新形势下再谈环境权的入宪问题

许利娟

摘要：

近几年，大气污染问题极其严重，人们主张环境权益的呼声再次高涨。当前我国法律体系中，憲法和宪法以外的普通法律都没有环境权的明确规定，这样无益于保护基本人权，削弱了各个部门法对环境权的救济，当然也不利于解决我国严重的大气污染问题。环境权是独立的基本人权，具备宪法上基本权利特征，因此，应当纳入宪法上规定的基本权利。环境权入宪可以从总纲、公民基本权利义务两个层面进行宪法设计，从而以宪法的高度切实保障公民的环境权，推动大气污染的治理。

关键词：

环境权；入宪；人权；基本权利义务

中图分类号：D9226

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）03-0124-06

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.03.20

近几年，环境问题依旧严峻，人们最为关注的环境问题非严重的大气污染莫属。尤其是2016年底持续多日的严重雾霾犹如一张灰色大网笼罩了人们的日常生活，统计数据表明，在雾霾指数高的地区，罹患呼吸道疾病和心血管疾病的人数明显增加。大气污染面前人人平等，如若严重大气污染时不时出现，则政府高层、社会大众、舆论媒体、立法者、司法者、工业企业等各类主体都将裹挟于这场污染与治理污染的对抗之中。治理大气污染是环境保护的新形势，是当务之急。倘若大气污染治理不好，必然会引起深陷雾霾之中老百姓更深层次的怨愤。因此，党的十八届五中、六中全会公报将生态文明建设和污染治理工作放在了突出地位；十二届全国人大五次會议上，雾霾治理被热议不断，中央因此再次提出了深化雾霾治理措施，确保民生改善的要求。造成大气污染的原因分析报道者众，法律、管理、经济、科技等领域提出的治理大气污染的方法也层出不穷，立法部门以及各级政府近年频频出台严控大气污染的法规、政策，采取了很多治理雾霾的措施，为何老百姓仍感觉大气污染有愈演愈烈之势？笔者认为，这场治理大气污染的硬仗多是政府部门自上而下的推动，老百姓自身的参与不够，没有形成一种自发、自觉地监督、检举、控告排污的高压之势。

对治理大气污染形成高压之势，需要每个普通公民的参与，而这种参与的理论依据是什么呢？笔者认为，应当是人人所享有的环境权——作为自然之人，人人享有在透明阳光下生活、呼吸健康清洁空气的权利，这种权利关乎个体生存和生命质量，因此与生俱来。

环境权理论是环境法学中一个比较基础的理论问题，我国学者们上世纪90年代对其多有著述，甚至还有一些学者提出了环境权是公民的基本权利，应当被宪法加以规定的问题。近些年来关于环境权的讨论渐有息声之感，2004年宪法修正案之后，鲜有人再提及环境权入宪问题。笔者认为，在各类环境污染频发尤其是大气污染特别严重的今天，应当高调重提环境权的保护问题，并从宪法的高度加以保障，同时加大宣传力度，让世人皆明确环境权和生存权、劳动权、休息权等权利一样，是宪法规定的公民基本权利，不容被国家行政不作为和一味攫取经济利益的排污者所肆意践踏。如果全体公民对环境权的觉醒和清晰认知能形成一种社会性合力去监督大气污染与治理，这对污染者以及在治理污染中的徇私枉法者是一种无形的压力，无疑会推动大气污染的治理，也会减少很多在宽松状态下既得利益者之间的利益勾连行为。

环境权应当从应有权利上升为法定权利，只有先被法律明确规定下来，该权利才有可能成为实有权利被公民享有且被保护。本文正是在这样的背景下探讨环境权的入宪问题。

一、对环境权的认识

（一）环境权的概念

一直以来，学者们对环境权的概念有着不同的认识，有学者认为，“环境权是人们享受良好、适宜自然环境的权利。”[1]“环境权是环境法律关系主体享有在良好和适宜健康的环境中生活以及合理利用环境资源的基本权利。”[2]还有学者主张：“环境权就是人人有在适宜于健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利，包括公民良好环境权和开发利用环境资源权两个方面。”[3]虽然学者们对“环境权”的学理观点不一而足，但对环境权是客观存在的认识都是相同的。

笔者认为，环境权是指公民享有的在健康和适宜的环境中生存的权利，以及合理利用环境资源、对影响环境的活动可以各种积极的形式参与的权利。具体来说，环境权包括两大内容：一是环境享有权，二是广义的环境活动参与权。首先，环境享有权又包括两个层次：第一层次是公民享有健康环境的权利，第二层次是公民享有适宜环境的权利。何谓“健康”“适宜”？可以生理、医学标准为基础，以环境科学上的标准进行界定。这两个层次的环境权内容所依据的环境标准也有必要经过科学的测定和衡量，同样分成两个层级，以最终来测定环境到底是否“健康”和“适宜”。以上两个层级的环境权内容是实体性权利，可以具体化为生命权、健康权、采光权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等。其次，环境参与权也包含两个方面：第一是参与环境资源利用权，这是财产性权利，同样也是实体性权利；第二是参与环境保障权，也即为了实现实体性环境权益，公民须享有的环境知情权、狭义参与权（监督权、检举权等）、请求权（损害赔偿、起诉）等，此等权利为环境权所包含的程序性权利，也是环境权内容中对实体性权利的保障。综上，环境权包含了实体性的环境享有权、资源利用权以及程序性的环境保障权内容，后者是前者实现的保障，具体如图1所示。

（二）环境权的主体

从以上分析可以看出，环境权作为一种含有多重价值取向的新型权利，内容丰富，体系庞杂，是一束集合性权利。那么在日常生活中谁可以主张环境权呢？这就涉及到了环境权的主体问题。有的学者认为，“环境权的主体是多元的，包括公民、单位组织、国家、全人类甚至还未出生的未来人。”[4]

一直以来，环境权之所以让人觉得不可琢磨的一个重要原因就是，环境法学家通过分析环境权的主体存在上述的多样性，不管是出于有意还是无意，将环境权打扮得过于“出类拔萃”“不食人间烟火”。这样一来，此项权利给人的感觉就是不可捉摸，更不可把握。当然，这样一种“不实在”的权利也难以得到法律上的切实保护。鉴于此，笔者认为，环境权的享有主体只能是公民个人，除此之外的都不是环境权的主体：

首先，对单位组织而言，其不具备人的生理组织，不需要享有在健康的环境中生存的权利；也不具备人的主观情感需求，同样不需要享有在适宜环境中生活的环境幸福权。

其次，对国家来说，当谈到国家享有某项权利时一般是在对外国际关系中而言的，对内来说，国家只能承担环境保护、监督、管理的职责、义务，所以国家是义务主体。

再次，全人类是一个整体概念，包含了所有的人，

全人类如果是权利主体，那么义务主体也还只能是全人类。如果在一个具体的环境法律关系中，同一内容的权利主体是“全人类”，同一内容的义务主体也不可能是全人类之外的人了，还只能是全人类，这是一个不符合法律关系逻辑的悖论。通俗点说，就是“全人类”这个事物在同一个环境权利义务法律关系中既充当了“裁判员”，又充当了“运动员”。

最后，“后代人”也不能成为环境权的主体，因为后代人现实还不存在，无法在一个具体的环境法律关系中享有实际的权利和承担实在的义务。

（三）环境权的行使方式

环境权在行使方式上具有有限性和相对性，强调利益衡量，因为即使是环境侵害也往往具有一定的价值正当性或社会有用性。如果人们对环境的污染或破坏行为没有达到危及人类的生存和发展的程度，也并非为人们无法忍受，甚至也没有影响到人们适宜环境的享受权，那么这种行为则为法律所允许。但就目前中国最突出的环境问题大气污染来说，且不仅仅是影响了人们享有适宜美好环境的享受权，甚至已经严重到了危及人们健康和生存的程度（科学数据表明，多人因为大气污染问题而罹患

各种病症，甚至危及生命），此种情况下，在法律层面公民当然可以依据环境权而提出對抗大气污染的主张。

二、环境权入宪的充分必要性

大气污染如此严重，治理情况难孚众望。虽然国家发展过程中难免遭遇环境保护和经济发展之间的矛盾，发达国家也走过了先污染后治理这条路。但从2002年前后大气污染问题爆发以来十几年过去了，不但颗粒物污染继续危及人们的生命健康，今年年初还出现了严重臭氧污染。为什么大气污染治理难见成效？绝对不能排除在追求经济利益和清洁空气的博弈中，政府治理部门和排污企业的价值偏倒问题。所以，在事关每个公民的生命健康权益的大气污染治理问题上，我们不能被动地等待政府尤其是地方政府自上而下地打压排污企业，也不能等待排污企业良心发现放弃金钱利益还公众蓝天。我们必须明确，每个公民是有权利呼吸清洁空气、維护自己的生存健康权的，这是人之为人的基本需求，这种权利是我们的应有权利，也应当是法律明确规定的权利。法律明确规定环境权相当于授民众以“武器”，大家才有和大气污染作斗争的权源底气，并且环境权须被宪法规定才能凸显出其基本人权的属性，才能进而被部门法具体规定和保护。目前，环境权入宪的条件是充分和必要的，原因如下：

（一）环境权的基本人权属性

基本人权通俗地说就是人之为人应该享有的权利。人只有在健康适宜的环境中才能更好地生存和发展，正是从上世纪三四十年代到今天，各种各样的环境问题频发、环境恶化影响到了生存，人们才产生了保护环境的强烈权利要求。因此，享有健康适宜环境的权利是人们生存和发展的内在要求，是一项自然权利，属于所谓的第三代新型人权。在国际人权法上，一般按照人权清单上所列顺序的先后，将人权进行分“代”，“第一代”是指最早出现在《世界人权公约》上的那些权利，它们主要是公民和政治权利；“第二代”是被写入《经济、社会和文化权利国际公约》上那些权利，主要是经济和社会权利；“第三代”是正在发展中的一些具有人权属性但尚未写入国际人权公约的权利，环境权利就是其中的一项。

1.环境权是一项基本人权

环境权作为一项基本人权，既符合理性要求，又被立法实践所认可。[5]环境权具备人权法上关于人权的基本要求：首先，人人享有。每个人都须依赖于环境生存和发展，都须享有环境权；其次，地位优先。如果人类生存的环境恶化导致无法生存，就谈不上其他政治型、自由型、财产型权利的享有；再次，法律实践认可。在诸多有约束力的国际文件中肯定了环境权的基本人权地位，许多国家的国内法甚至包括宪法在内对环境权进行了规定；最后，“天赋人权”的要求。环境权满足人权的正当性要求，是人们的应有权利，不能被剥夺，法律尤其是宪法应当将其明确下来，使之最终成为人们的实有权利。

2.环境权是一项独立的人权

环境权虽与国家主权、发展权、生存权、生命健康权等关系密切，但不可以被其他人权包含，是一项独立人权。

首先，环境权有其产生的特定时代背景。

环境权所产生的时代和所要解决的问题都是特定的，它不同于一般的公民权利产生于对自由的愿望，也不同于社会、经济性权利产生于对物质生活目标的追求，

而是产生于人类在环境污染中忧心于自己的生存和发展。[5]公民环境权既非财产型也非人格型权利，而是一种基于生存权且始终以环境为媒介的新型权利，其价值是要求人与自然和谐共处，以及人类价值观的彻底转换。

其次，环境权与其他人权相比更具有基础性。

作为生物的人离不开自然的环境条件，没有环境，人本身就无法生存，更谈不上享有人权。因此，环境权应成为其他人权的基础。只有充分享受环境权，公民的其他基本权利才能得到保障。然而，为了使人们生活在一个健康、良好的环境中，我们必须遵循生态规律，控制一切对环境有害的其他行为，当然也包括其他的人权行为，如为了政治表达、人身自由、财产自由的各种人权行为。如果这些行为对环境的损害超过一定限度，应被禁止或改变。简言之，环境权要求以环境不受严重损害为基本标准，这种标准不仅是其他权利所没有的，而且是对其他权利的限制。就此而言，环境权也是不可能被包含在其他权利之内的。[5]

（二）环境权入宪的必要性

我国宪法至今没有明确规定公民的环境权，只是宪法第9、第26条隐约含有环境权的规定：第9条为：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者则破坏自然资源。”第26条为：“……国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护森林。”从上述规定可以看出，我国宪法是通过间接的方式体现对环境权的保护的。相较于环境权应有的法律地位而言，宪法这样的规定过于模糊，没有表现出明确的实际权利性质，具有缺陷性，影响了其他法律对公民环境权的规定，使得我国法律整体对公民环境权的保护过于低调。

近年来，大气污染等问题使得老百姓对自己的生存环境忧心忡忡，强调自己在健康环境中的生存权利的呼声日益高涨，这样的环境状况一定会影响到我国的可持续发展。国家近几年针对大气污染等问题制定了多项环境保护法规，也修改了环境保护基本法，2015年1月1日实施的环保法被称为“史上最严”。国家倾听百姓呼声，正视目前中国大气污染等环境问题的严重现实，根据实际情况制定了一系列环境法律法规，这一系列动作背后有一个隐藏的基础性前提——那就是国家承认公民的环境权（如果国家不承认该项权利的存在，也就没有制定各项法律政策去保护的必要了），国家制定、实施法律法规正是为了保障这种公民的环境权，履行国家环境保护职责。既然环境权是环境法律体系形成的基础，是各项和环境有关的权利的母体性权利，且在事实上一直都存在，我们就没有必要再遮遮掩掩、欲说还休，有必要在宪法上明确下来，以给其应得的“身份”和“名分”。大致说来，宪法明确环境权具有以下必要性：

1.有利于保障公民的基本人权

公民环境权是一种新型的人权理念，是为国际立法及现代法治国家立法实践所确认的一项基本权利，如《人类环境宣言》《进步和发展宣言》《内罗毕宣言》等对该权利有所载明，芬兰、日本、韩国、俄罗斯等国家的宪法也明确规定了该项权利，我国宪法目前并没有明确该权利，这不符合现代社会所大力倡导的保护人权和公民生存权的主流思想。此种说法并非是要求我们理应效仿别人，人云亦云，而实在是在环境污染如此严重的今天，公民的环境权利理应得到重视，当一种权利具有基本人权性质，并成为社会进步、国家发展和日常生活的重要前提条件，其重要性无法替代，这种权利就有必要从宪法视角重新审视和思考。环境权入宪是从最基本层面去关照人们的基本生存与幸福感受，有利于人权保障。只有将环境权确立为法定权利，根据宪法在部门法律明确环境权的内涵实质，并运用国家力量保障其实现，才能使环境权这种应有权利成为实有权利。

2.有利于提高公民在环境治理中的主体性意识，促进环境行政的民主化

目前，我国自然生态环境不断恶化，无论是南方、北方，还是城市、乡村，都在承受各种形式、轻重程度不一的环境污染和破坏问题，尤其是北方的大气污染问题严重影响了人们的健康权甚至生存权。对于人们 “在健康、适宜环境中生存、发展”的迫切呼声，作为根本大法的宪法应该有所回应，有所作为。我国当前环境法体系仍属于典型的政府管制型，把环境保护作为一项国家职责并且过多地强调公民的环保义务，而忽视了公民的環境权利。在宪法中确立环境权，可以提高人们在大气污染等治理中的权利意识、主体意识，为公民或团体提起环境诉讼提供维权动力，为公民参与防治公害和管理环境提供法律依据。比如，在环境法的公众参与原则以及具体的环境影响评价制度中，公众能够参与的权利依据就应当是环境权之法理。另外，环境权还可以成为日后新出现的具体环境权的基础性权利。只有全社会都能认识到环境权是基本人权，老百姓有权利喝上干净水，呼吸清新的空气，环境保护法才能得到广泛认同和支持，其实施才有强大的群众基础。[6]

3.有利于弥补传统私法在环境保护方面的不足

不被法律明确的权利就不能得到法律明确的救济，“无救济则无权利”。宪法作为现代法治国家的根本大法，是其他法律的立法依据。宪法对公民环境权未予明确的模糊态度势必影响其他部门法对公民环境权的规定，削弱了各层次法律对公民环境权的充分保护。[7]

例如，在传统私法物权理论中，物权的客体只能是“能被人力支配、控制、具有稀缺性的物”。而对大气来说并不具备这一物的要求，因而不能成为人们物权的客体，人们不能针对大气污染提出权利要求。如果法律明确环境权，那么人们便可基于自己享有的环境权而对大气污染提出合理的权利请求。环境权的确立为此等请求提供了法律依据，弥补了传统私法的不足。

值得一提的是，2017年3月15日十二届全国人大五次会议刚刚表决通过的《民法总则》第9条关于民法“生态环境保护”基本原则的规定，使得民法带有一种生态和绿色的色彩。虽然该条规定只是以基本原则的面目出现，带有宣誓性，并没有进一步在“民事权利”部分明确规定环境权的内容，但这仍然是作为基本法律的民法的一个巨大进步，这是在环境保护刻不容缓，公民环境权必须得到保护的背景下，规定私人财产权和人身权的民事基本法律所作出的积极回应，体现了基本法律的自我认识与反省。如果宪法在“公民基本权利”部分规定了环境权，那么民法在“民事权利”部分规定环境权便是顺理成章、水到渠成的事情了。

4.有利于弥补传统人格权利理论在环境保护方面的不足

传统侵权理论下对人格权的保护是要以人格权（生命健康权）受到侵害为前提的，但大部分环境污染和破坏尚达不到损害人体生命健康的程度，可又确实有碍于人们对适宜环境的享受权利。衡量生命健康权是否受到损害是依据医学标准，但用医学标准很难去衡量丑陋、恶劣的环境对人精神方面的损害。不能说难以衡量，人们就没有生活在优美环境中的权利要求，环境权的确立可以为人们主张在健康、适宜、优美环境中生活的权利提供法律依据。

三、环境权的入宪方法及实践途径

在宪法中确认环境权将会成为开展环境权司法实践的有力依据。笔者认为，目前环境权入宪的条件已经成熟：其一，近年迅速发展的环境立法逐步形成了严谨、完善的体系，为环境权获得宪法的确认提供了较为完备的法律背景；其二，诸多国际法律文件以及多国国内法包括宪法对环境权的确认及保护，为我国环境权入宪提供了国际法律环境及方向；其三，严重的大气污染等环境问题唤醒了民众环境权的基本人权意识，是环境权入宪的现实要求，只有环境权入宪才能回应民众人权保护的迫切呼声。

（一）为环境权入宪设计宪法条款与内容

其实，我国现行宪法并没有拒绝环境权，而是已经合理地隐含了该权利，在此基础上，我们对环境权入宪的路径设计并不需要大动干戈。基本面上的设计分为三个方面：第一，在宪法总纲中宣明保護环境和自然资源，走可持续发展道路，保护公民享有环境权益。具体来说，就是在我国宪法总纲第26条中直接加上“国家保护公民各项环境权益”的义务，最后形成的法律表达是“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护公民的各项环境权益”；第二，在“公民基本权利义务”一章中，直接规定公民享有环境权利，形成的法律表达为“中华人民共和国公民具有享受健康、适宜的环境，合理利用自然资源，参与环境管理的权利和保护环境的义务”，这样就奠定了环境权作为宪法上的基本权利的地位；第三，在程序方面保障公民通过各种方式的诉讼及非诉程序保障自己的环境权。

（二）通过违宪审查制度创立公民环境权的救济途径

我国目前尚没有宪法诉讼、违宪审查制度，但这只是现状而不是必然结果。司法实践中也发生过依据宪法进行裁判的例子。公民环境权作为宪法确立的一项公民基本权利，理应成为宪政秩序内获得救济的一项法定权利，将其纳入宪法权利保障制度的范畴，直接反映了宪法对人权的保障和重视程度，体现了我国民主政治的发展成果。[8]当然，这种制度需要与我国的现实国情相结合，需要其他各项制度的协调和进步，其实现是一个长期的过程，但做好理论准备是必要的。

（三）建立公民诉讼制度

很多国家通过环境权立法赋予国民获得环境诉讼主体资格，开启了环境权司法审判实践，美国、日本、印度、菲律宾都是这方面的成功案例。[9]

目前，将环境权写入宪法是明确该权利最重要的立法行为，除此之外还需在民法、环境法等部门法中对其具体化、可操作化，通过配套的民事诉讼法、行政诉讼法等程序法规定将公民环境权保护落实在司法领域中，使每个适格的公民获得环境诉讼资格，有权提起环境诉讼，是环境权从理论到实践、从立法确立到司法保障的基本标志。提起环境诉讼是公民环境权受到非法侵害时保护环境权的一种重要的积极方式，往往比批评、建议、申诉、抗议、示威更加有力。保护环境权除了侵权责任之诉外，还有针对环境管理的行政诉讼。另外，2012年新民事诉讼法第55条规定：“对污染环境行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是一条环境公益诉讼制度的规定，对于维护公民环境权具有重大意义。但我国目前的这种公益诉讼制度对于起诉主体的资格仍有较大限制，在环境权保护方面的力度还不够。如果能借鉴美国的公民诉讼制度，规定“利害关系人乃至任何人，均可对达到一定程度的环境污染与破坏行为提起民事诉讼、对环境行政机关的不作为提起行政诉讼”的话，公民环境权将会得到最大限度的保护。

四、结语

在环境时代，我国宪法以明示的方式公开确认公民环境权符合世界各国宪法保护公民环境权的发展潮流。将环境权作为公民的基本权利加以规定，国家作为义务人来保障其实现，可让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开，环境权的法律保护也获得了更为明确、直接的宪法依据，同时还给环境法、民法等部门法有关环境权的规定以宪法支持，公众进行环境侵权诉讼、参与环境保护等行为也有了理所当然的法律依据。如果人人都能将自己作为环境权利的主体，且这种主体地位能得到上至宪法下至普通法律的切实保障，相信大气澄明、山清水秀的美景将会早日出现。

参考文献：

[1]吕忠梅. 论公民环境权[J].法学研究， 1995（6）：63.

[2]陈泉生.环境权之辨析[J].中国法学，1997（2）：61.

[3]周訓芳.环境概念的选择与公民环境权体系的构建——适应市场机制的环境法制建设问题研究[C].国家环保总局——中国法学会环境资源法学研究会，2002：343.

[4]陈泉生.变革环境时代宪法的权利生态化特征[J].现代法学，2003，25（2）：130.

[5]吕忠梅.再论公民环境权[J].法学研究，2000（6）：132.

[6] 张文显.构建社会主义和谐社会的法律机制[J].中国法学，2006（1）：16.

[7]杨航征，牛广召.试析中国公民环境权的法律保护及立法建議[J].长安大学学报（社会科学版），2005（4）：76.

[8]何良龙.公民环境权的宪法化[D].上海：华东政法学院，2006：42.

[9]阳东辉.环境权基本问题探讨[J].黑龙江政法管理干部学院学报，2005 （1）：51.

（责任编辑：钟昭会）