提高土地储备成本管控效能的问题探究

胡彬彬

【摘要】土地储备制度是我国对于土地管理制度的改革和创新，虽然经历长时间的发展，但不管在理论上还是实践上都存在有一些不足，需要进一步的完善，使得土地储备制度跟上我国社会经济的发展。

【关键词】土地储备；成本管控效能；问题；措施

1、影响土地储备成本管控效能的主要原因

1.1土地储备成本标准定义没有统一

由财政部、国土资源部联合出台的《土地储备资金财务管理暂行办法》明确指出，对于土地储备过程中所发生的费用是否能够直接列入土地储备成本项下的问题，可由地方财政部门依据具体情况酌情而定。但现实中，由于地区与地区之间的客观差异性，使得各地对土地储备成本的定义和内涵认知不一，且相当模糊化和边界化，到底何种费用才能列入土地储备成本，目前尚无明文规定，实践操作中的弹性颇大。

1.2土地储备及补偿定价机制不健全

自全面实行土地资产经营制度以来，各地方政府相继出台了相关指导性文件，明确了集体土地征收和国有土地上房屋的征收、补偿标准及基本原则，但对于国有宗地收购项目，则只是原则性地规定了“根据评估协商确定”，故而为收储双方留下了较大议价空间，导致同一区域内的同类项目之间的价格、成本存在较大差异。

1.3土地储备财务（融资）成本居高不下

土地储备过程既是土地流转的过程，又是资金循环的过程，所以，土地储备的启动和运行均需大量资金。但目前各金融机构正逐步收紧信贷政策，由此使其在土地交易定价环节就拥有了所谓“话语权”；再加上各金融机构信息公开程度的参差不齐，竞争的不充分，导致土地储备机构长期处于被动地位，议价能力逐年下降，融资成本也随之逐年提高。

2、提高土地储备成本管控效能的工作思路

2.1进一步细化土地储备成本分类，明晰土地储备成本影响因素

通过对土地储备成本重新分类，将原来的土地开发成本分为：土地征用成本、土地拆迁成本、土地动迁成本、“三通一平”成本、安置建设成本、市政配套成本、公建项目成本、贷款利息、工作经费等其他等费用，重新分为关于资金的成本、关于地的成本、关于人的成本，使影响成本因素明晰确切，便于制定相关资金、土地及人员的管控措施。

2.2树立资金入口与出口互联的资金管理理念，优化土地项目资金结构

树立资金入口与出口互联的资金管理理念。通过实现资金融入与投放的相互联动，根据土地储备资金需求确定融资规模，同时也创新了融资渠道，降低了融资成本费用。实现资金入口与出口的互联的渠道及思路为：①加强与金融机构的业务合作与创新，探索并设计以土地储备现金流作为标的，以拆迁单位、人员为销售对象的，产品收益将随土地价值浮动的可销售金融产品。②土地储备中心投资成立专业化的投资理财中心，专门负责设计以储备土地为标的资产证券化、土地开发信托等金融产品。以上两种思路均可创新性实现：土地储备中心土地储备成本的提前回笼，为土地储备中心提供了稳定的、低廉的资金来源，同时也将土地收益的不确定性转嫁于投资者，有效控制了土地储备中心的财务风险；前土地使用权所有者也可享受土地增值带来的财富增长，极大刺激了拆迁主体购买该类金融产品的积极性。

成立土地储备基金，改善土地储备中心财务状况。由于土地储备资金需求规模巨大、资金期限长，而传统的银行信贷融资期限短、融资成本高、融资额度紧张等，难以满足土地储备的资金需求。充足的财务资金能够确保土地储备工作的顺利开展，保证土地购置、土地的开发、土地的转让等环节的工作质量，有效提高土地储备中心的风险抵御能力。因此，土地储备中心应利用历年积累的土地收益，成立土地储备基金。土地储备基金将由土地储备中心统一运作，滚动用于土地储备工作。土地储备基金将有效提高土地储备机构自有资金比例，强化其风险抵御能力，同时也减轻了对银行信贷的依赖，有效降低了土地储备利息成本。

2.3树立土地供需互联、执法互联的成本管理理念，加强土地储备成本控制

樹立土地供需互联、执法互联的成本控制理念。根据区域经济发展需要，结合实际招商引资及土地招、拍、挂情况，制订科学、合理的土地的收储计划和出让计划，即需要多少地征收多少地。首先，供需互联的理念，能够有效避免土地闲置而产生的看管、垃圾清运等费用、因过度储备土地而产生的融资成本。其次，土地储备供需互联，也有效避免了因大量土地囤积而造成的土地资源浪费，确保土地价值规律的正常发挥，有效优化了土地资源的配置。执法互联理念，则要求对收储成本构成要素进行重新分类，明确各部门对发生在本部门储备成本的监督管理责任，从而敦促各执行部门制定切实、可行的成本管控措施。采取灵活的收购储备方式，减少储备资金占用。根据土地储备中心资金状况，灵活选择多样化的收购、储备、转让模式：资金较宽裕情况下，可采取熟地招标、拍卖出让；资金紧张时，可与有意向的开发商合作进行一级土地开发，同时给予对方一定的优惠政策，或者适当情况下实行生地招标、拍卖，从而减少土地储备资金投放，转移部分风险。另外，可将储备期间的土地临时出让，如出租给绿化公司种植林木、作临时停车场、堆场等，实现以地养地，降低土地储备成本。

2.4构建覆盖全员、全过程的土地成本控制激励约束机制

构建覆盖全员、全过程的现代成本控制激励体系。“全部”强调的是对全部费用加以控制，“全员”强调的是领导、管理者和工程技术人员的全部员工参与，树立和提高成本控制意识，“全过程”是指对成本控制的各个阶段都进行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激励机制能够有效调动各单位和部门的积极性，主动实施成本控制措施。政府可以通过签订激励合同的方式，实现激励与约束。成本激励合同是机会和风险的结合物，将成本控制绩效与各责任主体的经济奖励与惩罚进行挂钩。目前，成本激励合同应用最多的是成本加酬金合同，即目标成本合同，通过明确的成本目标和奖罚来刺激成本控制主体成本控制的积极性。另外是总价合同，总价确定后成本控制主体享有所有的成本結余同时承担全部风险。

结论：

当前，我国正处于深化土地使用制度改革的攻坚时期，为落实国家对土地资源宏观调控的根本需要，加强土地储备成本管控、健全土地储备制度等系列措施是其必然之举，不仅能够进一步规范我国土地市场运行，实现土地节约集约利用效率，还能更全面地为地方重大项目建设提供融资资源，提高土地资产运营能力，实现地方及国家整体经济的持续增长。对此，各地土地储备机构应结合现状，加大对土地收储成本和资金运作的管理力度，进一步完善土地成本核算机制，以最大限度降低土地收储成本，实现地方经济的持续增长。

参考文献：

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