关于中国特色军民融合法律体系的思考

【摘要】中国特色军民融合法律体系是我国社会主义法治体系的重要组成部分。加快构建中国特色军民融合法律体系可以为加快提升国防实力和军队战斗力提供法治保障，为深化军民融合创新发展奠定法治基础。中国特色军民融合法律体系建设应当与国家社会主义法律体系建设任务接轨，与中国特色军事法律体系建设目标衔接，与国防和军队建设对军民融合法治化的需求相适应。当前，我国国防资源与社会资源的优化配置存在法治缺失和实践困境，军民融合体制机制运转存在深层矛盾，现有军民融合法律制度架构存在明显弊端。加快构建中国特色军民融合法律体系要遵循四个原则，破除三个矛盾，强化军民融合国家战略的宪法基础，优化顶层设计；消除体系分离的法律制度障碍，完善配套立法。同时，还要建立军事需求管理法律制度和风险评估法律制度，确保国防安全。

【关键词】中国特色 军民融合 法律体系 法治化

【中图分类号】D61 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.004

法律体系是法治体系的基本支撑和核心要素。党的十八届四中全会明确提出，要“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”。国防和军队建设法治化成为党的意志和要求，纳入依法治国总体框架，具有了与以往不同的时代意义。构建完善的中国特色军事法治体系就要强化构成其基本支撑和核心要素的、覆盖国防和军队建设各领域的法律体系。军民融合是国防和军队建设的重要领域，军民融合发展更是国家战略，加快构建中国特色军民融合法律体系已经成为全面推进国防和军队建设法治化水平的迫切要求。

深刻认识构建中国特色军民融合法律体系的时代意义

习近平总书记深刻指出：“把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发做出的重大决策。”①“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”②构建中国特色军民融合法律体系是提高军民融合发展法治化水平的前提、基础和保障，是国防和军队建设法治化的重要内容，是党和国家法治发展战略的重要环节，具有重大的时代意义。

中国特色军民融合法律体系是我国社会主义法治体系的重要组成部分。毋庸置疑，我国社会主义法治体系是一个宏大的系统，着眼于为发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴提供强有力的法治保障。中国特色军事法治体系是其中一个重要的构成要素，是军队治理体系和治理能力的重要依托。如果说富国和强军是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的两大基石，那么“军民融合式发展，是在全面建设小康社会进程中实现富国和强军相统一的重要途径，是实现百年中国梦的重要支撑”。③构建完善的中国特色军事法治体系必须着眼于包括军民融合在内的国防和军队建设各个主要领域法治化的发展，着力于从“法规体系”向“法治体系”的跨越，这對推进我国社会主义法治体系发展具有重要意义。

2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，强调要构建军民融合法治保障体系，提高军民融合发展法治化水平，加快推进军民融合发展综合性法律立法。构建中国特色军民融合法律体系已然成为我国社会主义法治体系总体框架之下实现富国强军目标的重要举措。

中国特色军民融合法律体系为加快提升国防实力和军队战斗力提供法治保障。中国特色军民融合法律体系是推进我国军民融合战略深度发展的重要法治保障，也是提升国防实力和军队战斗力的重要法治保障。加快构建中国特色军民融合法律体系是实现军民融合法治化的前提，服务于军事法治建设总体价值目标的实现。

巩固提高国防实力和军队战斗力是中国特色军事法治体系的价值所在。“国防和军队建设法治化必须紧紧围绕决定军队战斗力水平的各类要素构建规范体系，保证军队战斗力的有效提升，将战斗力全要素的提升作为推进国防和军队建设法治化的根本目标任务。”④习近平同志指出：“实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”⑤军民融合战略发展关系国家和军队建设的全局，其法律体系的构建和完善对加快提升国防实力和军队战斗力的法治保障水平具有重大意义。

中国特色军民融合法律体系为深化军民融合创新发展奠定法治基础。2016年3月，习近平同志在十二届全国人大四次会议解放军代表团全体会议上指出：“要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展。”⑥2017年3月12日，习近平同志在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议时强调，加快建立军民融合创新体系，为我军建设提供强大科技支撑。同年6月20日，习近平同志在主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议时再次强调：“要把军民融合发展战略和创新驱动发展战略有机结合起来，加快建立军民融合创新体系，培育先行先试的创新示范载体，拓展军民融合发展新空间，探索军民融合发展新路子。”⑦军民融合创新发展步伐不断加快。以法治引领、规范和保障军民融合深度发展是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的内在要求，也是同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章和加快推动军民融合创新发展的必然选择。军民融合创新发展法治化的实现必须以完善的中国特色军民融合法律体系的存在为前提。围绕军民融合的创新发展加强军事立法，既是完善军民融合法治体系的题中应有之义，也是完善军事法规体系的实际举措。军民融合创新发展法治化的实施需要从军民融合相关立法的科学性和实用性入手，逐步破除当前军民融合法律制度体系的弊端，构建科学实用的中国特色军民融合法律体系。

科学把握中国特色军民融合法律体系建设的目标任务endprint

军民融合作为国家发展战略不是单一区域的军民结合。它涉及軍地两大系统和多方利益关系，且对我国国防权力配置的总体设计和统筹规划提出了很高的要求。构建中国特色军民融合法律体系是个庞大的系统工程，⑧应当坚持系统完备、衔接配套的原则，主动适应军队改革和经济社会发展需要，确立科学的目标任务体系。

与国家社会主义法律体系建设任务接轨。国家社会主义法律体系建设的任务在于把国家各项工作、社会各个方面纳入法治化轨道，为依法治国、建设社会主义法治国家提供坚实的基础，为维护公民、法人和其他组织的合法权益提供重要依据。军民融合发展是国家战略，是富国强军的必然选择，应当纳入法治轨道。军民融合法律体系的构建是社会主义法律体系建设的重要内容。

十八大以来，国家高度重视军民融合的相关工作，高度重视军民融合方面的立法及法律体系的构建。“2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布，其中研究论证项目增加了促进军民融合方面的立法项目。”⑨2016年3月16日，十二届全国人大四次会议审查通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，《纲要》指出，要“在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要。完善军民融合发展体制机制，健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度体系。建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构。推进军民融合发展立法”。⑩同年7月，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，着眼国家安全和发展战略全局，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务和政策措施。2017年，第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《政府工作报告》进一步把“促进经济建设和国防建设协调、平衡、兼容发展，深化国防科技工业体制改革，推动军民融合深度发展”?作为2017年重点工作任务。可见，中国特色军民融合法律体系建设是国家军民融合发展战略的重要法律支撑，是军民融合发展法治化的必然要求，是国家社会主义法律体系建设任务的体现和落实。

与中国特色军事法律体系建设目标衔接。中国特色军事法律体系是规范国防和军队建设的基本依据，是依法治军、实现国防和军队建设法治化的基础。中国特色军事法律体系是为实现国防和军队建设法治化服务的，构建中国特色军民融合法律体系应当符合国防和军队建设的根本使命和任务，服从和服务于党的强军目标的实现。根据《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。中国特色军民融合法律体系建设是中国特色军事法律体系建设的重要内容，实现国防和军队建设法治化必然要求实现军民融合法治化，将武器科研生产、军队人才培养、军队社会化保障以及国防动员等各领域的建设和发展纳入法治轨道。惟其如此，才能依法推进军民资源双向流动，实现军事效益与经济效益的有机统一，实现国防和军队建设各领域的法治化发展。习近平同志指出：“要统筹经济建设和国防建设，建立全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局，推进国防和军队建设同全面建成小康社会进程相一致，使两者协调发展、平衡发展、兼容发展。”?

与依法治军对军民融合法治化的需求相适应。依法治军、建设法治军队是建设法治中国的重要组成部分，是国防和军队改革的重要任务和基础性工程，也是健全军事法治体系的基本目标。党的十八届四中全会首次将“深入推进依法治军，从严治军”作为党在全面推进依法治国新时期的一项重要任务，并将“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”纳入依法治军的任务中，空前拓展了依法治军的内涵，为全面推进依法治军创新发展，提升依法治军水平提供了前所未有的历史机遇。依法治军成为了党的意志和要求，纳入了依法治国的总体部署，具有了与以往不同的时代意义。

2016年1月，中央军委发布《关于深化国防和军队改革的意见》，“首次提出了坚持法治思维和完善军事法治体系的基本原则和重要任务，并以全面提高国防和军队建设法治化水平为目标，明确了健全军事法治体系的一系列重大改革任务，标志着国防和军队法治建设进入了一个全新的时代”。?在全面推进依法治军，健全军事法治体系的过程中，必须注重国防和军队建设的特殊需求，找准需求领域，科学处理经济建设和国防建设的关系，将中国特色军民融合法律体系的构建作为落实依法治军方略、提升国防和军队建设法治化水平的重要内容，与依法治军的目标和任务保持密切协调、全方位接轨、同步推进，特别是有关中国特色军民融合立法应当及时列入中央军委立法规划，形成依法治军的总体布局，为军民融合法治化奠定坚实基础。

找准构建中国特色军民融合法律体系亟待解决的主要问题

当前，我国军民融合发展工作主要由国家和军队相关部门分领域实施，军民融合发展仍处在由初步融合向深度融合的过渡阶段。作为该战略实施基础的国防资源与社会资源的统筹规划、优化配置仍存在实践困境，制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题突出，现有军民融合法律制度架构存在明显弊端。这对中国特色军民融合法律体系的构建提出了巨大的挑战，成为亟待解决的主要问题。

国防资源与社会资源的优化配置存在实践困境。资源稀缺性是任何一个国家都必须面对的重大问题。有限的经济资源如何在经济建设与国防建设之间进行优化配置，是当前实施军民融合战略无法回避的基础性问题。习近平同志指出：“经济建设和国防建设的关系是社会主义现代化建设必须正确认识和处理的重大课题。”?“要进一步把军民融合式发展这篇大文章做好，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导国家经济社会资源更好服务国防和军队建设，注重从体制机制上解决军民融合式发展存在的矛盾和问题，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。”?然而，当前我国国防资源与社会资源的优化配置存在实践困境，这同时成为中国特色军民融合法律体系构建的巨大障碍。endprint

一是市场配置方式与国防发展需求不适应。“通过市场统一配置军地资源是军民融合的本质要求”?，然而，市场配置方式对国防建设资源的传统配置机制提出了极大的挑战，传统配置机制与国防发展需求并不适应。市场经济的本质特征是市场在资源配置中起基础性作用，资源配置的基本规则是利益导向。国防发展则需要根据国防和军队建设规划实现国防建设资源在各部门之间的分配，经济资源在国防建设领域的分配和使用服务于国家安全的维护和军队战斗力的保障。为保障国防建设的需求，特别是建立实现富国与强军相统一的军民融合保障体系，满足战争时期或其他紧急时期的需要，有效筹措和运用国家各类资源，必须加强立法规划计划，实现由行政手段、市场配置向法治方式的转变。

二是经济建设与国防建设目标不协调。经济建设和国防建设是国家最重要的两大职能。经济建设的根本目的在于促进国家经济发展，实现国家综合经济能力的提升；国防建设的根本目的则在于促进国家军事发展目标的实现，为国家安全的保障和军队战斗力的提升奠定基础。但是经济发展往往立足于追求經济利益的最大化，如果盲目将经济利益置于国防和军队建设之上，就会影响或弱化国防和军队建设的迫切需求。同时，如果过度将国防建设优先于经济发展也会走上冷战时期某些大国穷兵黩武、拖垮经济的覆辙。在这方面我们也有过教训。因此，在经济与国防建设的发展目标上，必须确立从国家整体安全需要出发，遵循现代战争和国防动员的特点和客观规律，通过军民融合方式合理确立资源配置，将经济发展与国防建设目标相统一。

三是国防建设与经济建设资源互通机制不顺畅。单就国防建设和经济建设的物质基础来看，其资源具有同源性，其技术也具有相当程度的通用性，所谓的“分离”主要表现在资源的“共同开发”和“合理使用”过程中相互脱节，不能形成合力从而产生1十1>2的综合效果。因此，军民融合发展战略的深度发展才可以为实现国防和经济建设共同资源和通用技术的共同开发、相互渗透、相互兼容以及相互促进、创新驱动畅通渠道、搭建平台。要实现资源、成果共享和资源优化配置，重要的前提是使资源管理互通机制顺畅。但“在现实中，围绕实现军民融合而展开的资源整合和利益整合，常常与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突”。?囿于不同的价值追求和不同主体的利益衡量，当前在国防建设和经济建设资源之间实现互通难度很大。

军民融合体制机制运转存在深层矛盾。军民融合是把国防和军队建设融入经济社会发展体系之中，在国防动员、人才培养、基础设施建设、武器装备科研生产、物资储备和国家安全维护等诸多方面进行资源和成果最大限度的优化配置，以实现军民双方互惠互利、一体推进的国家发展战略。军民融合涉及领域广、部门多，利益复杂，构建中国特色军民融合法律体系的目的之一就是要以立法的形式理顺军民融合发展战略运转的体制机制，推动军民融合法治化的实现。为实现这一目标，就要破除当前我国军民融合运转体制机制中仍然存在的许多深层矛盾。

一是军民融合领导体制多元管理的重叠性矛盾。改革开放以来，利益主体多元化格局日益增进。然而，宏观层面经济建设的部门管理普遍存在职能交叉，国防和军队建设领域的相关部门管理职能有待明确，涉及军民融合的管理领域职责不清、相互推诿、相关重大工程和项目跑冒滴漏现象时有发生，加之在涉及军民融合创新体系建设和国家资源统筹管理顶层设计上，政府和军队在国家有关部门之间缺乏有效的工作沟通和协调整合机制，这在造成不少重复建设现象的同时又往往形成各部门利益的强化和扩张，不利于国家资源的节约和统筹利用。

二是军民融合运行机制二元分立的分离性矛盾。由于历史原因和我国的国情，长期以来我国国防和军队建设管理与国家经济建设在国家最高权力机关的统一领导下是分别由最高行政机关和最高军事机关管理的，各自为政、条块分割、分开运行的现象比较突出。当前，军民分离、自成体系的旧管理体制和运行机制的总体格局尚未从根本上得以扭转。国防军队建设与国家经济建设体制的分离导致技术和资源利用效率低下。

三是利益主体需求冲突的对抗性矛盾。市场经济本身就是利益导向的。在市场经济的背景下，军地各部门各单位都容易从自身利益出发来权衡军民融合，决定自己的行动。再加上军地之间资源共享的激励和补偿机制不完善，利益协调缺乏相应的立法和制度保障，军地各部门之间以及不同领域的利益主体之间基于自身利益出发导致的需求冲突和对抗时有发生。

现有军民融合法律制度架构存在明显弊端。现有军民融合法律制度架构是构建中国特色军民融合法律体系的法律基础。成熟的市场经济必然是法治经济，推动军民融合法治化进程必须要有完善的法律体系作保障。然而，当前我国并没有能够建立科学高效的军民融合政策法规体系，现有涉及军民融合的相关法律制度架构存在明显缺陷或弊端。

一是我国现有的军民融合法律制度尚以政策制度为核心、法律规范不足。这是因为基于其针对性、灵活性及前瞻性的优势，政策能够率先对军民融合战略发展需求予以回应。反之，法律具有抽象性和相对滞后性等不足，且制定周期长、成本高，在操作性上也往往落后于政策。在现行军民融合的法律制度中，中央和有关部门的《意见》占有相当大的比重。如2016年，国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》以及近年来有关部门陆续发布的《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》《推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》等。这些文件的发布，对军民融合战略的迅速发展发挥了极为重要的作用，将它们从发布主体上归入法律体系未尝不可，但从制定程序及规定内容上看又并非严格意义上的法律文本，只能归入政策制度范畴。长期将政策文件作为军民融合法律制度的核心发挥作用与推进军民融合发展的现实需求不符，也有悖于现代法治精神，且因为政策在民主性、规范性、稳定性及有效性等方面存在先天的固有缺陷，从军民融合事业的长远发展看，无法取代军民融合法律制度架构中骨干法律规范的核心位置。endprint

二是我国现有的军民融合法律制度中专项法律或条款数量多，但综合性法律仍然缺位。目前，我国与军民融合领域特定事项、特定行业相关的多部专项法律规范已经制定或进行了修改，如2013年修订《中国人民解放军装备管理条例》、2015年修改《中华人民共和国促进科技成果转化法》、2016年通过《中华人民共和国国防交通法》。但是，专门的综合性法律还是空白，如《军民融合促进法》等统领军民融合多领域的综合性法律始终没有出台。尽管专项法律的修改完善已经为我国军民融合法律体系构建做出了重要的贡献，但由于其专注于有限的特定领域，其适用性、局限性及调整空白等问题亟待解决。综合性法律具有基础性及普适性，可以弥补专项法律的不足，有利于依法强化军民融合发展的战略目标、基本原则及核心制度，并使重要程序、步骤及标准得以统一，为构建中国特色军民融合法律体系提供权威可靠的依据。

三是我国现有的军民融合法律制度内容滞后、且存在较多立法空白，无法适应军民融合实践需求。例如，《中华人民共和国私营企业暂行条例》第12条规定“私人企业不得从事军工、金融业的生产经营”，这在法律意义上限制了民营企业为军工服务的权利，与军民融合的理念相背离，具有明显的滞后性。再比如，虽然在《中华人民共和国国防法》中设置了“国防科研生产和军事订货”一章，但关于军事订货制度中军品订货合同管理等重要事项的规定在实际立法中仍与实际发展需要有较大差距；虽然在《中华人民共和国政府采购法》中明确了军品采购的主管机构为国防部门，但对于军事采购的诸多重要事项都没有明确。尽管《中华人民共和国政府采购法》第86条规定“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，但到目前为止还没有出台专门规制包括各类军品和武器装备的军事采购立法。

四是我国现有军民融合法律制度立法区域分布不均，立法层级较低且缺乏衔接协调。我国现有军民融合法律制度在内容上以航空航天和武器装备制造等方面的立法为主体，军事人才培养、军队社会化保障、军地科技创新和国防动员等其他军民融合领域的立法相对不足；在层次上，各地方及中央有关部门通过的地方性法规和政府规章立法各为主体，缺乏系统的衔接协调，以致“国家有关部委、军队有关单位、地方政府等在推进军民融合法规建设过程中，缺乏充分的沟通交流，致使部分法规出台后，操作过程中出现相互冲突的现象”。?

科学设计中国特色军民融合法律体系建设的路径

中国特色军民融合法律体系建设应当置于军民融合法治体系建设的总体框架中进行统筹规划。在构建过程中要遵循军民融合法治化发展的四个原则，破除当前军民融合法律体系架构过程中亟待解决的三个矛盾，在国家宪法法律的规范和指引下科学设计构建中国特色军民融合法律体系的总体思路。

构建中国特色军民融合法律体系要遵循四个原则。军民融合是国家发展战略，而国家发展战略是战略体系中最高层次的战略，是为实现国家总目标而制定的总体性战略，也是指导国家各个领域的总方略。我国军民融合法律体系的构建应当服务于军民融合发展的国家战略，服务于依法治国的总体方略，在推进军民融合法治化进程中，坚持秉承中国特色，立足系统思维，遵循宪法指导，紧贴实践需求。

一是构建中国特色军民融合法律体系要秉承中国特色。尽管随着世界科技革命和新军事变革的发展，当前许多发达国家纷纷采用不同模式建构和完善了本国的军民融合发展体系并取得了丰硕的成果，但我国军民融合发展战略的实施与西方存在本质不同。我国的军民融合战略建立在社会主义的经济制度和政治制度基础上，具有西方国家军民融合不可比拟的制度优势和特有的发展环境，是一项具有中国特色的长期系统工程。2017年6月20日，习近平同志在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上强调：“推进军民融合深度发展，必须立足国情军情，走出一条中国特色军民融合路子，把军民融合发展理念和决策部署贯彻落实到经济建设和国防建设全领域全过程。要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，坚持国家主导和市场运作相统一，综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障以及市场化等手段，最大程度凝聚军民融合发展合力，发挥好军民融合对国防建设和经济社会发展的双向支撑拉动作用，实现经济建设和国防建设综合效益最大化。”?军民融合法律体系的构建必须能够体现中国特色，坚持中国特有的政治体制和制度优势，在符合我国国情的前提下对军民融合战略的发展进行科学的规范和引导，积极推进军民融合法治化的实现。

二是构建中国特色军民融合法律体系要立足系统思维。系统论认为，任何系统都可以由要素、结构、功能、环境四个元素来刻画。要素是系统的组成部分，结构是具有某种稳定性的系统要素的组织形式和结合方式。功能则侧重于系统与环境相互作用时所表现出的属性。在要素既定的情况下，系统的结构决定系统的功能。系统具有整体性、层次性、开放性、突变性和稳定性等基本特性。以系统思维分析，军民融合法律体系自身是一个小系统，但同时又是军事法律体系乃至国家法律体系大系统的要素。任何系统都具有开放性，与其他系统及系统环境之间不断进行物质和能量交换，维持各要素之间动态的平衡，保持系统的稳定性。构建中国特色军民融合法律体系决不能将军民融合法律体系自身当做一个封闭的系统，而要注意该系统与其他法律体系的协调性，注意该系统内部各要素的涨落幅度并在要素发生突变时科学选择系统的发展方向。同时，军民融合法律体系既是高层级法律体系的一个要素，也是相应法治体系的要素，构建中国特色军民融合法律体系必须遵循系统论的基本原理和规律才能保证其功能的发挥。

三是构建中国特色军民融合法律体系要遵循宪法指导。軍民融合是涉及国家根本性问题的重大战略决策，是我国宪法规范的重要内容，构建中国特色军民融合法律体系必须在宪法的规范和指导下进行。同时，军民融合法律体系的构建是国防和军队法治建设体系的重要内容。“法治体系的核心是宪法。”?宪法具有统领和指导包括军民融合在内的国防法制建设的最高法律地位，它规定了国防和武装力量建设的目标任务，确立了国防和武装力量的领导体制，奠定了国防和武装力量建设的基本原则，并在其统领下形成了国防法律制度体系，对军民融合战略的实施和军民融合法律体系的构建发挥着重大的规范和指导作用。endprint

四是构建中国特色军民融合法律体系要紧贴实践需求，及时破解各类矛盾。中国特色军民融合法律体系的构建应当立足于我国军民融合发展法治化的实践需求并为军民融合发展提供法制保障。如前所述，当前我国军民融合法律制度架构存在严重弊端，已经成为军民融合发展的巨大制度障碍。构建中国特色军民融合法律体系是一次全新的顶层设计和立法实践，只有立足于军民融合战略发展的实践需求才能保证立法的有效性和操作性，才能发挥法律制度对军民融合发展战略的保障作用和推动作用。

构建中国特色军民融合法律体系要破除三个矛盾。当前我国军民融合体制机制的运转存在深层矛盾亟待解决，要坚决破除军民融合体制机制运转中存在的深层矛盾，为构建中国特色军民融合法律体系奠定法治基础。

一是破除军民融合领导体制多元管理的重叠性矛盾。只有破除军民融合领导体制多元管理的重叠性矛盾才能明确军民融合战略发展过程中各责任主体的职责范围以及各不同利益主体之间的权利义务关系，为军民融合法律体系的构建奠定良好运行基础。造成军民融合领导体制多元管理现状的根本原因在于国家权力配置边界不够清晰。军民融合战略的推进有赖于从军民融合法律保障到体制机制运行的综合制度体系的支撑，相关权力配置边界的模糊给军民融合战略的推进带来较大困难。因为军民融合要实现国防与军队建设融入国家经济建设的目标，必然涉及多种国家权责的协调运作。要解决这一矛盾，就要在国家相应职权行使的顶层设计上破除制度障碍，优化国家权力配置体系，明确各主体的相应职责，建立高度集中统一的军民融合管理体制，加强对军民融合深度发展的宏观管理，建立完备的军民融合领导管理体制和部门协调机制。2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，由习近平任主任。建立中央军民融合发展委员会，对于推动军民融合深度发展，加强中央对军民融合的统筹领导具有里程碑意義，也为下一步在《宪法》规范中明确设置统管军民融合的专门机构，实现国家对军民融合的统一管理打下了坚实基础。

二是破除军民融合运行机制二元分立的分离性矛盾。法律体系的构建具有开放性特征，需要科学吸收和综合运用各种现行制度和政策方针，使之相互配合协调。要逐步破除军民融合运行机制二元分立的分离性矛盾，既是科学构建中国特色军民融合法律体系的重要内容，也是构建军民融合法律体系亟待解决的重要任务和目标。这一矛盾的产生与我国军民分立的历史传统有很大关系。在国防和军队改革之后，军委机关由四总部改为了十五个职能部门，原七大军区改为了五个战区，但这一状况并没有从总体上改观。“我国目前的军民融合式发展管理体制，实行的是军队和地方两条线各自运行的机制。在军方，是由军委——军区——驻大中城市军以上机关等三级机构牵头，侧重军队建设；在地方，是由国务院——省政府——市政府三级机构负责，侧重经济建设。”作为推动军民融合深度发展工作中最为复杂的环节，要妥善处理军队与地方之间的关系，打破利益藩篱，周密实施军民融合，就需要实践中强有力的国家专门机构予以组织计划、协调监督，并最终能够在军民融合相关国家政策制度上予以大胆试点和改革。2017年6月20日，习近平同志在主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议时强调：“各地区各部门要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，强化使命担当，敢于涉险滩、动奶酪，敢于破难题、闯难关，敢于趟路子、辟新径，加强组织管理、政策规划、重大改革、基础建设、试点示范等方面的统筹力度，协调解决跨部门、跨领域、跨区域重大问题，推动工作取得实效。”

三是破除利益主体需求冲突的对抗性矛盾。任何改革和制度创新都会涉及权力和利益的重新划分，对既得利益的冲击和调整，各类矛盾纠纷难以避免。利益主体需求冲突对抗性矛盾的产生固然与不同利益主体对效益追求最大化的驱动本性相关，也与我国当前相关制度不健全、不同主体的权力边界不清晰、约束和补偿机制不完善等因素具有紧密关系。中国特色军民融合法律体系应当建立在各方利益统筹协调的基础上，既要发挥对既存社会关系的稳定作用，也要发挥对不同利益主体的引导规范作用。

破除利益主体需求冲突的对抗性矛盾可以从以下几个方面入手：首先，要把社会主义集中力量办大事的制度优势和市场经济的内在活力优势相结合，努力进行理论创新和实践创新，在实践基础上逐步形成具有中国特色的军民融合资源配置方式。中国特色社会主义的制度优势主要体现在党的集中统一领导下，军队和国家各部门强有力的组织指挥能力和办大事的高效性，以及国防建设和经济建设根本利益的一致性。市场经济的活力优势则主要体现在利益驱动下，经济资源依照市场规律进行流动，某种程度上可以提高资源流动的效率，促进不同利益主体的主观能动性的发挥，同时市场框架把国防建设和经济建设在更广更深的层次上有机融合起来，使得资源共享、互利双赢成为可能。第二，制定和完善经济资源配置的具体制度，尽可能避免因不同主体利益需求的差异造成资源配置的偏差或失误，改善国家资源配置过程中存在的非程序性做法。尤其是在军队和武警部队全面停止有偿服务后，可以通过依法开展军民融合的方式将原有偿服务的相关部分纳入军民融合发展模式，使各类经济和社会资源在军民融合中得到合理配置。第三，必须重视国防建设资源与民用资源的配置融合和清晰的物权利益界定。资源物权要清晰，资源在运用过程中产生的利益分配和归属要明确，国家安全利益和企业利益必须有清晰的界定。

构建中国特色军民融合法律体系的总体思路。较为完善的法律体系都应当是新法与旧法前后一致，高位阶法与低位阶法协调统一，且由多部骨干法律法规所构成的逻辑严谨、内容全面的有机整体。构建中国特色军民融合法律体系应当从军事法治体系的顶层设计着手，强化军民融合国家战略的宪法基础，消除体系分离的法律制度障碍，完善配套立法。同时，还要充分认识军民融合战略深度发展过程中可能出现的各种风险，通过相应的风险管理法律机制，确保国防安全，最终实现国防建设和经济建设的协调发展。

一是强化军民融合国家战略的宪法基础，优化顶层设计。宪法是国家的根本大法，在任何法律体系构建中都居于核心地位，是其他一切法律规范的立法依据。军民融合是我国宪法规范的重要内容。当前，我国宪法文本对国家的国防和军事领导体制、国家机构的设置和职权以及国家武装力量的性质和任务等问题都做了明确规定，为军民融合战略的实施提供了重要宪法保障和规范指导。但是，我国宪法规范中也仍然存在不能适应军民融合实践需求和发展需要的地方，明确各级国家相应机构的职权，建立统一、权威、高效的国家军民融合管理体制，形成稳定权威的军民融合领导机构和组织协调机制，这些重大的涉及军民融合顶层设计的问题仍有待在宪法层面予以进一步完善。只有这样，军民融合法律体系的建构才有坚实的宪法基础，军民融合法治化的实现才可能有科学的立法保障。最重要的一点是，应当在宪法层面优化国防权力横向配置体系。国家权力配置问题是法律顶层设计问题，对军民融合深度发展具有重大意义。在国家权力，尤其是国防权力配置明确化的基础上，建立科学的军民融合领导管理体制方能解决军民融合全局统筹规划的问题，实现权力和资源在国防军队建设和国家经济建设领域的优化配置。endprint

因此，应当在《宪法》中进一步细化国务院领导国防建设事业的职权，并充分发挥国防部作为国务院一个重要组成部分的职责作用，使国防部能够在国务院履行领导和管理国防建设事业职责的过程中发挥作用。在美国、俄罗斯、以色列、日本等国家，其国防部或者相当于国防部的国家机关在组织军民融合发展战略方面担当十分重要的角色，往往作为军民融合体制机制中军方利益的代表者和军地协调机制的重要参加人。在我国，由于国防部在实践中被看作一个虚权部门，不能发挥其所应当担负的相应国防建设和武装力量建设的职能。可考虑在保证党通过中央军委对军队统率权实施绝对领导的同时，将涉及国防行政和军民融合方面的职权赋予国防部，发挥国防部作为政府部门的相应作用。还应当在宪法层面设置统管军民融合的专门机构，建立高度集中的军民融合一元化管理体制。推动军民融合深度发展，“必须由国家高层进行决策，由军地双方共同组织，依靠各级政府和军队管理部门合力推进”。因此，在宪法规范中明确设置统管军民融合的专门机构，承担部分国防建设职责，对于推动和实现军民融合发展是必要的。该专门机构应当负责组织制定国家军民融合战略发展的方针政策、战略规划、法规制度，解决有关军地双方军民融合战略发展的重大事项。在此基础上，通过配套立法逐步建立起集中统一、权威高效的军民融合组织管理体系。虽然2015年军委对四总部体制进行了根本性调整，在原有部门大量合并裁减的背景下成立了军委战略规划办公室军民融合局，负责推进军民融合发展规划、指导和协调工作。这个机构的成立体现了中央对军民融合工作的高度重视，但机构设置层级过低，不能起到统筹规划国家军民融合事务的作用。2017年年初设立的中央军民融合发展委员会是中共中央政治局召开会议决定设立的组织机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。可以将此机构定位为中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，但还不是法律意义上的国家机构。因此，需要在宪法中对国家层面建立军民融合管理体制加以明确，对国家统管军民融合的机构加以规范。

二是消除体系分离的法律制度障碍，完善配套立法。要以宪法为依据，遵循军民融合法治化的基本要求，对现存的军民融合相关法律规范进行全面清理。对于严重滞后的法律规范果断予以废除，对不同法律规范之间存在的立法冲突及时予以甄别处理，对立法空白及时予以补充完善。通过立法的形式消除军民体系分离的法律制度障碍，完善军民融合法治化的法律制度基础。

要积极推进《中华人民共和国军民融合促进法》等军民融合综合性法律的制定和实施工作，对军民融合发展的方针、原则、组织机构、领导体制、运行机制、责任义务、配套保障和法律责任等各方面的内容予以明确。此外，必须下大力气解决当前军民融合法律规范层级较低、权威性低和执行力不强的问题，重新修订和完善既存军民融合法律规范，提升立法层级，通过法律清理工作解决我国军民融合立法在军品采购、知识产权保护、市场准入等方面不配套、不协调，甚至互不兼容、相互矛盾的问题。对于大量存在的立法空白，应当遵循积极稳妥的方针，适当向国民经济动员、军事人才培养、军事人力资源开发、军队社会化保障和国防基本设施建设以及海洋、太空、网络空间等新兴领域的基本立法倾斜，然后逐步完善和细化。

2017年6月20日，习近平同志在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上再次强调：“推进军民融合深度发展，要善于运用法治思维和法治方式推动工作，发挥好法律法规的规范、引导、保障作用，加快推进军民融合相关法律法规立改废释工作。”当前，军民融合发展已经纳入法治化轨道，我们必须加快出台保障军民融合发展的综合性法律，对统筹经济建设和国防建设的重大问题作出具体规范，加快构建中国特色军民融合法律体系，促进军民深度融合发展工作走向科学化、法治化、规范化。

三是建立军事需求管理法律制度和风险评估法律制度，确保国防安全。中国特色军民融合法律体系的构建相较于国家其他绝大多数领域法律体系的构建的显著特点是，军民融合法律体系的构建必须要更多地关注国防安全，有效规避军民融合战略发展过程中可能出现的各种安全风险，在保证市场经济主体作用的同时，高度重视以立法的形式保障国家军事需求主导作用的发挥；在尊重个体相关权益的同时，坚决捍卫国家的根本经济利益和军事利益。国防安全事关国家建设和发展全局，构建中国特色军民融合法律体系应当首先明确国家军事需求，依法建立军事需求管理法律制度。“按照‘国家安全——使命任务——能力需求——要素需求的逻辑链条，使‘军事需求提报生成——军事需求论证评估——军事需求执行落实——军事需求调整反馈四个环节环环相扣，形成一个‘自上而下、逐步求精的军事需求闭环反馈系统。”并以立法的形式予以固定和保障落实，逐步改变当前自下而上、逐级汇总的提报生成方式，依法保证军民融合的发展方向，提高融合效率。同时，中国特色军民融合法律体系的构建必须要考虑国防安全风险的问题。在推进军民融合发展战略过程中，要通过军民融合立法重点防止和规避国防高科技扩散的风险和涉密信息泄露风险，对于可能出现的其他国防安全风险还可以通过普通立法或政策调整予以规避。

长期以来，我国国防科技工业处于封闭或半封闭状态，军用技术、军品采购等信息保密性强，信息发布范围有限，地方单位获得相关信息的渠道少，难度大。“国防保密部门也一贯重视保密，轻视解密工作，这使得军用技术和需求信息往往无法详细、准确地给出，阻碍了军用技术等信息向地方单位的转移、转化。”鉴于有效的信息交流和技术交换是军民融合得以推進的必要条件，这种封闭隔离的状况随着军民融合战略的推进正在加速改变。与此同时，相关的法律制度并没有及时予以完善。为此，应当通过立法的形式积极探索建立军用信息密级分类管理制度，对重要的相关信息，在数据平台发布时采取“去背景化”处理方式，分解技术内容，隐藏军事背景，使得承担任务的企业难以掌握技术成果的军事用途。同时，完善市场准入法律制度，实施分类审查准入，建立准入管理协调机制。对军用产品和技术的生产及使用单位要进行保密认证和质量管理体系认证，确保国家秘密安全。endprint

（中国政法大学军事法专业博士研究生、中国人民武装警察学院讲师李敏对本文亦有贡献）

注释

《习近平在出席解放军代表团全体会议时强调 深入实施军民融合发展战略 努力开创强军兴军新局面》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0313/c1024-26685490.html。

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丛文胜：《国防法治——国防和军队建设法治化》，北京：解放军出版社，2016年，第21页。

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《习近平在十二届全国人大四次会议解放军代表团全体会议上的讲话》，《解放军报》，2016年3月13日，第1版。

《习近平主持军民融合委员会全体会议》，网易，http：//money.163.com/17/0620/20/CNDB1D05002581PP.html。

中国特色军民融合法律体系在结构上以三大层次的法律规范为主体，在内容上以四大领域的法律规范为重点，在技术上以两大类别的法律规范为基础。三个层次是将体系纵向划分为国家法律层面、国务院行政法规和军事法规层面以及地方性法规和规章层面；四大领域指体系涉及的内容从横向上主要包括武器装备、人才培养、军队社会化保障以及国防动员四方面内容；两大类别指体系在技术上可分为军民融合综合立法和分类立法。

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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm。

《两会受权发布：政府工作报告》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/16/c_1120638890.htm。

《習近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上的讲话》，《解放军报》，2016年1月19日，第1版。

陈丽平：《开启国防和军队法治建设新时代——访中国政法大学教授丛文胜》，《法制日报》，2016年1月7日，第9版。

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宋纯利、宋政：《我国军民融合深度发展存在问题及对策措施》，《中国军转民》，2016年第1期。

《习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议》，新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/2017-06-21/doc-ifyhfpat5594777.shtml。

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冯媛：《军民融合创新与治理》，北京：中国财富出版社，2017年，第76页。

早在2005年，原总后勤部就上线了军队物资采购网，提高了军队物资采购的透明度。2015年初，全军武器装备采购信息网（www.weain.mil.cn）正式上线运行，为推动我国军民融合深度发展构建了全新的信息平台。2015年11月和2016年11月，工业和信息化部办公厅、国防科工局综合司连续两年联合印发了年度《军用技术转民用推广目录》。

责 编∕樊保玲endprint