浅析无效行政行为不受起诉期限的限制

曹晶晶

【摘要】：无效行政行为理论在我国的行政法制建设中具有重要的地位，研究并建立无效行政行为制度对于推进行政法制建设具有重要的意义。我国目前的无效行政行为制度中对无效行政行为的界定标准还不明确，行政诉讼制度属于初级阶段，无效行政行为是否适用起诉期限在司法实践中受到普遍的关注和重视。

【关键词】：行政行为；起诉期限；无效行政行为

一、问题的提出

案例：原告高某诉被告××市人民政府，第三人××市丝绸厂行政复议。曹某与高某系夫妻关系，同为第三人丝绸厂职工。1979年原告因工伤去北京治病，第三人派曹某陪同护理。1982年曹某染上肝炎，于1998年5月7日病故。同年12月，原告持第三人盖章的工伤确认表及有关证明资料，向××市劳动局申请确认曹某为工伤，××市劳动局于1999年2月11日作出了内容为“基本符合工伤确认条件，同意比照按以工死亡对待”的01号工伤确认函。第三人不服向某省劳动厅申请行政复议，省劳动厅以复议申请的提出已超过行政复议时限为由，于1999年9月13日作出了02号《不予受理裁定书》。同年9月21日，××市劳动局出具035号便函，认为该局职安科对曹某的病亡比照以工伤对待的认定材料不足，要求第三人及原告在15日内进一步提供材料，并告知双方在重新确认前，01号工伤确认函不予生效。后××市劳动和社会保障局于2001年12月24日出具002号便函，维持了01号函对曹某的工伤确认。第三人不服向××市人民政府提出行政复议，××市人民政府与于2002年5月22日作出05号行政复议决定书，认为××市劳动和社会保障局受理超过申请期限的工伤确认申请，违法了法定程序，作出的具体行政行为依据不足，决定撤销××市劳动和社会保障局作出的01号工伤确认函，责令××市劳动和社会保障局重新作出具体行政行为。××市劳动和社会保障局于2002年8月14日作出了37号函，认为：曹某病故不属于因突发疾病造成直接死亡或经第一次抢救后全部丧失劳动能力的范围，因此不属于因工死亡。

本案的争议焦点问题为××市人民政府是否能受理复议及本案起诉是否适用起诉期限的问题。

依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上人地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第三十三条规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。根据上述法律规定，本级人民政府或者上一级主管部门复议作出后，当事人不服的，可以提起诉讼，但不能选择向本级人民政府复议。如果不起诉，复议决定期满之日起生效，当事人可以申请人民法院强制执行或由行政机关执行。

从本案可以看出工伤认定经省劳动和社会保障机构复议不予受理后，丝绸厂不能再向市政府申请复议，市政府受理复议申请明显违法。根据无效行政行为的认定标准，市政府的行为应属于无效行政行为，那么无效行政行为是否适用起诉期限？

二、无效行政行为的概念和认定标准

无效行政行为指的是虽具有行政行为的外在形式但缺乏行政行为的实质内容，具有重大明显瑕疵的，自始不发生法律效力的行政行为。德国行政法的鼻祖奥拓迈耶，认为“经适当公告的国家行为的作用取决于其合法性。缺少合法性的行政行为是不能实施的行为，也不应产生其所设定的法律效果，即在法律上是不发生作用的。”“但这样的行为只有行政行为具有非常明显的法律错误时——即行政行为无效的情况下才能表现出来，如同在司法中一样。当作出行政行为的机构不是行政机关，或某一事务根本不在该机关的管辖范围之内时，这样作出的行政行为就是无效的。

无效行政行为作为行政行为效力状态的一种特殊形式直接关系着行政相对人相关权利的有无，准确的界定无效行政行为的概念是更好的发挥无效行政行为制度作用的基础。目前我国的无效行政行为制度由于缺乏统一的确认无效行政行为的标准，容易引起概念的混淆以及司法实践中的无所适从。确认行政行为无效的具体标准就是以“瑕疵的重大和明显“作为贯穿于其中的原则和灵魂，使得瑕疵的重大和明显能够更加容易辨认，在具体的司法实践中更加具有可操作性的标准。重大且明显违法是行政行为是否无效的法定的概括性的判断标准。行政行为是否重大且明显，并不是依照当事人的主观见解来认定，也不是依照受过法律专业培训的人的认知水平来决定。重大违法和明显违法以一般公民的合理认知为衡量尺度，就是说任何有理智的人均能判断出来行政行为的违法程度，所以该行政行为的违法就不能容忍，当然无效，公民可以在法院等有关权威机关确认之前而依据自己的判断就对其不服从，表示不尊重。重大主要意在阐述瑕疵的内在程序而瑕疵的明显则意在强调瑕疵的外在形式已经显而易见。在这两者之间起决定作用的不限于瑕疵的明显性，而且包括瑕疵的严重性。

三、无效行政行为不受起诉期限的限制

无效行政行为因其违法的严重性和明显性，对行政法治和政府公信力造成严重的负面影响，不应放任其无限期地存在下去，而应及时采取措施对无效行政行为进行处理。

无效的行政行为不受诉讼时效的限制，无效的行政行为不因时间的经过而取得效力，相对人可以在任何时候提起诉讼请求确认该行政行为无效。新行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六分月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。”其中并未提及无效的行政行为，但是最后的“其他”应该已经把无效行政行为包括在内。也就是说，我国的无效行政行为提起诉讼仍受诉讼时效的限制，这与无效行政行为的理论是相悖的，但无效行政行为不受起诉期限的限制也不能一概而論。

参考文献：

[1]杨海坤、黄学贤“违反行政程序法行为法律责任比较研究”法学评论

[2]王静“论瑕疵行政行为”[J] 中央民族大学学报

[3]金伟峰“我国无效行政行为制度的现状、问题与建构”中国法学