法治化建设视域下的法律援助探析

张彩娟

【摘要】党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，我国的法治化建设进入了新的历史时期。与此同时，我国法律服务市场的供需矛盾也日益凸显。法律援助逐渐成为缓解这一矛盾的重要途径。本文在此背景下，简要介绍了我国法律援助的发展历程和主要特征，并着重分析了当前我国的法律援助工作存在的主要问题以及进一步深化改革的相应措施建议。

【关键词】法治建设 法律服务 法律援助

【中图分类号】 D60 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.009

法律援助建设的法治背景

党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业全局的高度，不断丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国，这标志着我国的法治化建设进入到新的历史阶段。新的法治建设时期，党中央明确提出了要建设完备的法律服务体系，其中的重要一项就是要不断推进我国的法律援助制度建设。当前，我国的法律服务市场中大量法律援助需求与有限的法律援助资源之间矛盾突出，这成为我们必须大力加强法律援助工作的根本原因。

我国社会主义的本质决定了法律援助是作为法治中国的一种应然要求而存在的。我国是人民民主专政的国家，应坚持司法为民，法律服务的对象应当是最广大的人民群体。当前，我国已经进入了改革攻坚期和深水期，社会各种矛盾逐渐积累凸显出来，由此引发的一系列法治问题，法律矛盾和法律纠纷案件急剧增加。另一方面，随着普法工作的日益深入，整体来讲，人们的法律意识也得到了不断增强，这使得人们对法律服务的需求日益增加。

随着改革建设的不断推进，人民社会内部也出现了一定的群体分化。一部分群体因为抓住了改革的先机实现了自身的良好发展，积累了更多的资源。不管是出于经济的、文化的还是社会的原因，对于那些没有经济能力而又面临法律纠纷的弱势群体，根据“法律面前人人平等”的基本原则，应该合理调配资源来保障他们的基本权利。此外，法治公平不仅仅体现在法律服务的对象是全体人民，还体现在司法的程序上。这就需要完善的制度设计调动大量专业的法律服务人员来推行，充分保证司法公正，保障人民群体的整体正义。

然而，当前我国的法律服务体系尚不完善。法律服务的相关法律法规不够完备，法律服务的有效开展缺乏充分的法律依据，法律服务的门类尚不齐全，并且法律服务的资源分布不均，法律服务供应在城乡之间、东中西部地区间布局不平衡，法律服务的资源未得到合理配置。此外，法律服务队伍的专业化水平还有待提高，不管是思想政治素质、业务素质还是职业道德素养都需要进一步增强。总的来讲，我国的法律服务体系服务总量、资源布局、结构机制等方面尚存在诸多不足，法律服务体系的增长机制、管理机制以及保障机制都需要更大的建设空间，法律服务的层次不够多样，质量难以保证，使法律服务无法满足人们的实际需要。

我国“两不四自”的律师制度改革一方面加快了律师行业的专业化，另一方面，职业法律服务队伍的扩张也加剧了法律系统与社会生活之间的距离，比如律师服务的高收费直接导致经济困难的群众打不起官司，加之法律市场的不规范和不正当竞争，使得法律服务市场的供需矛盾日益尖锐。这就需要我们在现存的法律服务体制中查漏补缺。法律援助逐渐成为缓解这一矛盾的重要渠道和广大人民群众尤其是困难群体的法治守望。

我国法律援助的发展及特征

法律援助的雏形最早在15世纪的苏格兰出现，当时是以英国议会法令的形式来保障贫穷的民事诉讼当事人获得免费的律师帮助及其他相关费用。此后，法律援助制度在西方社会得到了较好的发展与完善。西方发达国家也逐步建立起现代法律援助制度。当今国际社会，法治、公正和平等成为法律援助制度建设的三项基本原则。

我国最早在20世纪90年代中期开始探索建立法律援助制度，并于1994年开始试行法律援助制度，1996年，“法律援助”被首次写入《刑事诉讼法》。《律师法》中明确了律师应承担法律援助的法定义务，各地随之初步形成了各具代表性的法律援助提供模式。到2003年由国务院制定并正式颁布了《法律援助条例》，确立了法律援助的监管机构。《条例》指出由政府组织实施对经济困难群体和特殊案件当事人提供法律援助服务，国务院司法行政部门进行监督管理。随后，从中央到地方逐级设立了法律援助机构以专门监管法律援助事务。

总的来讲，我国的法律援助制度由政府设立相应的法律援助机构来组织法律援助人员及其社会各类志愿人员，为经济困难的弱势群体以及特殊案件中的当事人进行免费法律服务提供，以保障这部分群体的合法权益得以实现的法律制度。法律援助制度具有政府的责任性、对象的特定性以及服务的无偿性等显著特征。

法治化进程中全面推进法律援助建设

法律援助更是社会文明进步的重要标志，是实现司法平等和社会正义的重要渠道。法律援助让由于经济、生理等原因而致贫的弱势群体打得起官司，从而得到司法公正对待，维护自身的合法权益。然而，我国的法律援助制度建设目前仍不够完善，无法满足人民日益增长的法律援助需求，需要全面改革。当前，我国迫切需要寻求建立职能明确、高效运作、成本低廉、又符合社会公平正义和我国国情的法律援助模式。

提高认识，明确职能，完善制度建设。整体正义对社会秩序的重要性日益凸显，因此，法律援助的制度设置理应作为一项重要的国家事务。一方面，法律援助是一项重要的政府职能，是建设法治化政府、服务型政府的重要表现。另一方面，法律援助在性质上更是针对弱势群体的一项法定保障制度，作为一项重要的民生工程，法律援助制度通过为贫困或处于不利地位的弱势群体提供免费的法律服务来保障其法定权利，它关系到最广大人民的根本利益，關系到我国社会的长治久安。然而，目前我国政府和社会对法律援助的认识高度还不够，法律援助理应从维护政治稳定、保障人权、提升人民生活质量的高度去加以重视，并提到宪法议程中，但我国宪法里并没有关于法律援助的特别规定。目前我国的法律援助条例属于国务院制定的行政法规，属于宪法的下位法，立法层次低，使得法律援助在实践中遭遇到较大的阻碍。随着我国法治化建设的不断推进，法律援助的立法问题越来越凸显出来。endprint

我国目前的法律援助宣传力度不够，群众知晓率不够高，公众对法律援助的了解度和社会满意度还有待提高。由于市场经济意识的影响，许多人认为不花钱得不到法律援助，或者即使得到了法律援助也只是走过场，对自身并不能起到实质的帮助，这使得受援人的积极性和期望值表现较低。

在法律援助制度建设方面还需要深刻思考政府与市场之间的关系。如果完全由政府出资来保障法律援助的经费支出，虽然能在一定程度上保障国家对法律援助工作的调控力，但是由于缺乏同业竞争，往往会带来援助律师办案积极性较弱、援助形式呆板、灵活性较差，法律援助服务质量难以保证等问题。相反地，如果将法律援助服务完全交由市场，又会出现经费困难、不正当竞争、受惠群体有限等一系列问题。因此，需要在政府调控和法律市场自主支配之间找到更好的结合点。

当前，我国法律援助的主要职能部门是司法行政机关，因此，应该明确政府职能，切实发挥司法、行政机关在法律援助工作中的作用，一方面不断加强对各法律援助中心的科学指导和监督，另一方面应该切实地将法律援助工作开展中遇到的各种困难和问题及时请示汇报，为法律援助建设争取资源。此外，在法律援助政策的贯彻落实当中，应该进行规范管理，建立法律援助案件办理评估体系，让法律援助在阳光下进行，让公民真正感受到法治阳光。

保证质量，增加经费和人才。当前，我国法律援助最大的阻碍就是资金和队伍建设问题，使得法律援助的质量难以保证。经费缺口一直是制约我国法律援助工作的重要瓶颈。一方面，法律援助的相关法律条例的立法层面不高，在顶层设计中所处的位置难免会遭遇“顺带”的尴尬境地；另一方面，基层存在着财政困难，法律援助所需要的业务经费并没有严格纳入到政府财政预算当中。此外，当前的法律高等教育中缺少对法律援助方面的专业人才培养。因此，法律援助工作者所能支配的政治资源、经济资源以及文化资源有限。在政府层面，应将建立起法律援助的经费保障机制，法律原则上应该纳入到同级财政预算当中。此外，还要进一步开拓法律援助的经费筹措渠道，比如设立专门的救援基金，而且法援基金会在继续巩固维护现有募资渠道的基础上还应不断加强与行业协会、社会各界的联系。比如中国法律援助基金会就通过“1+1”中国法律援助志愿者行动和中央转向彩票公益金法律援助项目，搭建起了与外界联合的桥梁，从而让法律援助惠及更广。高校以及行业协会还应该积极响应法律援助的号召，为法律援助建设培养和输送更多更专业的优秀人才。

此外，由于缺乏良好的监督机制，法律援助人员的素质参差不齐，法律援助中存在着乱收费现象，应扩大法律援助队伍的建设，从中挑选专业知识、工作经验和职业道德过硬的法律工作人员参与法律援助工作，设立评价考核体系，加强不合格人员的及时退出。要想长久保持法律援助的质量，还需要不断适应现代化的法律服务市场的需求，改革升级法律援助中心管理系统，加强法律援助工作的信息化建设，搭建信息服务系统和平台，不断提高法律援助的专业化水平。

联结社会资源，深入基层，拓宽惠及面。當前，我国的法律援助服务体系主要与行政体系相联结，设有国家级、省区级、地市级以及县区级四层均由相应司法机构和部门指导、监督的法律援助中心。在具体的法律援助实践中，由于政府用于法律援助的人力、财力等资源受限，除了这四级组织架构，人民团体也建立了各类法律援助组织，成为我国法律援助服务体系的重要补充。要建构起满足人民需要的法律援助网络体系需要各方合力推进。法律援助是一项特殊的民生工程，需要政府的大力支持，更离不开社会的广泛参与和配合。法律援助的人员应当具有多样性，只要能够利用自身资源通过合法渠道提供法律援助的人员都不应该被排除在外，除了执业律师、法律援助机构工作人员，还包括广大的人民团体。其实，我国有一支热衷公益事业、法律素养和事业道德较好的法律援助队伍，只是需要加以科学引导和鼓励。因此，法律援助不应该也不可能是体制内的法律“扶贫”，而是社会共建的法治“小康”。要改变过去将法律问题高度政治化的惯性思维，充分依靠妇联、工商、共青团、高校研究机构等人民团体的力量，增加法律援助服务供给，寻求法律服务“供给”与法律服务“需求”之间的基本适度和平衡。这也是实现政府宏观调控与法律援助市场自主调节两者间的协调平衡的有效途径之一。

法律案件援助的质量直接关系到法律援助的公信力和人民群众的根本利益。在法律援助实践中，由于经费、人员等方面的限制，经常出现法律援助过程中案件指派审查审批不科学、走过场、不充分辩护等种种问题，严重损害了人民群众对我国法律服务体系的信任。特别是在乡村地区，法治与本土资源常常会正面遭遇冲击，国家法的主体地位受到本土资源的侵蚀，乡村地区人民对法律援助的渴望更甚。因此，法律援助工作需要更接地气，真正深入基层。不断推动法律援助服务向基层延伸，一方面规范发展基层法律援助工作站，建立健全县乡村多级法律援助工作系统，另一方面要进一步改善欠发达地区的法律援助面貌，加大对这些地区的扶持力度，从政策上、资金上不断鼓励、引导优秀的法律工作人才向这些地区合理流动。

（本文系国家民委项目“少数民族流动儿童融入城市教育的法治保障研究”的阶段性成果，项目编号为14XNZ003）

参考文献

殷梦雯，2016，《初探我国法律援助的发展》，《经济研究导刊》，第22期。

责 编/杨昀赟endprint