政府购买社会工作服务项目实施成效的探析

荣增举

摘要：关爱保护留守儿童是家庭和政府、社会组织的共同责任。本文旨在分析项目实施地区留守儿童的基本状况和主要的需求，着重总结运用个案工作、小组工作、社区工作和社会行政工作四大方法，开展专业化的服务过程与成效；并提出四点反思：一是项目方案的设计必须回应需求，各方必须达成共识；二是社工的素质和能力必须进一步提高；三是政府购买社工服务的政策应适当调整；四是社工与基层社区的联动必须加强。

关键词：政府购买；社会工作；服务成效；反思

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满16周岁的未成年人。农村留守儿童是我国经济社会发展中的阶段性问题，是我国城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善的深刻反映。据全国妇联2013年的一项研究报告测算，全国农村留守儿童总人数超过6100万。青海是一个多民族聚集的地区，受地理位置、气候环境等因素的限制，经济发展处于低水平运行，社会整体发育不良，是一个典型的欠发达的多民族省份。但是，近几年随着西部大开发战略的实施，青海工业化、城镇化的步伐在不断加快，同时伴随着国有企业的转型，企业下岗再就业问题依然是一个严峻的问题，致使部分失业家庭不同程度地存在着城市留守儿童的问题。另外，西宁市周边农民因征地使农民获得了较为可观的土地补贴费，大多数家庭生活质量有所提高。但也有部分农民因文化素质比较低，谋求生机的技能欠缺，再加上就业空间不足等原因，致使一些因失地而先富起來的市民，又返回到贫困之列，这些部分家庭中也出现了留守儿童的问题。不难看出，青海不但存在着农村留守儿童，而且也存在着城市下岗家庭，以及农村失地家庭的留守儿童问题。这些留守儿童的范围与内地相比较为广泛，留守儿童的问题与成长环境与内地相比也较为复杂。据不完全统计，2014年青海省的留守儿童人数已超过4万多人。为缓解留守儿童的问题，国务院于2016年初专门颁布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，《意见》要求‘‘进一步加强农村留守儿童关爱保护工作，为广大农村留守儿童健康成长创造更好的环境”。在中央财政购买社会组织参与社会服务项目中，今年也明确规定将留守儿童社会工作服务作为重要项目列入其中。为此，青海省社会工作协会与青海天泽社会工作服务中心合作申报的“关爱留守儿童社会工作服务项目”获得2016年中央财政购买社会工作服务示范项目。此项目的实施已接近尾声，然而其社会工作服务成效如何？即是否得到了服务对象的满意或者服务对象的问题是否得到了缓解或者服务对象的成长环境是否得到改善？社会工作专业服务是否得到了社会的认可？此项目中政府部门、基层社区、社会工作机构各自的角色是否发挥到位？今后在哪些方面还需要进一步改进？本文对上述问题进行初步的探析，思考的目的在于，使社会工作服务在留守儿童关爱保护中发挥其专业化、职业化作用，更为重要的是使中央财政购买社会组织参与社会服务的项目发挥应有的积极推动作用。

一、留守儿童社工服务项目基本概况

中央财政购买社会工作服务项目，实施的地区为青海西宁市城北区大堡子镇，辖内有大堡子村、一机床社区和工具厂社区。

大堡子村有6个村民组，耕地面积1977.68亩，现有农户837户，人口总数3285人，其中汉族3240人、回族45人；五保户2户，低保户2户，残疾人55人，优抚家庭3户，家中无劳动力老人130多人，现有党员52人，村委会工作人员共8名。外出务工或就近务工的人数占总人数的49%。外来务工人口2000多人。村民主要经济来源为土地流转（以合作社分红）和外出务工收入，再加上房屋租赁的收入，总体收入状况较优。村所在地有幼儿园、小学、中学各一所。第一机床社区位于城北区柴达木路城乡结合处，占地总面积约0.15平方公里，有2个居民小区。辖区内有57栋住宅楼，有汉、回、藏、满、土、蒙等6个民族，常住居民1908户，居民4332人；党员人数为366人，下设8个党支部；社区现有工作人员共20名。辖区内有行政、企事业单位8个，下岗职工1780人，是一个集文化、教育、医疗卫生和人才资源较为集中的社区。工具厂社区面积0.10平方公里，有多层居民楼29栋，高层4栋，居民l 066户，居民3088人；实际住户540户1581人，其中暂住40户114人、流动64户150人；党员147人；社区工作人员12名；离退休人员678人；低保户66户127人；辖区共有大小单位20个，有2个破产企业，共有下岗职工622人；有残疾人58人；2005年由区社发局投资建成再就业服务中心一处，面积为350平方米。

经初步了解，大堡子村、第一机床和工具厂社区共有留守儿童和学困生200余名，经项目识别和遴选实际有留守儿童100名，在实际服务中又增加了8名，其中小学生5名，初中生3名，共计108名，其中大堡子村61名，第一机床社区27名，工具厂社区20名，分别占学生总数的7.72%、5.3%和5.5%。基本情况见表1、表2和表3。这些儿童普遍存在多样需求不足的问题：亲情缺失；学习成绩普遍不理想；留守儿童自信心不足，人际交往不佳；个别留守儿童存在行为偏差的情况。

二、项目实施的过程及成效

（一）运用个案社会工作方法，使案主的问题得到缓解

个案社会工作是由专业社会工作者运用有关人与社会的专业知识和技巧为个人和家庭提供物质或情感方面的支持与服务，目的在于帮助个人和家庭减低压力、解决问题，达到个人和社会的良好福利状态。在个案工作中，工作者本着既调动案主的积极性、促进案主的自我改变与成长的原则，又赋予案主选择与成长权力的技巧，使专业助人者与案主互动并影响案主，从而促进了服务对象问题的缓解与健康成长。

1.个别化学业辅导过程

在需求评估中，留守儿童和监护人一致要求给予服务对象学业的辅导。为此，社会工作者将学业辅导作为项目的核心内容，针对初中生和小学生这两个不同群体的需要，运用个案社会工作方法，采取不同的一对一的个别化辅导模式。endprint

初中留守儿童有32人，其中，大堡子村17人，初一、初二、初三分别有4、10、3人；工具厂社区9人，初一、初二、初三分别有5、3、1人；第一机床社区6人，初一、初二、初三分别有3、1、2人。辅导课程为语文、数学、英语，初二、初三又增加了物理。为了保证辅导的效果，社会工作者首先限定留守儿童在学业辅导中最多不能超过3门课程，辅导时间为周六、周日的上午和下午，每门课辅导时间为2学时，从3月中旬至6月初结束；其次，从青海民族大学招募优秀大学生志愿者，共招收文理科大学生20人，进行短期培训，明确职责；再次，制定个别化辅导量化考核指标：（1）在辅导中家长若提出意见，或者学生流失，扣除50%的课时津贴。（2）迟到、早迟，或者歧视学生，扣除50%的课时津贴。（3）对表现好、学生喜欢、家长称赞的给予一定的奖励，并与所在学院联系，颁发‘优秀志愿者”证书。

小学以大堡子村留守儿童为主，共有12名学生，其中，二、三、四、五、六年级学生分别有2、3、1、4、2人。辅导课程为语文、数学、英语，利用暑假15天的时间，每天2个学时。辅导工作由3名专职社工和2名优秀研究生志愿者承担。

在辅导的过程中，为了让每位服务对象都能提高自己的成绩，根据每位同学的实际情况，社会工作者采用了不同的学习方法。（1）初一和初二学生根据功课进度，结合当天的作业展开辅导，及时督促完成了家庭作业；同时巩固一些概念，讲解做题的技巧和方法。（2）初三学生进行模块式复习辅导。针对中考实际，做一些模拟试题，对学生的错题进行讲解；同时穿插一些学生的基础知识薄弱环节进行辅导。（3）对于小学生课业辅导，主要采取督促检查暑假作业的完成，以及讲授下学期新课的方法，完成了语文、数学、英语第一单元的预习。

2.开展一对一的个案工作过程

首先是筛选案主。社工在人户家庭探访、个别化和集体课业辅导过程中，注意观察留守儿童的具体表现，从108名服务对象中筛选出30名（小学生21名，8男13女；初中生9名，5男4女）个案工作的案主。其次，界定案主的问题。社工梳理30名个案案主的行为，主要有以下问题或不良表现：一是学习自信心不足，成绩普遍较差；二是亲情缺失且人际关系不良；三是个别学生智力较低；四是个别学生有吸烟、打架行为；五是监护人责任不强，学生学习习惯不良；六是个别家长有家暴等行为。

针对以上问题，社工采用的理论和服务模式有理性情绪治疗模式、行为治疗和优势视角等。在个案工作中，首先，社工与每位服务对象进行全方位的交流与沟通，即对家庭、学业、情感、生活等情况进行了解和分析，初步建立专业关系；其次，及时向督导老师汇报留守儿童的情况，在督导老师的指导下，初步制定干预计划；再次，与服务对象进行至少5次面谈。社工既与服务对象的监护人、班主任交谈与沟通，也与本人进行深度访谈、交流。运用的技巧有倾听、同理、鼓励，以及减压、陪伴、正强化、负强化、角色扮演、榜样，还适时采用对质、质问以及增权、抗逆力、对话与合作等个案社会工作技巧；最后，将评估贯穿始终，不断改进方法技巧，不断反思，努力完善计划与服务过程。期间，督导老师发挥了较大作用，一是多次修改个案计划，使计划贴近服务对象的实际；二是在实施过程中，及时跟进，不但在理论上及时传授，而且在技巧上给予指导。

（二）运用小组社会工作的方法，使案主自信心得到提升

小组社会工作是一种教育的过程，通常由各种志愿结合的团体，在小组工作员的协助下，于闲暇时间内实施。其目的是希望在团体中通过个人人格的互动，促进个人成长，以及为了达成共同的目的，而促成团体成员间互动合作，以创造团体。在小组工作中，小组工作者特别注重小组成员间知识、理念与经验的分享与整合；同时，与个案工作服务模式相融合，尽力促进留守儿童自信心的增强。

1.集体学业辅导过程

集体学业辅导的对象全是小学生。小学留守儿童有76人，其中，大堡子村44人，一、二、三、四、五、六年级分别有10、10、8、5、9、2人；工具厂社区11人，一、四、五、六年级分别有2、1、7、1人；第一机床社区21人，二、三、四、五、六年级分别有5、2、8、3、3人。辅导课程为语文、数学、英语。集体学业辅导采取两种模式，一是四点半课堂；二是暑假下午三点课堂。

（1）四点半课堂。大堡子村、第一机床社区和工具厂社区分别设为4、2、1个班级组，每个班配备社工1～2名，其中1名负责加餐及班级管理等工作。配备辅导教师1～2名，由青海民族大学优秀大学生志愿者担任，他们经过短期培训，每周一至周五下午四点半开始进行辅导，每天辅导两个学时，共有23名社工与辅导教师参与其中。在学业辅导中，社工的职责是维持学习秩序、心理疏导、购买发放加餐食品以及对于表现突出者给予一定的物质奖励。辅导教师主职责是负责检查当天的作业完成情况，并在完成作业本上签名，对于错题、不懂的题进行讲解；同时，还制定了辅导学业的考核制度，即凡经过检查的作业，第二天学校任课教师批阅差错率超过30%者，扣除课时津贴的50%；若批阅差错率超过50%者，扣除全部课时津贴。课堂学习秩序差，且发现学生抄袭作业者，扣除社工50%的工作补贴；出现学生流失较严重或者监护人有两次以上不良反映者，扣除社工全部工作补贴。

（2）暑假下午三点课堂。针对大堡子村部分留守兒童暑假无人监护、暑假作业无人辅导的实际情况，及时调整服务项目的计划，对29名留守儿童（二、三、四、五、六年级学生分别为7、5、6、8、3名）又安排了下午3点至4点半的学业辅导。招募本科生和研究生3名、社工3名，主要对学生的暑假作业进行辅导和督促。他们经过努力使服务对象较好地完成了暑期作业，减轻了监护人的负担。另外，集中lO天时间，每天至少进行1个学时的新课预习，在学习的同时，注意与学生交谈，开展一些小组兴趣活动，激发了同学们的学习兴趣。

在四点半和三点课堂期间，督导老师时常亲临现场，检查情况，开展评估，提出具体要求，保证了学业辅导的成效。endprint

2.开展小组社会工作过程

小组工作普遍受到留守儿童的欢迎，因为它切中服务对象的认知和社会需求，即彼此间愿意互动和交流，再加上主领社工的引导，使问题较为聚焦，青少年参与性高；同时，在学习理论、系统理论和优势视角理论的指导下，主要运用社会目标模式、治疗模式和互动模式；并且坚持小组工作的原则，认可每个人的独特个性及成员的行为多样性，真诚而热诚地接纳每一个人，鼓励其参与和投入其中。小组由1名社工带领，3～4名实习社工协助。在服务技巧方面，注重专业关系建立的技巧、观察的技巧，讲究沟通的技巧、组织会议的技巧以及示范者的技巧。通过不同技巧的运用，旨在服务对象自信心的培养、亲情的陪伴、互相关怀等小组目标的实现（见表4）。

同时，在小组活动中，督导老师主要从三个方面把好关：一是小组活动的主题往往是不聚焦，目标不明确，经过督导的指导，主题突出了；二是理论运用不恰当，经过指导，使理论指导的地位得到凸现；三是游戏过多，内容较空洞，经过指导，内容丰富且基本符合留守儿童的需要。

（三）运用社区工作的方法，增强社会意识

社区工作是专业社会工作的一种基本方法，它以社区和社区居民为案主，通过发动和组织社区居民参与集体行动，确定社区的问题与需要，动员社区资源，争取外力协助，有计划、有步骤地解决或预防社会问题，调整或改善社会关系，减少社会冲突，培养自助、互助以及自觉的精神，加强社区的凝聚力，培养社区居民的民主参与意识和能力，发掘并培养社区的领导人才，以提高社区的社会福利水平，促进社会的进步。社区工作方案的设计主要突出两方面的环节：一是注重留守儿童的自我服务、自我成长的能力；二是增强社会责任意识。设计方案首先要求社工集体讨论活动主题，讨论基本成形后，提交督导老师审核，督导同意后，再进行下一步的方案设计；其次，注重活动海报的设计，要求板面新颖，图文并茂；再次，注重活动过程中的互助和互帮，体验社会工作和志愿者的陪伴，体现人际关系的融洽以及培育参与意识和社会责任意识。同时，充分利用社区的资源，满足留守儿童的心理需求和社会需求（见表5）。

（四）运用社会行政的方法，建立服务团队

社会工作行政是把政策变为社会服务的过程，不但如此，还包括用执行政策所得到的经验去修改政策。其实服务项目的运作、服务策略的执行处处存在着社会行政的问题，即运行中的管理问题。同时，要完成近50万元的留守儿童社会工作服务示范项目，没有一支团队是不可思议的。然而有了服务的团队，还存在着团队的协调和共事问题，尤其要做好以下工作。

首先，要有统一领导和指导的意识。该项目属于合作性的服务项目，既需要省社工协会、天泽社工服务中心、基层社区领导之间达成统一思想，又要使具体服务的社工、志愿者、督导之间达成统一思想和统一的步骤。事无大小都要及时沟通，做到政令齐一，缓急有序。人力资源、物力资源要搭配恰当，分工要细，合作要密切，督导要实。

其次，及时解决服务场所和设备的问题。该项目在三个不同的村（居）点，服务对象是108名留守儿童，且有小学和初中之别，个别化辅导、集体性学业辅导学时达到1640，服务场所和设备就是大问题。团队先赢得了镇党委和政府的大力支持，又主动与村委（居委会）领导协商，较好地解决了服務场所及设备的问题。即两个社区、一个村委共解决了5间教室，两个社区还配备了桌凳等配套设备。

再次，既要严格执行项目方案，又要适时地修订方案。中央财政购买服务的项目要求团队必须严格执行，规范使用经费。但是工作团队在规定的范围内，根据需求，对三项指标进行了及时调整，做到既符合政策，又满足服务对象的迫切需求。

最后，建立服务团队，发挥团队整体服务的作用。整个团队由项目指导团队、专业督导团队、服务团队、志愿者团队组成，将留守儿童需求评估或社区调研、服务活动、同工的训练三者紧密结合，做到研究为了服务，这样研究才不是抽象的；而服务得到研究的资助，服务才不是盲目的。社工及社工实习生、志愿者均在研究与服务中得到锻炼。

（五）专业化服务的主要成效

第一，服务对象的学业成绩普遍提升。个别化、集体性课业辅导，在原计划的基础上各增加了100学时，总学时分别从原来的480、960学时增加到580、1060学时。服务对象从100名增加到108名。据不完全统计，初三中考成绩100%有所提高。初一、初二学生的数学、英语成绩在原来年级的名次中，分别有9%、14%的学生得到提升。小学生三门主课成绩普遍得到提高，有5%的学生名列班级前茅。

第二，情感得到一定的满足，自信心有较大的提升。社工完成个案工作30个、小组工作25个、社区工作15个，学业辅导达1640学时。社工、实习社工及各类志愿者陪伴留守儿童时间总共达到2600多个小时/人次。留守儿童与父母或者监护人的交流、沟通得到改进，监护人疏于管理或过于溺爱的行为也得到改善，他们的成长和学习环境得到初步改善。

第三，个别留守儿童的自理意识、社会化意识有了一定的强化，不良习惯有了一定的改观。

第四，项目各项服务均得到好评（见表6）。

第五，项目服务的不足主要有三个方面。一是对临床社会工作方法的应用缺乏理论指导和技巧的正确运用。与服务对象的面谈，以及小组的互动和激励环节至少要达到9节，也可根据实际情况对方案进行增加、删减或合并，同时也要体现理论指导与技巧运用的连贯性和有效性。二是整合社会工作模式能力不足。由于社会工作机构专业人员不足、实践能力欠缺等问题，在项目实施过程中，未能实现社会工作方法的融合，服务模式的整合。三是社会工作与服务对象在行动，而基层社区和社区工作者却未能真正行动起来，合力形成不够。

三、对政府购买社会工作

服务成效的反思

政府购买社会工作服务，是指政府以竞投标或第三方评估等方式，通过合同向社会组织采购专业社会工作服务。它是满足最迫切困境之人的需要，也是提高公共服务供给效率、推动社会共治的有效手段之一。青海尚未试行政府购买社会工作服务的政策，但是国家层面给予青海包括西部省份特殊倾斜照顾政策，为此，反思政府购买社会工作服务示范项目的成效，其意义不言而喻。endprint

（一）项目方案的设计必须适应需求，各方必须达成共识

服务项目的主题确定和项目方案的策略，在一定意义上决定着服务项目的成功与失败。因为，从微观而言，项目方案的设计关乎服务对象的需求，尤其是最为迫切之困境之人的需要满足。在这方面团队着重把握两个环节。一是服务的主题必须切中国家宏观的导向。其实基层社区的问题既有预防性的，又有治疗和发展性的，其需求不足呈现在经济、文化和教育以及生态和社会和谐等多方面，而且可能错综复杂地交织在一起。这一服务项目之所以获得批准，是因为团队紧紧抓住了国家层面对留守儿童关爱政策的出台，以及困境生问题的缓解之意向。二是厘清服务对象最为迫切的需要。在项目申报前后，团队曾多次与基层社区的镇党委和政府领导、与社区居委会负责人，以及留守儿童的监护人进行沟通与交流，使服务机构与服务主体部门对服务意向形成了共识，即以学业辅导为切入点，以心理疏导、能力建设和环境调适三位一体为干预的目标。从中观而言，服务对象的确定关乎基层社区居民的认同，尤其是服务对象家庭、基层社区的认可。团队将识别、遴选100名留守儿童的情况及时与三个村（居）委员会进行了讨论，最后以书面海报的形式进行了公示。期间，根据居民的反映和意愿，团队又增加了8名服务对象。从宏观而言，专业化的服务策略关乎社会治理的推展，尤其是最基础的服务性治理成效的体现。为了切实做好服务工作，项目团队规范了服务的运行机制，即每项服务活动均有具体而详实的实施方案、督导团队、服务团队、志愿团队、指导管理团队尽职尽责，做到项目指挥统一、行动步伐一致、社工和志愿者人员固定、经费补助明细、自我评估始终如一、方案修改及时且有根有据以及宣传报道准确、及时。

（二）社工的综合素质和能力有待进一步提高

社会工作服务的对象是108名留守儿童，他们虽然普遍存在着学业成绩较差、人际关系不良的问题，但是这些服务对象的个体生理、心理和社会功能是独特的。所以，服务必须体现个别化的技能，必须采取社会工作综融的方法，才能使服务质量得到保证。然而，在项目实施过程中，由于服务团队人员不足，必须招募在校社工实习生或者大学生志愿者。当初，团队分别招收12名实习社工和5名大学生志愿者，然而他们无法承担留守儿童小学数学、英语以及初中数学、物理和初三全部学业辅导任务，团队又重新招收理科优秀大学生志愿者才得以完成。另外，在进行专业化社会工作服务过程中，针对专职社工利他主义的价值理念缺乏、理论指导不尽合理以及实务技能不足、不善于思考等问题，4位专业督导给予及时的理论指导和实务技巧的辅导，才保证了服务的质量。如果没有高校社工专业教师的指导和帮助，社工服务的示范项目将不可想象。因此，要真正完成社会工作服务示范项目，必须要有一支理念优、技术强、能吃苦、会协调的社工团队。即社工必须具备“掖体角色”。工作主体尤其是工作人员应该呈现“液体”品性，因为液体可以使社会这个“容器”更坚固，使社会这部机器的发展‘推動”更强劲。当然，工作人员可以是水，促使工作对象变得纯净；可以是油，柔和不同群体的关系，点燃工作对象的热情；可以是胶，将不同部分凝为整体；可以是其他液体，在本土导向的不同领域和不同阶段发挥相应功能。

（三）适当调整政府购买社会工作服务的政策

当前政府迫切需要解决的，还有一个认识问题，这就是政府购买社会工作服务基本上是人对人的服务。从这个意义上说，政府购买的主要是社会工作者的人工。2016年，中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金管理与财务管理答疑中要求“不得以任何名义从项目资金中提取管理费”‘不得向参与项目执行与管理的本组织工作人员支付劳务费”“中央财政资金中列支的本组织专门从事社工服务人员的工资性支出不得超过社工服务活动资金预算总额的30%”“专业社工服务人员是指具有社会工作职业水平证书（或者大学相近专业教师、或社会工作相关专业毕业证书、或取得社会工作相关六个月以上专业培训并具有五年以上社会工作经验）并在本项目中专门从事专业社工服务的人员”。以上政策对于发达地区或社工机构发展较为成熟者而言，是没有问题的。但是青海处于西部地区，也是经济滞后且主要靠中央财政扶持的地区，更是多民族多宗教且发展不均衡的地区，同时青海社工机构发展中的最大瓶颈是资源短缺问题。为此，在中央财政购买社会工作服务时，应该给予老少边穷省份特殊的支持。一是应该从项目资金中提取10%左右的管理费，这有利于社工机构发展和服务的开展。二是参与项目执行与管理的本组织工作人员可以按照志愿者每日50元的标准规定领取劳务费。三是对于社会工作者来说，在政府购买社工服务的工作薪酬支付的条件应该适当放宽。即社会工作专业毕业生未取得社工职业水平证书者，必须至少有一年的实务工作经验。只有这样，像青海这样的地区，其社会工作本土化人才才能得以培养，也才能留住人才，并推动民族地区的社会工作向前发展。

（四）加强社工与基层社区的联动

国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见明确提出要“坚持政府主导，坚持全民关爱”。项目在实施过程中虽然得到了镇政府和村（居）民委员会的大力支持，但是，他们在亲临现场开展监督检查、指导工作等方面存在一定差距，尤其在听取服务机构汇报、共同解决服务中存在许多问题。为此，地方政府、基层社区和群团组织及有关领导，要进一步转变观念，将强势政府的架子放下来，将准政府的姿态放下来，以共同治理的理念、以平等的伙伴关系，与执行政府购买服务的社会工作机构同工相处，采取社区、社会组织、社会工作者三方联动的模式，为共同提高社会治理能力和社会治理的现代化水平而努力奋斗。endprint