武定县天然林资源保护工程建设现状及发展对策

杨丽祥

(武定县林业局，云南 武定 651600)

武定县天然林资源保护工程建设现状及发展对策

杨丽祥

(武定县林业局，云南 武定 651600)

武定县从1999年开始实施天然林资源保护工程，18年来，共完成天保工程公益林建设 25 646.4 hm2，每年完成森林管护面积 210 454.3 hm2。通过“封、管、造”并举，取得明显成效，实现了造林用苗基地化，森工企业职工得到分流安置，森林资源明显增长并得到有效保护，森林生态功能显著增强的目标。生态环境恶化的趋势基本得到遏制，各种生态性自然灾害的发生明显减少。但工程建设中仍存在资金投入不足，人才队伍建设滞后，林业管理体制不完善，林产业发展滞后等不容忽视的问题，需要进一步采取措施，加大资金投入，搞好人才队伍建设，完善林业管理体制，做好天然商品林功能区划，解决好保护与利用的相关问题。

天然林资源保护工程；建设成效；森林管护；森林生态功能；商品林功能区划；武定县

1 概况

武定县地处滇中腹地，金沙江畔，南北长94 km，东西宽56 km，土地总面积 295 184 hm2,其中：林业用地面积 214 903.1 hm2，非林地面积 80 280.9 hm2，山区面积占97%，森林覆盖率58.86%，活立木蓄积量910.93万 m3。年均温15.9℃，年均降水量892.8 mm，属亚热带季风气候。全县辖11个乡(镇)、133个村民委员会(居委会)、1 575 个村民小组，83 418 户，总人口27.88万人，人均拥有耕地面积0.07 hm2，人均有粮453 kg。全年国民生产总值 555 703 万元，地方财政总收入 61 230 万元。城镇居民年人均可支配收入 26 841 元，农民人均纯收入 7 592 元。

2 天然林资源保护工程建设现状

2.1 建设规模

天然林保护工程(以下简称“天保工程”)实施18年来，武定县共建设完成天保工程苗圃4.5 hm2；公益林建设 25 646.4 hm2，其中：人工造林 2 035.3 hm2，封山育林 18 135.3 hm2，人工模拟飞播 3 866.7 hm2，人工促进天然更新 1 609.1 hm2；森林抚育 2 400 hm2；每年完成森林管护 210 454.3 hm2；分流安置森工企业职工124人。

2.2 完成情况

武定县天保工程建设自1999年启动以来，得到县委、政府高度重视，经过林业部门的辛苦努力和全社会的参与，圆满完成了以下各项工程。

2.2.1 苗圃建设

完成天保工程苗圃建设4.5 hm2，建设内容为：圃地工程、给水工程、排水工程、供电通讯工程、生产设施配套工程。2003年1月开工建设到2004年12月完成，于2005年3月通过验收。

2.2.2 公益林建设

18年来，共完成公益林建设 25 646.4 hm2，分布在狮山、猫街、高桥、插甸、白路、环州、东坡、田心、发窝、万德、己衣等11个乡镇。各年度完成情况详见表1。

2.2.3 森林抚育

武定县从2011年开始实施天保工程森林抚育，至2015年共抚育项目 2 400 hm2，其中：2011年666.6 hm2，2013年666.7 hm2，2014年666.7 hm2，2015年400 hm2。

2.2.4 森林管护

1999～2010年天保一期工程每年森林管护面积 122 053.3 hm2，2011～2015 年天保二期工程每年森林管护面积 210 454.3 hm2。全县天保二期工程共安排管护人员680人，其中：省州县森工企业职工90人，农村护林员590人。实际完成森林管护情况详见表2。

表1 武定县1999—2015年度天保工程公益林建设统计Tab.1 Public beneficial forest construction for Natural Forest Protection Project in Wuding County from 1999 to 2015 hm2

3 建设成效

实施天保工程后，武定县全面停止天然林采伐，加大森林资源保护力度，恢复、发展天然林资源，大力营造生态公益林，发展后备资源，调整、优化林业产业结构，加强林区多种资源综合开发利用，妥善安置森工企业职工，维护社会稳定，达到了改善生态环境，保护生物多样性，促进社会经济可持续发展目标。

3.1 实现苗木生产基地化

天保工程苗圃建成后，造林苗木进行基地化培育，苗木生产经营规范化管理，苗木质量和数量大幅提升。年产Ⅰ、Ⅱ级苗木220万株以上，其中：营养繁殖苗(以核桃嫁接苗为主)100万株，容器苗(以华山松、旱冬瓜、板栗、大树杨梅为主)120万株。完全能够保证天保工程的顺利实施，同时还能为其他林业工程服务。

表2 武定县天保二期工程森林管护面积统计

3.2 妥善安置森工企业职工

为妥善解决森工企业职工就业及工资待遇问题，武定县一次性安置职工9人，转岗分流职工124人参加天保森林管护工作，使其变“砍树人”为“护林人”，既解决了职工就业问题，又加强了森林管护工作。

3.3 资源数量明显增加

经过18年的培育建设，武定县新增森林面积 10 716.37 hm2，森林覆盖率由原来的45.98%提高到现在的58.86%，森林蓄积量由原来的612.97万 m3上升到现在的910.93万 m3，森林资源总量大幅增长。

3.4 森林资源得到有效保护

武定县成立了天保工程协调领导小组及其办公室，负责天保工程的组织、实施、管理、指导、监督、检查，各乡镇也成立领导小组及其管理机构；各级管理机构层层签定和落实管护目标责任状(责任书)，明确管护范围、面积、目标责任和奖惩事项，把天保工程的完成情况作为项目实施单位年终考核指标，并建立奖励和责任追究制度，使天然林保护的职责、任务落在实处；18年来共投入天保资金 9 318.05 万元进行管护基础设施、设备和管护体系建设。全县共成立14个森林管护所，130个管护点，聘用天保护林员680人，建立“县、乡、村、社、护林员”五级垂直管护体系，建立、健全天保护林网络，加强管护人员业务技能、政策、法律法规及行政执法等方面的培训，严格按技术规范、标准进行管护，切实、有效地保护森林资源；资源林政、森林公安加大执法力度，严格查处偷砍盗伐行为，做到山上管好，山下管严。

3.5 森林生态功能显著增强

根据水利部门统计数据，实施天保工程后，增加森林蓄水能力401.86万 m3，减少土壤冲刷能力64.3万t，中强度土壤侵蚀面积由原来的995.66 km2减少到现在的360.57 km2，下降了635.09 km2，土壤侵蚀面积由原来占国土总面积的34.1%下降到12.2%，下降21.9个百分点，土壤侵蚀强度明显减弱。山变绿了，水变清了，生态环境恶化的趋势从根本上得到遏制，各种生态性自然灾害发生的频率和强度明显下降，生态环境大为改善，实现了生态环境与经济建设协调发展。

4 天保工程实施存在的问题

4.1 森林管护的资金标准过低，运作比较困难

1)国家只给公益林的管护费，用公益林的管护费管护公益林和商品林

武定县森林管护面积 210 454.3 hm2，国家每年下达的管护资金仅331万元，每公顷管护经费仅15.75元。全县聘用农村护林员590人，平均月工资仅750元，无法做到全脱产护林，管护工作难度大，管护效果不佳。

2)森工管护人员工作条件差，工资待遇低

省属森工金沙江木材水运局、州属森工楚雄林业局天保工程管理中心武定管护所到武定县建所参与森林管护工作，管护点设在山区，偏僻、交通不便，职工工作和生活条件差，工资待遇低，加之与当地民众的风俗、生活习惯不同，语言不通，难以有效地发挥管护职能。

4.2 林业人才队伍建设滞后，难以满足生态文明建设的需求

1)天保工程实施18年来，当地林业主管部门和乡镇林业站退休和调走的人员较多，由于受事业单位改革的影响，人员得不到及时补充，空编严重；人员老化，对先进的林业技术，如卫星遥感等3S技术、天保工程森林管护系统运用和操作比较困难。

2)基层林业站工作人员少，天然林保护工作难度大。武定县有林地面积 210 454.3 hm2，占全县国土面积的72.8%。但各乡(镇)林业站工作人员少，一般只有3～4人，最多只有6人，而且人员老化，文化水平和业务素质参差不齐，再加之营造林、森林防火、森林资源保护、病虫害防治、生态效益补偿等工作任务繁重，对天然林资源保护工作的指导、督促、检查、管理、考核跟不上。而且林业站人员长期不调动，形成“死水一塘”，没有活力和工作激情，工作被动、难度大。

4.3 林业科技支撑力度不足，科技成果转化率低，经营管理粗放，经济收益率低

林业生产周期长，造一片林要10年甚至20年才能见效，前期投入资金量大，见效慢，受气候环境、立地条件和极端自然灾害影响大，风险高，后期(特别是用材林)受政策、法规约束大，很难达到预期收益目标。而且林业以保护、培育为主，利用、收益为辅，国家未投入较多的资金进行林业科学研究、培育新的优良品种、探索先进的培育管理技术，现行林业基本没有科技支撑。所以造成林业上经营管理粗放，基本上是任其自然生长，林木生长量低，林分质量差，成材率低，利用率不高，广大林农受益甚微。

4.4 现行林业政策不合理，林产业发展严重滞后

1)林业管理机制不完善，天然林保护与利用矛盾较大。

目前的国家政策主要强调天然林的保护，林业的生态效益、社会效益十分显著，但经济效益未得到充分体现。特别是2007年集体林权制度改革以后，实行均山到户，明晰产权，在形式上把集体林的“管理权、使用权、处置权”划归林农。2008年国家又搞了两类林区划，国家公益林、地方公益林纳入严格管护，国家给予225元/hm2的生态效益补偿，补偿标准偏低；商品林也纳入天然林保护管理，不能合理地采伐利用，没有给林农带来好的经济效益，很难调动林农的造林、护林、爱林积极性，难以做到全社会积极参与保护，真正关心、支持林业事业的发展。

2)林业管理体制不健全，林业产权的相关政策不落实，责、权、利不明确，林农未真正得到实惠

森林资源数量大幅增加，但林分质量不高；生态环境明显改善，但林农的收入没有明显增加。集体林权制度改革后，实行均山到户，全县共确权到户责任山 135 478.5 hm2，49 252 户，集体林地 69 554 hm2，涉及 1 575 个村小组；林地流转 9 870.6 hm2，1 459 宗。但林农只有管护的权利，没有处置权和收益权，商品林林木成材了也不能采伐利用，没有从林地上获得应该得到的经济利益，林农不会投入更多的人力、物力、财力去经营管理发展林业产业，导致林木成材后，林农自己不得采伐利用产生经济收益，反而被违法犯罪分子趁机偷砍盗伐，谋取非法利益，造成偷砍盗伐林木案件时有发生，严重侵害了林农的合法权益，并形成恶性循环。

3)林业发展现状只是部门在办林业，森林资源保护基本上是由林业部门承担

国家每年安排有限的管护资金，由林业部门代管集体林和国有林，每年发生很多森林火灾，时常发生盗伐、滥伐、破坏森林资源的林政案件，但林农不会积极地参加扑救、主动制止、举报、配合林业部门调查处理。形成保护天然林是国家的事，是林业部门的事的现状。

4)大资源，小产业

武定县有森林面积 214 903.1 hm2，90%以上是以云南松、栎类为主的天然林，25万林农经营管理不到10%的 19 657.5 hm2人工林，发展空间严重不足，培育特色经济林和速生丰产用材林的土地资源短缺，林农从林业上获得的经济效益甚微，林产业的发展受到严重制约。林农仅在经营管理自家农地上、荒山荒地上或申请少量低效林改造种植的核桃、板栗、花椒、芒果等经济林果上获得有限的经济收入。全县林农每年在林业上的经济收入仅 7 331 万元，平均每公顷林地仅产生经济收益340.5元，真可谓“大资源，小产业”。

5 发展对策

5.1 加大资金投入，强化森林资源保护力度

5.1.1 加大资金投入，提高管护质量

商品林也投入管护资金，使管护费达到75元/hm2以上，天保护林员月均工资达到 1 800 元以上，让他们生活、收入有保障，真正做到全脱产巡山护林，切实保护好森林资源。

5.1.2 建立、健全管护体制，提高管理水平

推行目标管理责任制，做到机构健全，责任明确，管理严格，措施有力，把森林管护任务落实到山头地块、管护人员头上。切实抓好护林防火工作，加大病虫害防治和林政执法力度。实行管护成效验收制度，把管护人员的工资与管护效益挂钩，年底按验收合格率给予奖励。大胆引入个体承包管护机制，以激励管护人员的积极性，体现多劳多得，克服不劳而获的现象，使天保工程的每一分钱均发挥有效作用。

5.1.3 出台相关优惠政策，提高森工人员工资待遇

增加森工企业的管护费用，人均年管护费由现在的2.4万元增加到5万元，以加强森工管护站点基础设施建设，改善职工工作、生活条件；加大森工人员管护业务培训力度，使其充分发挥管护职能。

5.1.4 提高补偿资金，全面支持天然林保护工作，强化公益林保护

长江上游地区群众承担了重要的生态保护责任，国家应把公益林生态效益补偿的标准提高到750～1 500 元/hm2，并足额兑现给林农，由林农自己负责管护。也可由林农联合管护、轮流管护或者出资聘请专职护林员进行管护，人均管护面积在133.3～200 hm2，林农按150元/hm2支付管护费，并签定管护承包合同，明确管护职责、任务，必须进行全脱产巡山护林。每个行政村成立护林协会，负责组织林农搞好公益林管护成效的检查验收，对结果进行公示，并做为兑现管护资金的依据，使生态公益林的经济价值能够充分体现，林农真正得到实惠，为当地发展和生态保护注入新的活力，最大限度地保护好森林资源。

5.1.5 重点扶持森林生态旅游的建设和发展

以狮子山、己衣大裂谷、插甸水城河为中心重点打造、建设森林旅游、生态旅游，带动周边地区发展壮大旅游产业。

5.2 加强业务培训，搞好林业人才队伍建设

5.2.1 培养和引进人才

1)县、市政府可与全国各地高校签订协议，引进综合素质高的专业技术人才，提高从业人员的素质，为工程的实施提供技术人才保障；2)可采取“请进来，走出去”、“内外结合，长短结合”的办法，加强在岗人员培训、轮训，实行规范化管理。培训内容以实用技术为主，包括采种、育苗、造林、病虫害防治、护林防火、林政执法等内容，从而提高从业人员的素质和工作质量。

5.2.2 加强林业队伍建设，提高服务质量

要加强林业从业人员的业务能力培训和职业道德教育，提高林业从业人员技术技能，更好地服务林业工作。基层林业队伍是贯彻执行国家林业方针、政策，直接服务林农的队伍，具有组织、管理、指导、服务的职能，其素质直接影响到林业的发展。为此，必须从组织、作风、制度、业务方面把队伍建设好。

5.2.3 搞好林业先进技术的推广应用

国家应从宏观管理的角度，出台加强林业科技人才管理机制的相关政策，加大资金投入，加强林业科技人才的培训和管理，搞好天保工程森林管护信息系统和3S技术的推广应用，建立森林资源监测站，开展无人机巡护，利用资源监测卫星全面覆盖森林资源的监测、保护，强化林业科技支撑力度，增加工程实施的科技含量，以满足建设生态文明的需求。

5.3 搞好天然商品林功能区划

武定县有天然商品林 102 312.2 hm2，应做好商品林功能区划。

5.3.1 保护型天然商品林区

保护型天然商品林区面积为99 624.64 hm2，分布于武定境内京昆高速公路沿线、108国道沿线、武定至禄丰省道沿线、武定至己衣县级公路沿线、猫街镇关天山至东坡乡白马口猛果河流域、狮子山州级自然保护区、万松山县级自然保护区、猫街新村水库、猫街镇仁和水库、狮山镇羊旧水库、插甸镇螃蠏箐水库、高桥镇杨柳河水库周边，国家投入管护费重点进行保护，充分发挥生态效益、社会效益。

5.3.2 开发利用型商品林区

开发利用型商品林区面积为2 687.56 hm2，将禄金工业园区、贺铭工业园区、长冲木纹石工业园区、狮山镇、猫街镇、高桥镇、插甸镇境内的钛白粉厂、高钛碴厂、椅子甸矿山、猫街朱家坝矿山、关天铜矿厂、高桥大宝山矿山、插甸和尚庄木纹石矿山等周边林地列入开发利用范围，重点打造工业园区，带动当地经济社会的快速发展。

5.3.3 经营型商品林区

经营型商品林区面积为13 763.8 hm2，即全县范围内以核桃、板栗、花椒、芒果、黄果、黄金梨为主的经济林由林农自主经营管理。林业部门搞好科技推广示范，加大经济林管理技术培训，同时引进公司企业联合经营，投入大量资金，提高经营管理水平，打造名特优经济林区，带动林农增收。

5.4 进行采伐制度改革，提高林地商品率

5.4.1 深化集体林权制度改革，促进林业发展

明晰山林所有权、落实处置权、保障收益权是深化集体林权制度改革的核心和重点。通过改革充分调动林农的自觉性，提高林农发展林业的积极性，为林业发展创造条件,使林农得到实惠，促进林业发展。

5.4.2 因地制宜，搞好采伐制度改革

下放审批权限，采伐指标核定和审批权限由县级林业主管部门负责，简化审批程序、减少中间环节。对于商品林而言，保护、培育的目的在于利用，发挥经济效益。应学习国外先进、成熟的经营管理观念，不能一味只强调森林的起源，“一刀切”式的保护、培育。森林达到自然成熟时(不采伐会出现林木生长量下降，木材品质变差，容易滋生病虫害等问题)，由林农提出申请，林业主管部门根据当地实际和长大于消的原则，编制采伐方案，拟定采伐计划，在不破坏生态环境的同时，以择伐、渐伐的方式合理地进行采伐利用。

5.4.3 打造优质用材林区，提高林地商品率

在天保工程实施区内，选择核心保护区以外地势平缓、立地条件较好、不易造成水土流失的地方划分为商品林经营区。可采用林农个体经营、股份合作制林场以及采用企业+基地+农户的经营模式。在保护好现有森林资源的同时，对商品林进行合理的采伐利用；提高商品林区林木的商品率，最大限度地为林农创造利润。林农会投入更多的人力、物力、财力去经营管理林地，发展壮大林业产业，形成全民齐抓共管的局面。

5.4.4 重点发展经济林，促进经济、生态双赢

积极引导广大林农在荒山荒坡种植经济效益高的经济林木，如核桃、苹果、雪桃等。各级党委、政府应大力扶持经济林发展，因地制宜地选择适合当地种植的经济林品种，规范化打造特色经济林基地，既能满足当地林农的经济收益，又能改善生态环境，实现经济与生态的双赢战略。

5.5 加大森林抚育力度，改善林分质量

5.5.1 搞好抚育间伐

在保护好天然林资源的同时，重点搞好森林抚育，提高林分质量。武定县有云南松中幼林 138 806.7 hm2，对郁闭度0.8以上的 23 239.5 hm2云南松中幼林采取抚育间伐措施，通过“四砍四留”原则，伐除被压、生长不良、弱小、分叉、丛生、弯扭、劣质、濒死的林木，改善林地通透性和林地卫生状况，减少林木生长竞争，扩大保留木的营养生长空间，增加林木生长量和林地的生产能力，提高林分质量，达到速生丰产的目标。

5.5.2 搞好补植补造

对郁闭度0.5以下的 50 357.7 hm2云南松中幼林进行补植补造，用云南松、华山松、旱冬瓜良种培育壮苗进行补植造林，增加林木株数，提高林分质量。

5.6 依靠“科技兴林”推动林业发展

科学技术是第一生产力，林业发展离不开科学技术，发展高产、优质、高效的林业，最终取决于科技进步和科技成果的应用。科技兴林的重点：1)保护培育森林资源；2)科学地利用好现有森林资源和木材深加工技术；3)搞好成人教育和林业科技人才培养；4)推广实用技术，加快科技成果转化。促进科技工作和经济收益的紧密结合，推动林业发展。

6 结语

天然林是陆地生态系统的主体，是人类赖以生存的家园，只有“封、管、造”并举，采取有效措施，落实管护责任，强化天然林资源保护，分析、总结工程实施中存在的问题，研究、制定发展对策，培强做大林业产业，才能实现生态环境保护与经济建设协调、健康、稳步发展。才能实现生态文明及绿色中国梦。

[1] 武定县人民政府.天然林资源保护工程云南省武定县实施方案[Z].2001.

[2] 武定县人民政府.天然林资源保护工程云南省武定县二期实施方案[Z].2012.

[3] 云南省林业调查规划院.云南省武定县森林资源规划设计调查报告[R].2007.

[4] 罗先义.鲁甸县天然林资源保护工程建设成效分析[J].林业调查规划，2013，38(7):88-89.

[5] 云南省林业调查规划院.云南省武定县森林资源规划设计调查报告[R].2016.

Construction Status and Development Strategies of Natural Forest Protection Project in Wuding County

YANG Lixiang

(Wuding Forestry Bureau, Wuding, Yunnan 651600, China)

The project of natural forest protection was implemented since 1999, including the construction of 256464 hm2 public-welfare forests and the management of 2104543 hm2forests every year. According to the strategies of forest closed, management and afforestation, achievements were made on building base for afforestation seedling, placing distributary personnel, protecting and developing forest resources as well as strengthening ecological function. The deterioration trend of ecological environment was basically curbed, and various ecological natural disasters obviously decreased. Aiming at the problems of insufficient fund, unprofessional talents, imperfect management system and undeveloped forestry industry, some suggestions were put forward to increase financial input, train professional talents, improve management system, delimit function division of natural commercial forest, and coordinate the relationship between protection and utilization.

project of natural forest protection; construction achievements; forest management; ecological function; function division of commercial forest; Wuding County

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.04.009

S774；F316.23

A

1671-3168(2017)04-0041-06

2017-04-14.

杨丽祥(1971-)，男，云南武定人，高级工程师.主要从事森林培育及管理工作.