全国人大法工委复函对政府投资审计工作的启迪

王占全

2017年6月5日，全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）（简称全国人大法工委复函）提出：在收到中国建筑业协会于2015年5月提交的《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》后，法工委经过充分调研和征求意见，认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

伴随着经济发展，政府投资项目剧增。长期以来，一些政府投资工程的建設单位以等候审计结果为由拖延工程结算时间，进而拖延支付工程款，使施工企业不堪重负，并直接影响对材料、设备供应商及劳务企业的款项结算和支付。

近年来，笔者所在县政府投资建设项目需要预算、结算、竣工决算审计的，像雪片似的飞入审计部门，即使现有5名政府投资审计人员完全“5+2”“白加黑”工作，也不能完成当前繁重的投资审计项目。少数政府投资审计项目因资料不齐形成“审计时间过长”，甚至盛传“没有审计报告无法拨款”，形成“项目资金结存闲置滞留”等等，一定程度上造成一些负面影响。对此，审计部门尤其是政府投资审计工作人员应引起高度重视，认真研究，统筹考虑，采取措施，妥善处理。

一、深刻认识审计监督职能与民事法律关系的冲突

一是以审计结果作为工程竣工结算依据的规定，在一定程度上混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，超越了《审计法》和《审计法实施条例》规定的审计监督职能，也与合同双方平等自愿原则相矛盾，在实践中也出现诸多问题，有的甚至损害了施工企业的合法权益。

二是《建设工程施工合同》是特殊的承揽合同，应当受《合同法》调整。双方当事人要不要明确以审计结果作为工程竣工结算是民商事契约的自由表现，无须政府引导，用行政行为去干涉民事行为。这种以公权介入私法在我国基本建设市场将会引起波动，其后果令人担忧。

三是通过地方立法强制要求将审计结果运用于民事合同的价款结算，实际上是以行政定价代替市场定价，而审计机关和被审计单位之间是一种行政监督关系，审计机关没有对具体交易行为进行定价的权力。《合同法》把平等、自愿、公平、诚实信用等作为从事民事活动、订立合同的基本原则，此规定违背了《合同法》规定的平等自愿原则。

在司法实践中，针对河南省高级人民法院对此问题的请示，最高人民法院就有明确答复。如最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》。

二、依法审计是全面依法治国的重要载体和体现

一是必须继续贯彻执行《审计法》和《审计法实施条例》规定的政府投资建设项目审计监督职责，全面准确落实地方审计法规规定的工程预决算审计内容，决不能既当运动员，又当裁判员，更不能仅关注造价审计，而不及其余，尤其不能使审计部门陷入拨付款的程序性摆设。

二是牢固树立“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治思想。审计部门要聚焦主业、举轻若重，要有计划、有步骤、有程序地实施阳光执法，开展包括建设程序在内的全方位审计执法监督，跳出针对工程造价审计的具体事务。要客观求实，把审计的监督职能落到实处，充分的发挥审计在国家治理体系中基础保障性作用。

三、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

一是政府投资工程项目预算编制、结算、竣工决算造价审核工作，要按照规定标准和尺度分类实施，使有造价资质的单位有效参与，激发造价市场主体积极性、创造性。依据《南阳市人民政府印发<南阳市政府投资项目审计监督实施办法>的通知》（宛政[2016]11号），实施政府购买中介服务。

二是审计部门除对关系国计民生的重大项目直接实施审计外，要按照《审计法》第三十条和《河南省政府投资建设项目审计条例》第三十一条规定，对政府投资项目工程造价结果进行核查，对发现的问题予以纠正、查处，维护基本建设造价市场正常秩序，打造公平、公正、公开的工程造价市场平台。

三是审计发现确有对工程结算款高估冒算行为，甚至行贿受贿等犯罪行为，完全可以适用《民法通则》《合同法》等民事法律规定中的撤销、无效等有关条款，或按照《审计法》和《审计法实施条例》与相关法律法规规定予以移送处理。（作者单位：新野县审计局）