关于城市生态控制线划定工作的思考

2017-10-20彭军唐震宇

中国房地产业·下旬 2017年10期

彭军　唐震宇

【摘要】划定生态控制线是保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，优化国土空间格局，引导城市健康、精明发展的有效手段。随着生态文明建设的深入，对生态控制線的实操性要求越来越高。本文通过对生态控制线实践的分析总结，提出对生态控制线划定工作的建议：强化城市发展需求研究、针对划定目标及自然环境特征优化划定对象识别、借助“多规合一”开展生态控制线划定工作、增强生态控制线范围内“用”的引导。

【关键词】生态控制线；实操性；动态调整；因地制宜

改革开放以来，中国在社会、经济等多方面取得了举世瞩目的成就。但粗放式城镇化模式、“唯GDP论”的政绩考核模式以及“先污染后治理”的经济发展观所积累的问题与矛盾日益突出。党的十八大正式提出“大力推进生态文明建设”，中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出 “要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”重要发展战略。

生态控制线，即是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律法规，结合本市实际情况划定的保护范围界限[1]，是我国当前新型城镇化和生态文明建设的重要举措。当前已形成各地区城市共同认可的划定工作的方法，但随着生态文明建设的深入，对生态控制线的实操性要求越来越高，不同地形、气候、不同经济发展水平、发展阶段、发展规模的城市对生态控制线的划定的要求存在差别。

1、生态控制线实践情况

1.1 国外相关概念发展

国外无明确的“生态控制线”的概念，相关概念可追溯至美国19世纪中期的城市公园运动，以及20世纪30年代英国伦敦提出“绿带”政策、20世纪70年代美国提出城市增长边界（Urban Growth Boundary，简称UGB），和20世纪90年代北美地区提出以绿色基础设施（GI）为代表的“精明保护”理念 [2]。上述理念的提出和实践，为我国生态控制线的概念的提出提供了理论基础和借鉴经验。

1.1.1 城市公园运动

城市公园运动发源于19世纪后期纽约中央公园的修建。美国经历了两次工业革命，城市的人口和土地规模迅速膨胀，导致的基础设施的落后和环境质量的恶化，不同种族、文化、信仰的人群集聚在同一混乱的城市，城市内部矛盾错综复杂。在此背景下，纽约州议会于1853年批准了在曼哈顿建立中央公园，以提供一个可休闲、运动、交流同时改善城市环境质量的绿色公共空间，中央公园的建立对缓解城市矛盾的效果明显，之后，美国多个城市掀起了建设城市公园的高潮[3]。

1.1.2 “绿带”政策

1935年大伦敦地区规划委员会首次提出环伦敦都市绿带概念，1938年英国制定《绿带法》，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区，限制城市用地过渡扩张。二战后，为疏解伦敦、曼切斯特等大城市的人口压力，英国采取以“卫星城”的模式开展新城建设，在此背景下提出了大伦敦规划，将伦敦行政区周围划分四个环线地带，由内向外依次为内城环、近郊环、绿带环、农业环，其中第三层“绿带环”宽度为11至16公里，作为伦敦的农业和休憩地区，实行严格的开发控制，保持绿带的完整性，阻止城市的过度蔓延[4]。

1.1.3 城市增长边界（UGB）

城市增长边界就是城市土地和农村土地的分界线，其概念最早是由美国俄勒冈州的塞勒姆市提出的，其目标可以概括为：保护基本农田、提供充足的公共设施、减少空气、水和土地的污染、圈定明确的城区边界。其划定方法是通过控制城市非建设用地来达到控制城市建设用地的目的[5]。

1.1.4 绿色基础设施（GI）“精明保护”

20世纪90年代在北美地区逐渐形成一种以绿色基础设施（Green Infrastructure，简称GI）为代表的，将土地保护与发展结合的“精明保护”理论。GI提出了采用高效的有弹性的生态保护框架，并在此基础上评价保护优先级以便于实施管理的新思路。通过保护整体景观格局的关键“枢纽”（hubs）和“连接廊道”（links）来实现生态可持续发展[6]。

1.2 国内生态控制线实践

国内生态控制线相关研究广泛兴起于2005年之后。核心理论引用国外的“绿带”、“UGB”、“精明保护”等理念，结合国内实情，从城市边界的“精明增长”和对重要资源的“精明保护”正反两方面控制城市蔓延和保护土地资源[2]。深圳、广州、武汉、厦门、东莞、无锡、长沙等城市相继开展了生态控制线的划定工作。2013年，广东率先提出全省推广生态控制线划定，省住建厅于2014年出台《广东省城市生态控制线划定工作指引》，指导生态控制线的划定工作。

1.2.1 深圳市生态控制线划定

深圳在2005年率先划定了生态控制线。经过连续多年快速扩张，城市发展受到土地和发展空间、能源和水资源、城市人口承载力和环境承载力等“四个难以为继”的制约[7]。划定生态控制线，在生态约束条件下走可持续的、和谐发展的道路是必然的选择。

深圳借鉴引用国外“绿带”、“UGB”、“精明保护”等理念的实践经验，结合市域详细的生态本底摸查，将市域内一级水源保护区、自然保护区、基本农田保护区、森林及郊野公园、坡度大于25%的山林地、特区内海拔高于50米特区外海拔高于80米的高地、主干河流、水库、湿地、岛屿、滨海陆域、生态廊道和绿地等总计974平方公里（约占市域面积50%）用地纳入生态控制线。通過“同线不同地”的原则将各要素融合形成统一边界的生态管控界线，出台《深圳市生态控制线管理规定》，以法律的形式强化生态控制线的管控措施。以“保持控制线内总量规模不减”为基本原则，根据实际的发展条件和需求的变化进行动态调整。2013年开展生态控制线进行优化工作，调入山体林地和公园绿地等生态用地约l 5 平方公里，调出基本生态控制线划定前已建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地约15平方公里[7]。

1.2.2 国内其他城市生态控制线划定

国内其他城市生态控制线划定基本以深圳为蓝本，主要集中在珠三角、华东、华中地区的发达城市。

2、生态控制线划定工作中存在的问题

经过近年的实践，国内生态控制线的划定方法已形成一定制式。2014年广东省住建厅出台的《广东省城市生态控制线划定工作指引》（以下简称《指引》），将近年来国内生态控制线实践的经验和教训进行汇总和总结，形成一部较为系统、全面的指导生态控制线划线划定工作的工作指引。但该指引的划定内容灵活性不足，在面对不同经济发展水平和阶段，不同等级和规模，不同地形和气候的城市时，不能与各城市发展需求契合。具体表现在划定目的、划定对象识别、划定边界落定以及管控措施制定四个方面。

2.1核心划定目的不明确

《指引》中对划定的目的概述为 “进一步明确城市开发建设的边界，防止城市无序蔓延，引导城市健康发展及精明增长”，缺乏对所处不同的发展背景下的城市发展需求与生态管控之间关系的研究，各城市的生态控制线的划定的核心目的不明确。

笔者认为，一线城市、城镇化率领先的城市，更侧重“防止城市无需蔓延”，以保护城市生态空间底线不被侵蚀；二三线城市、城镇化率中等的城市，更侧重“引导城市健康发展及精明增长”，以避免快速发展阶段重走弯路；经济发展较为落后、城镇化率较低的城市，更侧重“进一步明确城市开发建设的边界”，以确定未来城市拓展方向。

2.2划定对象识别无针对性

《指引》中将划定对象归纳为“生态保育用地”、“休闲游憩用地”、“安全防护用地”和“垦殖生产用地”[9]四大类，主要包括：水源保护区、自然保护区、一定坡度和高度的山地及高地、主干河流、水库、湿地、岛屿、滨水陆域、森林及郊野公园、风景名胜区、高速公路、快速路、铁路以及重大市政公用设施的防护绿地、生态廊道和绿地、集中成片的基本农田保护区等。划定对象内容全面，但对不同城市所处的自然环境特征和各城市不同的划定目的缺乏针对性。

笔者认为，以保护城市底线生态空间、提升城市环境品质为目的的城市，应针对城市核心生态要素和可用作为城市绿色开敞空间的斑块的进行识别；以引导城市健康、精明快速拓展为目的的城市，应针对城市快速发展对用地的实际需求，减少生态控制线对城市空间拓展的掣肘；以明确城市禁建区为目的的城市，应针对“生态保育用地”的核心生态要素进行识别；以山地、丘陵为主的城市，应针对适宜建设用地较少的实际，减少与用地需求的冲突；河流、湖泊众多以及海滨城市，应针对不同区位、与建成区的关系、功能、规模、生態价值等进行识别，兼顾水资源的保护与利用。

2.3划线边界落定不精确

《指引》提出采用“多规合一”的基本思路，将不同划定对象分别从不同部门的专业规划中进行提取，通过GIS平台进行要素叠加融合。当前的国土、环保、林业、规划等部门的资料存在格式、精确度、坐标系、年代的不统一，叠加融合必然存在部分划定对象边界与实际存在误差，降低了生态控制线的科学性和合理性。

2.4管控措施与城市实际发展需求存在脱节

《指引》将划定对象按对区域生态安全格局的重要性划分为“一级管控区”和“二级管控区”。一级管制区内，实行最严格的管控，除生态保护与修复工程以及其他与生态保护及修复不冲突和必要的项目外，不得进行其他项目的建设，对管控区范围内与生态保护及修复无关的项目进行逐步清退；二级管控区管控严格程度相对较低，在一级管控区内允许的项目上，增加农村生产生活相关基础设施的建设，除此之外其他确实需要建设的项目，需要按相关程序经市政府同意方可进行。管控措施侧重于生态保护，对生态控制线范围内的农村居民点的处理、生态管控与農村经济发展建设的结合、城市范围内生态板块的合理利用等城乡发展实际需求的适应性不足。

3、生态控制线划定工作的建议

综合对生态控制线概念发展的认识及实践经验和教训的分析，从增强生态控制线实操性的角度出发，提出生态控制线划定工作的四点建议：

3.1强化城市发展需求研究

从城市自身的区域地位、发展阶段、发展现状、发展趋势等多角度分析城市的发展需求，研究城市发展需求与生态管控之间的关系，通过发展需求判定生态控制线的核心划定目的。

3.2针对划定目标及自然环境特征优化划定对象识别

在明确的生态控制线划定目标的基础上，结合城市的地形地貌、气候条件、生态要素分布特征，有针对性选取划定对象，使生态控制线能够“因地制宜”，达到与城市发展需求契合。

3.3 借助“多规合一”开展生态控制线划定工作

借助各地开展的“多规合一”工作的契机开展生态控制线划定工作，或通过“动态调整”机制，开展生态控制线调整工作，减少因部门间的专业规划标准的不统一导致的划线边界落定不精准。

3.4增强生态控制线范围内“用”的引导

在制定生态管控“负面清单”的基础上，根据实际发展需求和条件细化“准入清单”，并根据城市发展战略、现有政策、城镇发展规划等内容，细化农村居民点的处理、农村经济发展与生态管控的结合、建成区内生态板块的合理利用等内容。

结语：

在生态文明建设城市发展理念不断深入的重要时期，增强生态控制线的实操性是实现划定目标的重要保障。因此，应依据“因地制宜”、“动态调整”两大核心原则，不断提升生态控制线与城市发展的契合度，保障城市健康、精明发展。