保基本、多层次、可持续。

3.3 依据地区发展差异确定养老保险金的个人缴费及发放标准，减轻缴费负担

新疆生产建设兵团地方之间发展很不平衡，南疆北疆之间、各师之间发展都存在很大差异。根据《新疆生产建设兵团职工基本养老保险经办规程（试行）》的通知本人上年度月平均工资或起薪当月的工资低于上年度兵团城镇在岗职工月平均工资60%的，按60%核定；超过上年度自治区城镇在岗职工月平均工资300%的，按300%核定。应兼顾地区发展状况制定详细的地区差异规定标准，适当减轻困难地区人们的缴费负担，减轻新疆生产建设兵团近年来人们因缴费标准高而产生的抵触情绪，适当解决参保率逐渐下降的问题，提高养老保险的参保率和社会统筹来源。

3.4 科学统筹规划兵团人口发展

根据现阶段兵团的发展现状以及发展的需要结合现有的人口状况，需要从以下几个方面科学统筹兵团人口发展：

首先兵团应该大力宣传现有的二胎政策，出台相关优惠制度鼓励有条件的职工积极响应，提高人口自然增长率，根本上缓解未来劳动力短缺问题；其次，要做到吸引人才、留住人才。一方面兵团要加强自身经济文化建设，创造更多就业机会，提高生活水平增强对人才的吸引力。另一方面，针对在外发展的职工子女和高校毕业生，关注他们的困境和要求有针对性地制定不同的优惠政策，制定人才引进、开发、评价、发展等一系列人才培养方案，提高福利待遇，吸引职工子女回流和高校毕业生投入到西部大开发的工作中。

3.5 设立统一的管理部门，规范养老保险制度的实行，严格控制养老保险金的发放和使用

首先在各地要设立统一的管理部门，同时应有配套的部门对于养老保险相关工作的开展进行监督并及时反馈。特别是基层养老保险金的发放与使用问题，要尽量杜绝养老金的拖欠、迟发问题。选择安全性比较高的金融机构进行合作，以安全可靠的方式实现保值增值。

另外也要加强基层养老保险经办人员的业务能力和服务素养的培训，做到进一步提高服务的意识，提高办事的效率，改变基层工作队伍松散缺乏纪律性的现状，保证养老工作顺利进行。

3.6 加大相关法律法规及政策的宣传，提高人们的参保意识，减小工作难度

各级地方政府，办事机关要积极通过电视专题、广播电台、网络平台、地方刊物、设咨询点等方式，大力宣传養老保险政策法规，提高人们的参保意识。同时也要做到明确宣传的内容与方向，前期加强兵团领导班子的前期学习与培训，另外要成立相关领导机构全权负责此项工作的展开，提高宣传的效率，保证养老保险工作顺利进行。

3.7 完善相关社会保障配套措施，保证养老保险制度的运行

单纯地推行完善养老保险制度，一方面工作难度大，现有问题不能很好解决；另一方面涉及范围有限不能很好实现保障效果。因此要保证养老保险制度顺利运行，深化体制改革就必须加强兵团社会保障体系中的失业、医疗保障等制度的建设和完善。多方面相互补充，加强之间的衔接转移工作。

4 结语

社会的安定需要制度的保障，制度的保证促进社会的安定发展。邓小平曾指出：“新疆生产建设兵团是稳定新疆的核心”新形势下，新疆生产建设兵团不仅要继续肩负着屯垦戍边、保卫边疆的历史任务，更有着率先实现全面建设小康社会的奋斗目标的新要求。所以加快推进养老保险体制的改革，促进养老保险制度的制度化、科学化，完善社会保障制度，才能使社会更加安定，加速兵团发展转型；才能让曾经艰苦奋斗、开拓进取的老一辈在他们奉献了青春和热血的地方真正安度晚年，感谢他们为我们建设的家园；才能让新一代的青年没有后顾之忧，更好地扎根服务于边疆。继续发扬“热爱祖国”“无私奉献”“艰苦创业”“开拓进取”的兵团精神，再创辉煌！

[参考文献]

[1] 李爽，许元博，丁亚球.人口老龄化趋势预测分析下的新疆兵团养老保障问题研究[J].兵团党校学报，2015.

[2] 刘毅姿，郜冰聪.新疆生产建设兵团现行养老保险制度问题与对策研究[J].劳动保障世界，2013.

[3] 邓大松，蔡霞.新疆生产建设兵团养老保险运行机制分析[J].改革与战略，2010（11）.

[4] 赵茜.改制与生存：新疆生产建设兵团社会保障制度研究[D].中央民族大学，2009.

[5] 李慧娟.新疆兵团社会保障问题的若干思考[J].辽宁行政学院学报，2008（2）.

[6] 郭桂花.对新疆兵团社会保障基金筹集问题的思考[J].经济师，2008.

[7] 姬海军.影响兵团养老保险基金平稳运行的因素及对策[J].新疆农垦经济，2004（02）.