推动基层信访工作法治化建设的路径探索

白慧玲

〔摘要〕 近年来，山西省在基层信访工作实践中进行了诸多有益探索，有力地推动了山西信访工作法治化建设的进程。同时也要看到，信访干部素质不高、群众法治意识淡薄、依法治访政策“落地难”、合作机制缺乏等问题的存在，在一定程度上制約了山西基层信访工作法治化建设的深层次推进。因此，必须在加强基层信访干部队伍建设、拓宽信访平台及完善机制等方面下工夫，以推动山西基层信访工作法治化建设持续健康地向前发展。

〔关键词〕 山西省；基层信访工作；法治化；诉访分离

〔中图分类号〕D632.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）02-0087-04

基层信访工作是党和政府联系基层人民群众的桥梁和纽带，是“为党分忧、为民解难”的基础性工作。做好基层信访工作不仅事关人民群众的切身利益，牵涉广大基层人民群众对党和政府的感情，更直接关系到党的执政地位的巩固和国家的长治久安。习近平总书记曾多次强调，在信访工作中基层干部应该把好第一道岗，凸显了基层信访工作的重要性，为基层干部做好信访工作指明了方向。近年来，山西省在推进信访工作法治化建设进程中进行了诸多有益探索，如推进信访机制改革和信访立法规范化、推动律师参与信访工作常态化、借助网络电视等媒体平台推进信访法治化及选派优秀年轻干部到信访部门挂职锻炼制度化等，有力地推动了山西信访工作的法治化建设。同时也要看到，目前尚有许多因素制约着山西基层信访工作的健康推进，信访工作法治化建设“还在路上”，还需相关部门采取有力的措施克服实践中存在的问题，以推动山西基层信访工作法治化建设向深层次推进。

一、山西基层信访工作法治化建设的实践探索

山西省委、省政府历来高度重视基层信访工作，特别是党的十八届三中、四中全会召开后，全省上下高度重视推进诉访分离、网上受理信访、依法分类处理等各项改革的进程，并就加强信访工作法治化建设进行了有益探索。

（一）推进信访机制改革和信访立法规范化

2014年以来，山西省委政法委在省联席办、财政厅及其他相关政法部门的配合下，针对在实际工作中依法处理涉法涉诉信访案件时存在的“内部程序不规范”、“外部关系不协调”等问题，牵头制定出台了“1+8”信访改革系列配套制度。其中，“1”指由省委办公厅和省政府办公厅联合印发的一份文件，即《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见》，“8”指八条工作机制，即政法部门负责实施的四条工作机制：依法处理涉法涉诉信访案件工作流程、违法信访行为处置、责任查究和宣传引导，其他相关部门负责配合的四条工作机制：诉访分离、依法导入、终结推出、司法救助。目前，山西省相关部门依托该套制度体制，解决了数千件涉法涉诉信访积案，多数信访群众息诉罢诉，部分信访案件终结报备或退出了司法渠道。此外，在涉法涉诉案件终结工作问题上，《山西省高级人民法院涉诉信访终结工作流程》的制定，成为全省法院开展涉诉信访终结工作的依据，目前已经初见成效。另外，山西省还建立了涉法涉诉信访案件评查机制，上级单位分批次前往基层部门参与案件评查工作，根据案件评查结果追究相关责任人失职渎职责任和司法过错，并对相应信访案件给予当事人补救措施。

（二）推动律师参与信访工作常态化

党中央于2014年年初下发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》强调，推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决，并指明了通过律师参与接访的方式解决信访问题的路径。可以说，在信访部门建立法律顾问制度，是对党中央关于“普遍建立法律顾问制度”、“把信访纳入法制化轨道”重要精神的积极贯彻执行。山西省信访局、司法厅于2016年联合出台的《关于全省各级信访部门普遍建立法律顾问制度的意见》中，明确了市县信访部门必须根据实际配备法律顾问并参与信访工作的要求。鉴于律师具有相对独立性，其在有效降低信访群众对抗心理的基础上，通过运用专业的法律知识、丰富的调解经验，能够较为中立地提出自己的见解，并对信访争议的后果进行初步预估，促成信访群众的诉求得到妥善解决，作为2016年度山西省各市信访工作主要负责人的重点考核工程，律师“坐诊”信访工作已成为信访法治化的重要内容。此外，山西省各级法院还开展了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，确立了律师值班制度、部门间联席会议制度等制度体系，目前，全省近一半法院有律师在信访窗口接待信访群众。

（三）借助网络电视等媒体平台推进信访法治化

2015年1月1日，适逢全国网上信访信息系统正式上线运行，山西省信访局整合了省长电子信箱，设立了山西省网上信访平台，建立了专门的网上信访工作机构。截至2016年5月，全省各市网上投诉系统开通了131个平台，7 400个有权处理机关均可进行网上相关信访业务办理。而《山西省党员领导干部信访工作责任追究暂行办法》的出台及将信访事项纳入群众满意度评价的规定，对信访责任人和责任单位的信访工作形成了倒逼机制，促使相关部门必须保质保效、合法合理解决群众信访事项。同时，面对严峻的信访形势，山西省高级人民法院推进了网上申诉信訪和远程视频接访工作，搭建起了覆盖全省三级法院系统的远程视频接访平台，制定了《山西省高级人民法院远程视频接访规则（试行）》，规范了接访程序，方便了群众申诉信访，降低了涉诉信访成本。此外，山西省广播电视台于2013年推出了全国首档电视信访节目《民生大接访》，该节目作为信访工作的“政策宣传员”、“法律宣传员”，成为山西省实施“阳光信访”的重要渠道，其经验被广泛推广到了其他省市。

（四）选派优秀年轻干部到信访部门挂职锻炼制度化

山西省委为实现“事要解决”和“人要锻炼”的双赢目标，高度重视选派优秀年轻干部到信访部门挂职锻炼的制度建设。自2008年起，山西省每年从与信访工作联系密切、涉及矛盾纠纷较为集中的部门选拔10多名45岁以下的副厅级后备干部到省信访局进行为期1年的挂职锻炼，至2016年已经连续选派了7批，为信访工作注入了新鲜有力的血液。到信访部门挂职的干部按规定被安排在信访工作第一线，直接面对上访群众，处理具体信访问题。为形成长效机制，山西省确立了每年定期轮换制度，并出台了5类干部为挂职对象的实施意见。在省委的示范带动下，全省各市县党委也分别选派包括县处级、乡科级新任干部、后备干部及新录用公务员、大学生村（社区）干部等在内的五类公职人员到信访部门挂职锻炼，建立健全了省市县三级信访挂职干部工作机制。如吕梁市离石区制定了当地选派信访干部的两条标准：一是把最放心的干部放在最担心的岗位，把最耐心的干部放在最烦心的岗位；二是把新提拔的科级干部放到信访局挂职。选派到信访部门的优秀年轻干部通常综合素质较高，能够在法治思维和法治意识的指导下带着感情和责任处理具体的信访问题，提高了依法解决群众合法合理利益诉求的质量和效率，增强了信访群众对党和政府的信任，提升了司法权威和政府公信力。

二、制约山西基层信访工作法治化建设的因素分析

加强基层信访工作法治化建设对于密切干群关系，厘清信访与司法关系，进而对全面从严治党、全面依法治国的顺利实现具有积极的促进作用。山西在推进基层信訪工作中虽然取得了一些成效，但仍存在一些制约因素，阻碍了山西基层信访工作法治化建设的进程，直面分析这些因素，有利于山西信访工作的持续健康开展。

（一）信访干部法律专业知识欠缺

秉持“心中有党”、“心中有民”、“心中有责”、“心中有戒”的担当情怀，带着感情和责任处理好基层信访工作问题，“为党分忧、为民解难”是对信访干部的基本要求。当前，山西信访干部不断强化法治思维和法治意识，为推进本省基层信访工作的法治化建设作出了重要贡献，但同时也要看到，信访干部的法律素养参差不齐已成为阻碍山西基层信访工作法治化建设的重要因素。在当前山西信访干部中，有相当一部分是部队转业军官及非法律专业出身的干部，由于缺乏系统完备的法律知识储备，在面对群众来访时，他们往往难以从法律的角度给予及时专业准确的回馈，影响了信访工作的效率和质量。

（二）信访群众法治意识淡薄

执行难造成的判决“打白条”、行政干预的客观存在、司法懈怠、司法腐败、司法执法人员整体素质不高以及法律宣传不到位等多种因素的存在造成了信访群众的法治意识淡薄，消解着信访群众对司法公正的自信和法律权威的尊崇，这也是长期以来基层信访群众“信访不信法”、“信上不信下”现象盛行的缘由所在。由于群众法治意识淡薄，信访群众在遇到问题时通常更倾向于选择程序较为简单、成本较低的越级上访而非法律途径，特别是在重大会议、节日等敏感特殊时期，部分信访群众受到缠访、闹访“高额回报”的不良刺激和基层政府“花钱买平安”无奈妥协的暗示作用，在“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误观念引导下，频频上访产生了极大的社会负面影响。

（三）依法治访政策“落地难”

将信访工作纳入法治化轨道，在立法方面突出“诉访分离、依法信访”的法治原则，已成为从中央到地方的共识。通过加强山西基层信访工作的法治化建设，厘清信访与司法的关系，做到“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，可以有效破解当前山西基层信访群众存在的“信访不信法”观念怪圈，防止因缠访闹访获得“高额回报”的“破窗效应”现象发生，最终使信访问责之下的基层政府摆脱“花钱买平安”的困境。但是，长期以来在群众中形成的“信访不信法”等观念已经根深蒂固，加之熟人社会下的基层地方法治化水平较低，受行政干预等多重因素的影响较大，导致执法过程中依法治访政策的“落地难”。

（四）相关部门尚未形成合作机制

依法解决信访群众的合理合法利益诉求，关系着干群关系的和谐融洽，关系着司法权威的神圣不可侵犯，关系着政府公平正义形象的塑造，进而关系到党长期执政地位的巩固。依法解决信访群众的合理合法利益诉求的关键要形成多部门协同解决的合作机制。当前，山西基层信访工作难做的主要原因在于相关部门尚未形成合力，导致信访部门“孤掌难鸣”，无法切实解决群众的信访难题。当前，急需通过立法程序制定相关部门间的合作问责机制，形成合力，把信访群众的合理合法诉求解决到位，把违法行为依法处理到位，把不合理诉求认识教育到位，进而保证信访工作在法治轨道上运行。

三、推进山西基层信访工作法治化建设的有效路径

推动基层信访工作法治化建设是一项系统工程，需要多部门密切配合，齐抓共管，从多个方面共同推进，使山西基层信访法治化工作健康稳定地向前推进。

（一）抓队伍促进基层信访工作人才建设

习近平总书记高度重视基层信访问题，他强调要加强源头治理，努力将矛盾纠紛化解在基层、化解在萌芽状态。为抓实信访源头工作，结合山西省建设信访法治队伍的实践，应多渠道打造基层信访法治服务队伍，着力从基层源头上化解信访难题。一是打造一支以信访干部为“指挥员”、“战斗员”的亲民信访干部队伍。信访群众的信访问题看似是“小事”，对信访群众来说可能是“天大的事”，甚至是“要命的事”。因此，打造一支具有责任担当意识，能够综合运用法律、政策、经济等手段和教育、调解、疏导等办法，依法解决好群众利益诉求的信访干部队伍至关重要。在选派信访干部的问题上，可以直接通过公务员考试录用相关法律专业的高校毕业生，也可以通过制度约束选派符合相关条件的公职人员到信访部门挂职锻炼，使优秀干部在基层一线倾听群众心声、解决群众难题成为常态化，让信访部门成为锤炼干部党性、塑造政府形象的重要阵地。二是打造一支具备法律专业素养的行业群体为“参谋”的基层信访“智囊”队伍。缠访、闹访和反复上访现象严重的主要症结在于信访问题走完规定程序之后依然未解，信访群众的利益诉求未得到有效解决。因此，化解信访矛盾的关键还在于诉诸“法治”，可借助律师等法律专业人士的力量解决信访疑难案件，针对无法解决的案件，要引导信访群众通过司法程序解决，真正营造出基层法治信访的良好氛围。在具体实践中，可以由信访、司法等相关部门联合制定规则办法，明确基层涉及群众利益诉求的单位根据实际都要配备相应的法律顾问，实行律师值班制度，使律师在窗口参与接待信访群众成为常态。

（二）促改革夯实基层信访为民服务平台建设

信访工作作为为党分忧、为民解难的工作，做得好坏直接关系着党执政地位的巩固、政府公信力的塑造及司法权威的提升。由于信访问题涉及公职部门较多，不能让个别单位唱“独角戏”，这就要搭建起广领域的基层信访平台，综合施策、对症下药，保质保量解决群众信访难题。一是实施“信访+司法”改革，即充分利用信访部门的桥梁纽带作用和司法部门的法律服务功能，着力整合信访和司法职能，借以破解信访难题。如可以将信访部门和司法部门中涉及群众工作的职能机构整合成为综合便民服务中心，由信访和司法两个单位落实人员编制和行政级别，实行人员统一管理，保证机构设置的科学合理。在具体处理案件时严格“诉访分离”，即确保“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，保证信访群众少跑腿、能办事、办成事。二是构建群众工作网络，成立群众诉求中心。20世纪60年代初毛泽东同志亲笔批示了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，要求“各地仿效，经过试点，推广去做”。习近平总书记就创新群众工作方法也强调，要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。这就要求基层部门要建立健全群众工作网络，疏通“末梢堵塞”，成立由退休政法干警、高校法律专业师生以及工人、农民等不同群体参与到“群众诉求中心”中去，着力将信访问题化解在群众的日常生产生活中，切实维护好信访群众合理合法利益诉求。

（三）重网络拓宽“互联网+信访法治”服务平台建设

基层相关部门应按照“安全、实用、便民、融合、互通”的原则，加强“互联网+信访法治”信息化建设。一是结合当地实际，建立涉及信访法治知识的网站，如“普法网”、“矛盾纠纷多元化调解处网”、“司法行政网”等法治服务网站，开通由信访部门和司法部门联合共建的官方微博和微信服务公众号。在条件许可的地方采用社区矫正信息化监管系统，对缠访、闹访的“老上访户”进行动态监管。二是利用电脑网页和手机客户端同步推出法治功能栏目，通过网上申请、受理、审批、备案以及查询一体化等一系列流程，使信访群众利用“菜单式”公共法律服务功能，一方面可以方便快捷地寻找到适合自己的律师、公证员、法律服务志愿者等专业人士，另一方面还可以提交信访申请、获知办理进度，足不出户就可以申请人民调解、公证服务、聘请律师等多项服务，在信访群众和信访部门之间实现降低信访成本和提高办事效率的双赢。三是采用“电视节目+信访”的方式推进基层信访工作法治化。如2013年山西省广播电视台《民生大接访》栏目的播出，开辟了政府与群众进行有效沟通、互动交流的新渠道，此后，多个省市推出了电视信访类节目，如《心连心 面对面》《百姓信访》等，社会反响成效显著。

（四）建机制推进基层信访宣传工作法治化建设

信访宣传是信访部门引导社会舆论，回应社会关切，把握工作主动权，提升政府公信力的重要工作。针对信访群众对政策怀疑、對现实不满、对信访干部有偏见并具有特殊利益诉求的特点，信访部门、司法部门等涉及信访工作的单位在做好信访工作的同时应加强舆论宣传，特别是基层政府应通过新闻、舆论宣传，引导群众特别是缠访、闹访群众加强对党和政府政策的理解、對信访工作者的体谅，增进党群、干群关系的和谐融洽。具体应从以下几方面做起：一是巩固传统信访媒体宣传阵地。要加强新闻发布制度建设，建立具有鲜明特色的信访话语体系，着力提升新闻发言人能力水平，及时主动回应社会关切的信访案例，形成在信访系统及时召开新闻发布会的长效机制。二是充分利用“网媒”和“纸媒”的载体作用。通过完善“网上信访”和信访信息系统建设以及发行信访刊物，加大宣传力度，拓宽宣传渠道，及时准确地反映社情民意和信访动态，将信访法治理念宣传到基层，形成良好的信访舆论环境。三是着力将法治教育纳入国民教育体系。应在中小学、高校各个阶段设立不同层次的法律知识课程，让法律工作者走进校园。同时，以群众喜闻乐见的方式开展普法宣传活动，结合本地实际编制群众喜欢易接受的普法栏目剧、情景剧，利用微博、微信等新媒体传播给社会公众。

〔参 考 文 献〕

〔1〕建国以来毛泽东文稿：第10册〔M〕.北京：中央文献出版社，1996.

〔2〕刘华龙.加强信访法治化建设的路径〔N〕.学习时报，2017-

03-08（04）.

〔3〕李 巍.基层信访治理的法治化探究〔J〕.山东警察学院学报，2016（2）：50-56.

责任编辑 敬亭山