公务员家庭财产申报制度：功能、缺陷与健全对策

周生虎

〔摘要〕 推行公务员家庭财产申报制度，可以有效预防和控制腐败现象发生，增强政府合法性和公信力，不断促进政治民主化和公众监督。我国现行公务员家庭财产申报制度目前还存在一些缺陷，如法制不健全、申报主体不明晰、申报财产范围不全面、申报种类设计不严密、申报受理机构不合理、申报结果缺乏公开性等。为此，建立健全我国公务员家庭财产申报制度，必须加快立法进度，完善制度设计，保障措施落实。此外，还应建立完善的公民信用体系， 健全财产评估和拦截机制，进一步完善公务员家庭财产申报制度。

〔关键词〕 公务员；家庭财产申报；制度设计

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）02-0078-05

公务员家庭财产申报制度是根据国家法律规定，要求规定范围内的公职人员对其个人及家庭的财产收入状况进行如实申报的制度 〔1 〕。这项制度作为有效预防和控制腐敗的重要措施，已为世界多数国家所采用，并取得了丰硕的实践成果。

一、公务员家庭财产申报制度的实践功能

（一）有效预防和控制腐败

腐败是世界各国政府面临的共同难题，它影响政治稳定、扰乱经济秩序、危害社会发展。早在1990年联合国第八届预防职务犯罪和罪犯待遇大会上，各国代表一致通过的《世界反腐败的实际措施》中，对家庭财产申报制度在预防和控制腐败方面的积极意义给予了高度评价，将其视为政府廉政建设最有价值的方法之一 〔2 〕。财产申报制度在预防和控制腐败方面的功能效用体现在以下几个方面：一是具有预警作用，可以预防申报者违规违法行为的产生；二是通过申报材料中发现的虚假现象可追查申报者可能存在的腐败行为；三是通过公示制度接受各方面监督，对官员消费水平与申报收入不符合的现象可介入调查；四是在无确凿证据的情况下，无法说明的财产和收入可以作为起诉的依据。

（二）增强政府的合法性和公信力

政府的合法性基础是作为公共权力的代表机构，必须为保护和增进公共利益服务。腐败的滋生蔓延，使公共利益受到损害，政府的合法性基础和公信力不断被侵蚀。政治腐败严重的国家往往导致军事政变和社会动乱，直接造成政权的更迭。面对信任危机，多数国家将公务员的财产申报纳入法治轨道，将公务员的行为置于公众的监督视野之下。2017年1月，国际反腐败组织——“透明国际”公布《2016年清廉指数排名》，丹麦和新西蘭并列第一，被评为全球最清廉的国家，芬兰、瑞典、挪威、新加坡等国紧随其后，它们是公务员财产申报制度实施较早、制度和法制建设较为完备的国家。此外，近几年的民意调查显示，上述国家的政府信任度同样高于其他国家，这是财产申报制度有效作用发挥的最好证明。

（三）促进政治民主化和公众监督

财产申报制度是预防和控制腐败的措施之一，也是促进政治民主化的重要手段。随着政治社会化程度日益提高，公众的政治参与热情随之高涨，这就要求各国政府开辟广泛和畅通的渠道来满足公众的参政要求。公务员申报财产并向公众公开，接受公众监督，这正是政治民主化的题中之义。较之代议机构监督、政党监督、司法机构监督等监督手段，公众监督成本最低、监督主体最多、监督范围最广泛、监督效果最明显，在腐败案件的查处中，公众举报占了一定的比重。把公务员财产申报结果向公众公开，置于公众最广泛的监督视野之下，无疑具有重要意义。

（四）有助于公务员自我约束自我发展

公务员一般拥有较高的素养和丰富的知识储备，掌握先进的技术和经验，是社会的优势资源。导致腐败出现的原因是多方面的，与其说是公务员自身的腐化堕落，不如说是没有管束的权力造成的腐败。实行财产申报制度，公务员要定期申报财产，证明财产的合法性和权力运行的合法性，自觉接受管理和监督，这可以增强公务员的使命感和责任感。财产申报制度对于拒报、虚报等行为有严厉的惩戒措施，将会使公务员产生畏惧心理，不断促使他们加强自我教育、自我约束，进一步完善自我。

二、公务员家庭财产申报制度存在的主要缺陷

1986年，我国开始关注公务员财产申报问题，此后经历了探索与争论、初步制度化和尝试实践、高官层面试点、立法的继续酝酿等几个阶段，期间先后颁布了近10项有关家庭财产申报的政策规定。2010年6月，党中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于领导干部报告个人事项的规定》（以下简称2010年《规定》），同时废止了1995年颁布的《关于党政机关县（处）以上领导干部收入申报的规定》和2006年出台的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，2010年《规定》成为目前我国实施公务员家庭财产申报的主要依据。目前，我国公务员家庭财产申报工作已取得了一定的进展，收到了很好的效果，但同时还存在诸多缺陷，具体表现在以下几个方面：

（一）法制不健全，缺乏权威性

我国从提出建立财产申报制度到2010年《规定》出台，制度建设仅仅局限在规定和执政党的政策层面，始终没有上升到法律高度。与法律相比，政策制度的灵活性较强，稳定性和权威性较差，这也是该制度覆盖面较窄的重要原因之一。在世界范围内，有些国家已将财产申报制度提升到宪法和法律的高度，依法推行，如俄罗斯的《反腐败法》、法国的《资金透明法》、新加坡的《财产申报法》等，都对家庭财产申报的立法内容、执法形式和违法惩处措施有明确的规定 〔3 〕。近几年，我国财产申报立法步伐缓慢，由于权威性的缺乏，很多地方在实施财产申报过程中流于形式，或瞒报、漏报，甚至直接不申报，严重影响了公务员队伍的廉政建设。

（二）申报主体不明晰

2010年《规定》对于财产申报主体范围有所增加，如由原来的“处级以上”调整为“副处级以上”，副调研员以上非领导职务公务员也纳入申报序列，并赋予了地方在扩大申报主体方面一定的自主权。但2010年《规定》在申报主体方面仍存在一些问题：一是下限不足，申报下限为“副处级”以上，只是涵盖了部分担任领导职务的公务员。实际上科级、副科级从事基层行政管理的公务员也拥有一定的公权力，控制着重要资源，如乡镇长一级。二是上限不明确，不难发现，职位越高的公务员越是申报的难点，也是重点。三是缺少军事部门干部的申报，军事干部的腐败行为影响更为恶劣，对国家稳定的根基会产生重要影响。四是缺少政府雇员和临时工作人员的申报，这部分临时雇员有些虽不具有正式的行政编制，但参照行政级别给予待遇，并掌握某一方面的专项权力，对这部分人员的监督和管理容易被忽视 〔4 〕。五是一些特殊部门的公务人员缺乏申报，如海关、税务、财政、工商、公安、法院、检察院等部门的普通公职人员同样掌握着重要的公权力，理应申报。

（三）申报财产范围不全面

2010年《规定》的申报范围较以往有一定的扩展，如将公务员本人及配偶、子女房产，持有的有价证券、基金、期货、股票、保险，个人或合伙开办企业情况，投资非上市公司、企业的情况等纳入财产申报范围。 有的学者认为，财产申报范围还缺少对银行账户、储蓄情况和持有现金的申报；有的学者认为，土地使用权、转让权、商标权、著作权、注册权等知识产权必须纳入申报范围。另外，公务员家庭生活用品是家庭财产的重要组成部分，包括古董、字画、珠宝、汽车等价值较高的财产和大额支出都可以作为资金转移的途径，理应出现在财产申报之列。有的国家将申报财产范围扩展到所有直系亲属，甚至包括继父母和领养子女，这一点主要是针对高级官员。我国的申报涉及配偶、子女的财产情况，未涉及其他直系亲属，直系亲属的财产情况也应当申报。

（四）申报种类设计不严密

2010年《规定》在申报时间上进行了完善，将日常申报中每年1月份和7月份各申报一次，调整为每年1月底前申报一次。一年申报一次的周期更为合理，因为减轻了受理机构的压力，避免了繁琐的工作，为大多数国家所采用。2010年《规定》加入了新任干部申报，这样可以更好地掌握干部任职后的财产变化情况。但新任涉及的仅仅是领导干部，其實所有公务员在被正式录用之前，政治审查阶段，都应当申报本人现有的财产状况，将其作为以后财产申报的原始材料，以备查用。2010年《规定》还加入了“辞职的，在提出辞职报告时，一并报告有关事项”，这一内容属于“离职申报”，但设计不严密，缺少辞退、退休申报特别是辞职、退休后的申报内容。近年查处的腐败案件涉及部分已退休的官员，他们虽已退出领导岗位，仍具有较高的影响力，利用幕僚和下属在背后操纵权力，牟取非法利益。此外，对于部分退休后受到返聘或以其他形式继续工作的官员，也应纳入申报范围。

（五）财产申报受理机构不合理，监管不力

财产申报受理机构通常采用受理与审查相结合、受理与审查相分离两种模式，我国采用的是第二种模式。2010年《规定》第8条规定，负责受理财产申报的是公务员所在的同级组织和人事部门；第11条规定，纪检监察机关对申报过程和申报材料有监督和监察权。这种受理审查模式是根据我国党和政府的机构设置情况而建立的，在实际运行过程中有一定的局限性。首先，受理机构缺乏权威性和强制性。组织部门是党的机构，组织建设、干部管理是其主要职能；人事部门是政府和企事业单位中负责人事管理的部门，这两个部门和涉及廉政建设的财产申报工作并无直接联系，加之这两个部门本身就有大量的事务性工作，受理财产申报显得力不从心。组织和人事部门只是执行机关，并不是执法机构，受理财产申报也缺乏严肃性和权威性，对腐败分子起不到威慑作用。其次，同级组织人事部门受理同级申报，同级纪检监察部门审查同级申报，这种平行受理和审查的模式不合理。同级纪检监察部门受到同级党委和政府的领导，和被监督的同级部门在行政级别上相同，同级平行审查就等同于左手监督右手，势必失去审查和监管的意义。

（六）申报结果缺乏公开，不利于监督

“阳光是最好的杀毒剂”，官员家庭财产申报制度之所以被称为“阳光法案”，是因为通过申报与公开可以将官员的收入和财产放置在“阳光”下，置于公众的视野中，接受广泛的监督，使非法收入无所遁形。世界各国对于财产申报的公开一般有全部公开，如法国、俄罗斯等；有部分公开，如美国、墨西哥等；有不公开，如越南、新加坡等 〔5 〕。2010年《规定》第12条规定，组织人事部门有权查阅公务员的申报材料，以便做好干部选拔和任用工作；纪律检查机关可以查阅有关人员财产申报情况，检察机关在查处职务犯罪时可以查阅申报材料。2010年《规定》明确了申报材料的查看和使用权限，除上述情况外，其他组织和个人是无权查看的。显然，我国对于申报材料坚持保密原则。不公开的原因不外乎以下三点：一是基于社会政治稳定的考虑，二是源于传统的“藏富心理”， 三是出于对公务员隐私和积极性的保护。然而，财产申报缺乏公开和监督，就失去了该制度实施的本来意义，容易使财产申报流于形式。

（七）违规成本低，起不到威慑作用

2010年《规定》第17条规定，对于不按时申报、虚报瞒报的公务员给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理，如违反组织纪律，给予纪律处分。这些处罚措施较以往严厉了很多，可是仍然局限在批评教育和党政处分的层面上，没有上升到法律层面。在一些执行公务员家庭财产申报制度较好的国家，对于拒报、瞒报、虚报人员，司法部门可提起民事诉讼，法院可以判处1万美元以内的罚款；对于故意提供虚假信息的人员，构成“提供虚假信息罪”，法院会判处25万美元以下的罚款或5年左右的监禁。在我国澳门地区，《财产申报法》不仅规定了申报不实公务员的刑事责任，公务员家属如不配合财产申报，也要受到刑事处罚 〔6 〕。我国在干部管理上存在重思想教育、轻处理处罚的现象。财产申报涉及官员隐私，本来就不可能成為其自觉自愿的行为，对于拒报、虚报等行为如不采取严厉的惩处措施，仅仅停留在无关痛痒的处理上，会使更多的人忽视该制度的存在，起不到威慑作用。

三、建立健全公务员财产申报制度的有效对策

（一）加快立法进度，完善法律法规

依法治国是我国的基本方略。近年来，我国不断推进法治建设进程，为经济建设和社会治理提供了法律保障。目前，我国廉政建设立法也应不断推进，公务员家庭财产申报制度亟待由党政部门出台的规定上升到由全国人大制定颁布的法律。考虑到当前的具体情况，立法应坚持逐步推进的原则。首先，应对我国的《公务员法》进行修订，将公务员家庭财产申报写入其中。可以在《公务员法》第2章第12条的“公务员应履行的义务”中增加“依法进行家庭财产申报”一项；在第9章第35条“公务员应严格必须遵守的纪律，杜绝以下现象”中增设“拒绝进行财产申报和虚报、瞒报等故意提供虚假信息的行为”一项。另外，在《刑法》中增设因违反家庭财产申报而应承担的刑事责任和量刑办法。其次，在推进实施《公务员法》的基础上，不断完善现有的财产申报制度，由全国人大常委会制定统一的公务员家庭财产申报办法，并在全国统一实施。办法实施过程中由全国人大立法委员会组建专门的法律监督组对其实施过程进行监督，广泛征求意见，最终出台我国的“公务员家庭财产申报法”。

（二）完善制度设计，提高申报效率

1.扩大财产申报主体。在扩大财产申报主体方面，国内学者意见不一，很多学者认为应参照国外经验，将申报范围扩大为全体公务人员，即我国现行《刑法》第93条关于“公职人员”的界定范围；有的学者认为，申报职级应该扩大为科级及以上；有的学者认为，要明确界定国有企业中层以上领导干部的具体范围，同时将国有小型企业的领导班子成员也纳入其中 〔7 〕。综合以上观点，结合2010年《规定》中有关申报主体的界定，笔者认为，应补充和明确以下内容：第一，申报职级扩大为由乡科级副职以上直至国家级正职，扩大下限，明确上限；第二，军事部门中副连级以上干部必须按照公务员财产申报规定的要求申报财产；第三，海关、税务、财政、工商、公安、法院、检察院等部门所有工作人员须进行财产申报；第四，政府雇员、临时工作人员和其他从事特殊工作的人员按照其参照的级别，从副科级以上开始申报；第五，小型国有独资企业和控股企业主要负责人和领导集体也要进行财产申报。

2.扩大申报财产范围。综合国外财产申报范围内容，从我国实际出发，在2010年《规定》财产申报范围的基础上，笔者认为，应增加以下内容：第一，本人、配偶、共同生活子女金额在10 000元人民币以上的储蓄情况，包括储蓄地点和银行账户，本人、配偶、共同生活子女持有的大額现金的情况（可以参照10 000元起）；第二，本人、配偶、共同生活子女金额在10 000元以上的债权和债务情况；第三，本人、配偶、共同生活子女名下的土地使用权、转让权及交易情况；第四，本人、配偶、共同生活子女交通工具使用情况（包括汽车和船舶）；第五，本人、配偶、共同生活子女贵重物品如宝石、文物、艺术品、收藏品等，10 000元人民币及以上的单笔消费，售价在10 000元以上的家庭生活物品等；第六，本人、配偶、共同生活子女在会议、交往、旅游中受到的接待、馈赠单笔折合金额在1 000元以上的；第七，本人及配偶双方父母的房产、收入和投资情况；第八，本人、配偶、共同生活子女的著作权、商标权、注册权等知识产权。

3.完善申报种类和操作办法。2010年《规定》第7条关于初任申报的规定包含两方面的内容：一是所有新入职人员，在上岗前30天内应申报本人及家庭的财产状况；二是新任领导干部在任现职30日内申报财产。世界各国对于退休和离职后的申报办法各不相同，如埃及、墨西哥和法国的此类申报时间分别为60天、30天和离职当天。有的国家要求更为严格，在退休后的三到五年仍要申报财产。2009年新疆阿勒泰颁布《关于县（处）级领导干部财产申报的规定》，明确官员在退休三年内必须申报财产。为了离职申报的完整性和严密性，在2010年《规定》第7条中除了“辞去公职”一项外，要增加“职务升降”、“辞退”和“退休”等项，以和《公务员法》职务变动的内容相一致。另外，还应增加对离职后一段时间内的财产申报，申报时间以两到三年为宜，申报内容要涉及离职后的任职、收入、投资等情况，尤其是官员子女的收入和投资情况，申报周期可参照在职人员进行。

4.改革申报受理审查机构，加强监管。申报受理审查机构不合理是制约财产申报实施的一个重要因素，亟需调整改革。一些学者认为，应借鉴新加坡等国的经验，组建专门的“廉政委员会”或者“公务员道德委员会”。但考虑到我国的党政组织体系庞大、功能完备，在此之外单独设立部门不太现实，加之我国的财产申报法律尚未出台，设立独立部门缺少法律依据。部分学者又主张，由各级人大负责受理和审查申报情况，理由是人大作为立法机构，在我国政治生活中有着特殊的地位。还有学者认为，各级检察院和法院应该担负起申报受理和审查工作，理由是作为司法机关，专业性和权威性较高，这种观点有一定的道理，但司法机关本身具有大量的事务性工作，也不适合担此职能 〔8 〕。综合上述观点，笔者认为，纪检监察部门作为财产申报受理和审查的统一机构最为合适，其原因为：一是坚持党管干部原则，纪检监察部门的结合同时涉及党和政府部门，可以对党员和非党员公务员实施监察和监督，具有较高的权威性；二是纪检监察机关主要职能就是监管干部和廉政建设，财产申报完全在其工作范围之内，纪检监察机关对于腐败案件的查处有着丰富的经验，工作开展更具有可操作性。另外，应坚持跨级受理审查的原则，即一级纪检监察机关负责受理审查下一级的财产申报情况。跨级受理有利于回避同级复杂的关系网，使财产申报的受理和审查更为准确、高效。

（三）完善保障措施，充分发挥申报作用

1.完善申报材料的档案管理。2010年《规定》第14条规定，申报材料应由负责受理的单位责成专人妥善保管，以备使用，并提出了申报材料档案管理的工作要求，但具体操作性不强。笔者认为，在实施过程中应做到以下几点：首先是在受理审查机关内建立专门的档案管理办公室，明确工作职责。其次是保证申报档案在转移时的完整、及时、准确。公务员在本部门或本行政区域内发生职务变动的不涉及转移问题，涉及本区域外工作调整的，要在到岗之日起10个工作日内将以往的申报材料转移到新岗位的申报受理部门。再次是完善档案使用办法，经过审批程序后，单位或个人方能查閱使用申报档案，并签署保密协议。最后是制定惩处办法，在档案保存、管理、使用和转移过程中出现了问题，要对相关责任人追责。

2.实行切实可行的公开办法，改进监督职能。财产申报结果的公示毋庸置疑，考虑到我国尚无先例，贸然公开显然不妥。笔者认为，可以实行部分、有条件公开的办法，从而实现更好的监督。首先是上一级部门和纪检监察机关监督下一级的财产申报情况，实现自上而下的监督。一是上一级党组织、人大、政协、政府和司法部门查看下一级本系统内人员的财产申报材料；二是作为监督部门，上一级党组织、人大和政协有权查看下一级所有系统公务员的财产申报情况；三是作为申报受理审查和执法部门，上一级纪检监察机关有权监督下一级纪检监察部门受理财产申报工作情况，并有权查看下一级所有申报材料，而不仅仅局限为案件办理。其次是申报结果在同级同部门内部公示，实现平行监督。同级同部门内部的人员长期一起工作，对同事的财产情况掌握得最为清楚，监督更容易进行。再次是有条件的可向社会公开。由于配套措施不完善，特别是受政府内部工作所限，公众监督的渠道亟待拓展。可以借鉴其他发达国家的成功模式，公众可通过填写申请书的方式查阅、监督公务员的财产申报情况。为了保护公务员隐私，必须设立法定的申请程序，由纪检监察部门设立专门办公室负责受理。申请人要有正当的理由，经过审批后方可查阅，并签署保密协议。

3.加大惩处力度。为了使财产申报制度落到实处，要着重加强问责和惩处机制建设，坚持批评教育、纪律处分、行政处理、民事处罚、刑事处罚相结合的原则，明确违反财产申报制度应承担的法律责任。对于不能按时申报、申报不积极等行为，给予批评教育和纪律处分；报告不实，申报财产少于实际财产，差额在50 000元以内的，处以10 000元以下的罚款，差额在50 000元以上的，处以最高50 000元的罚款，并依法追究其漏报财产的来源。依据现行《刑法》有关巨额财产来源不明罪的规定，对于不能说明原因的财产，除依法没收外，要追究刑事责任。对有意瞒报和提供虚假信息的人员，要立刻停职检查，可处以50 000元以内的罚款并判处6个月以下的监禁。处理过程和结果要及时向社会公开，接受监督，以征得更多的线索，将案件调查彻底。另外，要明确问责主体，建立纪检监察部門、组织人事部门、司法部门联动履责的模式，由纪检监察部门牵头、上述两部门抽调人员组建“财产申报问责工作组”，深入调查受理审查过程中发现的问题。

综上所述，除了加快立法進度、完善制度设计和保障措施之外，还应积极深化公务员工资制度改革，建立完善的公民信用体系，健全举报鼓励和保护制度，健全财产评估和拦截机制，使公务员家庭财产申报制度逐步完善，并发挥其应有的作用。

〔参 考 文 献〕

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〔4〕汪全胜，张 芃.论我国财产申报立法的困境及路径选择〔J〕.法学评论，2014（1）：139-148.

〔5〕李松锋.官员财产申报制度的国际经验〔J〕.中共浙江省委党校学报，2015（1）：81-87.

〔6〕姚 贝.对我国公务员财产申报制度的立法思考〔J〕.法制与社会，2011（3）：159-160.

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责任编辑 李 雯