关于《航班正常管理规定》引起的争议探讨

郑力维

摘要：作为中国管理航班正常工作的第一部规章，《航班正常管理规定》一经出台就在社会上引起热议。特别是“非承运人原因导致的延误食宿自理”和“是否给予乘客延误补偿由航空公司决定”这两条规定引起公众极大争议。本文将从我国社会实际情况出发并对比美国、欧盟相关法规分析探讨该《规定》引起公众和舆论的几个主要争议。

关键词：航班延误；《航班正常管理规定》；争议；美国；欧盟

近年来，随着全国航空公司航班飞行总量的不断增长和恶劣天气等因素的影响，航班延误成为中国民航面临的一个不容忽视的难题。

2016年7月21日，交通运输部正式发布《航班正常管理规定》。该规定是中国管理航班正常工作的第一部规章，一经出台就在社会上引起热议。本文将对比欧盟和美国相关法规分析探讨本规定引起的几个主要争议。

一、《航班正常管理规定》中较大的争议

首先，规定中引起社会公众和舆论最大争议的是第二十九条（二）“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地出港延误或者取消，承运人应当协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理。”其次，则是未对国内承运人统一航班延误的补偿标准，而将是否对航班延误进行补偿、补偿标准和方式的决定权交给国内航空公司。

二、欧盟关于航班取消和延误的规定

欧盟2004年发布的261条例对航班取消或者延误时旅客赔偿和帮助进行了详细的规定。条例中规定航班取消后，运营承运人有义务为乘客免费改签、全额退票，提供免费餐食和通讯。若改签的航班在第二天，则还应提供免费住宿和交通。另外，承运人应给予乘客经济补偿，根据航程不同，赔偿限额分为250欧元、400欧元和600欧元三个标准。但是同时，条例第5条第3款规定，如果运营承运人证明航班取消是由于不可避免的特殊事件所引起，即使采取了所有可合理要求的措施也不可避免，则运营承运人不承担规定的支付赔偿金的义务。特殊事件包括：政治不稳定、与相关航班运营不协调的天气条件、安全风险、意想不到的飞行安全缺陷、影响运营承运人经营的罢工和空中交通管制。欧盟261条例将航程与时间这两个因素结合起来定义承运人须提供帮助服務的离港延误情况，例如航程为1500公里或1500公里以下的航班，延误应达到2小时或2小时以上。当航班遭遇承运人须提供帮助服务的离港延误情况时，承运人有义务提供免费餐食和通讯，若延误至第二天需要停留一晚，则还应提供免费住宿和交通。条例并没有规定特殊事件导致的延误，运营承运人可以免责。也就是说无论是承运人本身原因或非承运人原因导致以上三种情形的延误，承运人都有义务根据实际情况提供免费食宿、通讯和交通的服务。然而对于延误，通观条例，没有规定对延误进行经济补偿。但在2009年11月，经欧盟法院裁定修订261中关于延误的条款：对于晚于计划时间3小时或以上到达目的地的航班，承运人应将其视为航班取消给予乘客经济补偿，即：根据航程不同，以 250欧元、400欧元和600欧元三个标准进行补偿。

三、我国和欧盟关于航班取消和延误立法的比较

总而言之，与《航班正常管理规定》中规定的航班取消/延误旅客服务的内容相比，欧盟261条例不同之处主要在于：1.延误的定义：将航程与时间这两个因素结合起来将延误分类，而《规定》明确了 “航班出港延误”是指航班实际出港撤轮挡时间晚于计划出港时间超过15分钟的情况。 2.食宿：航班无论何种原因延误或取消，在符合规定条件的情况下，承运人均应提供免费食宿、交通和通讯，故不同于《规定》中的“食宿自理规定”。3.补偿：根据航程不同，航班取消和延误（晚于计划时间3小时或以上到达目的地）的赔偿限额分为250欧元、400欧元和600欧元三个标准，但若取消是由于不可避免的特殊事件所引起，承运人可免于补偿责任。而《规定》也提出对航班延误进行补偿的概念，只是大多数国内航空公司制定的200～400人民币的赔偿限额相比之下确实不高。

四、美国关于航班取消和延误的规定

然而，对于航班延误旅客服务，美国却和欧盟的态度截然不同。美国交通部认为乘客应该认识到航空公司自身无法确保准点，因为有太多难以预测而又超出航空公司掌控范围的因素会导致航班延误，例如：恶劣天气、空中交通管制原因和機械故障。航空公司各自制定对航班延误旅客服务内容，没有相关的联邦法律对其进行管束。美国国内航班延误或取消后，承运人的法定义务只是免费为旅客改签和全额退票，并没有义务为滞留乘客提供免费食宿、交通、经济补偿。但通常美国航空公司都会积极地为乘客改签最早的航班，有时甚至可改签其他公司的航班，当然每个航空公司的规定都不尽相同。美国航空和美联航都规定应为遭遇航班取消和延误的乘客尽力改签最早的航班，为承运人原因造成的延误提供免费食宿，但非承运人原因延误需要旅客食宿自理。这两个航空公司均不向航班取消或延误的乘客提供经济补偿。

五、综合分析《航班正常管理规定》中的争议

综上所述，从国际视角分析《航班正常管理规定》中的争议，发现其与以上两种航班延误管理制度有相似有不同。对比欧盟和美国航班延误旅客服务，不难发现差别巨大。欧盟对承运人制定了严格的法律细则以保护旅客的权益，但美国认为旅客应根据航空运输的不确定性来制定旅行计划，而赋予航空公司更大的自由。《规定》对承运人的义务进行了严格规定，例如：承运人原因延误和取消，提供免费住宿；但是在另一方面又给予承运人一定自由度，例如：承运人自行决定是否提供延误经济补偿及赔偿标准。从我国社会实际情况的角度分析《规定》中的争议，发现该规定明确了旅客应承担的责任，例如“食宿自理”的规定增加了旅客的出行费用，但多数航空公司实行的延误补偿制度将在一定程度上弥补旅客的损失。为维护正常的市场运行秩序，延误补偿制度应由各航空公司自行制定。另外，公众对于延误旅客服务信任感低也是导致争议的主要因素，民航局在《规定》后陆续出台的各辅助规章文件已明确规定监管的具体办法，督促确保《规定》顺利实行。

目前，基于国情制定的200～400人民币的延误补偿相比于欧盟的补偿存在一定差距。美国交通部虽未对航班延误做出经济补偿的要求，但却对超售明确规定赔偿标准，并且 由于因通货膨胀，每两年调整一次赔偿金额。同样，美国交通部对行李延误、遗失和破损规定的赔偿限额也是每两年调整一次。建议我国相关立法部门考虑经济发展和通货膨胀的影响，规定航空公司定期调整补偿标准。

参考文献：

[1]REGULATION （EC） No 261/2004 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 11 February 2004.

[2]U.S.Department of Transportation.Delayed and Cancelled Flights[EB/OL].2015.