我国民宿行业发展面临的法律问题及其解决设想

朱小芳

摘要：民宿行业成为近年来发展的一大热门，但是针对于民宿行业发展的法律较之于民宿行业的发展态势来说则显得相对滞后。各地的民宿发展情况不一，因此，法律框架的搭建应当在各地的实际情况尚做出一些法律规范和行政执法上的改变，域外相关经验和一些地方现行的法律规范实施情况或许能够为行业的发展寻求突破。

关键词：民宿法律政策构建

一、民宿行业的认知

近年来，民宿行业呈现井喷之势的发展，特别是在某些旅游景点地区，形成了较为庞大的民宿发展群。那么，何为民宿呢？至今学界对此并没有形成一个统一的概念，观点不一，针对不同类型的民宿，有着不同的定义。海岛民宿，也称渔农家乐，指有一定数量的房间和床位，具备接待旅客住宿、饮食等功能，以家庭作坊式经营管理服务为主的家庭旅馆。①所谓的民宿旅游企业是指企业充分运用自由的住宅空间结合当地人文、自然景观、生态、环境资源和农林牧渔等生产活动，提供游客乡野生活的住宿场所，使游客得以体验当地的生活，与当地社区居民和环境形成互动关系。②台湾省《民宿管理办法》则定义民宿为：利用自用住宅空间房间，结合當地人文，自然景观、生态、环境资源及农林生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所。虽然对于民宿的定义稍有偏差，但较为普遍认同的则是：利用自用住宅空闲房间，或者闲置的房屋，提供旅客生活之住宿处所。

民宿这一概念首创于英国，初期性质是属于家庭式的招待。日本的民宿则偏向于农家乐的形式，经营方式大多属于独立个体经营。同时，从台湾《民宿管理办法》中对民宿的定义我们可知台湾的民宿发展模式和日本也很近似。国内对于民宿的发展模式引进较晚，近些年随着旅游业的发展和一些旅游景点的开发，民宿也应运而生。

民宿相较于酒店、旅馆等标准型住宿行业来说，更为突出的特点是民宿主利用自身空闲的房屋，为游客提供住宿。其提供的人文情怀的意义远大于一般的商业性质的旅馆酒店服务。普遍意义上的民宿，在提供住宿的同时，更是作为民宿主副业式的一种服务模式。往往消费者所来到的住宿场所，就是民宿主日常的生活场所。因此，带给消费者的不仅仅是住宿体验，而且能够直接和民宿主进行交流，产生主宾之感。虽然发展到后来，也有一些商业宾馆或者青年旅店入驻，提供民宿概念的商业服务。但是，其在法律上的管制同样没有更改。

二、民宿发展行业中面临的问题

（一）民宿行业经营主体的资质取得问题

确认民宿主的合法地位，最具有证明力的则为营业执照。但是，取得合法经营执照对于民宿主来说则是非常困难的趋利性。因为没有对于专门的民宿行业颁发执照的标准，民宿从业者不知如何去办理相应的执照。按照农家乐等与民宿相应的模式，首先需要取得相应的消防许可证，卫生许可证等，其次去办理行业许可证，三证齐全之后再去办理营业执照。而相应的行业与民宿实际上仍然存在诸多的差异，比如对于房间数量，消防设备硬件等设备配置不达标，而使得民宿主难以获得合法的经营地位。

而现实情况是，在民宿兴起之时，基于市场的趋利性质，会有诸多趋同性的产品一同投入，从而形成产业发展的雏形。但是，初级民宿产生的成本极低，往往只需要有几间闲置的房屋，就可以在简单的装修之后，被用来作为民宿。乡村地区民宿发展较为明确的是其用作民宿的房间具有宅基地的产权保证，同时，乡村各家各户基本属于独门独院型，因此不太涉及到民宿主相邻关系等问题。而城市民宿在此基础上，还存在的一种情况是民宿主本身就是作为二房东，对于租赁的房屋只享有使用权，其在违背与房东的租赁契约的基础上进行短期租赁获利。其次，即便是拥有房屋产权或者是得到房屋产权人的同意进行民宿经营行为，同时还应考虑到居住型房屋不得用于商业使用以及对于周边房屋产权人的相邻关系的妨害。一方面，没有明确的理发规范来对此进行管理，另一方面，从业者没有追求相关资质的自我需求和外在魄力，使得现今民宿发展鱼龙混杂。

（二）民宿基础设施较差

除去一些本身定位为高端精品民宿不作考虑（此类民宿其本身就是高端酒店的从业者，期各项法律规范归属于高档酒店的相关规定），鉴于民宿从业的简单便捷性，难免会产生民宿基础设施较差的情形。同时，相当一部分民宿主以个人或者家庭为单位，又因为民宿市场的客观利润，往往压缩均摊到个人住客的设备条件来实现可住人数的最大化，以此增加收入。

（三）安全防护措施不到位

就一般的旅馆，酒店、农家乐等的提供住宿的行业来说，其都必须要符合一定的行业标准。针对于进行住宿的场所，建筑物本身要符合相应的建筑标准，包括每间房屋的格局，配备的软硬件设施，房屋的最小面积等要求。消防安全设施要达标涉及到各楼层应当所设置的防火硬件设施，包括对于消防栓，灭火器的数量等都有一定量的要求。卫生安全则是指经营者提供的环境卫生、饮食卫生、从业者卫生资格证明等要求。但是对于相应的民宿行业来说，一方面，小型经营的民宿注提供的房屋要么是属于自家住宿的场所，要么房间数量较少，相应而言都比较难以达到相应的消防安全标准。同时，民宿本身不同于旅馆业，其民宿主投入和产出也要符合一定的比例，加上本身经营规模较小，却被要求投入到旅馆行业统一要求的相应标准，难免使得民宿主缺乏投入的积极性。

（四）职能管理不明确，相关法律法规缺位

针对于民宿的管理，目前我国民宿还没有一个相对明确的主要管理部门。相比较于台湾地区由中央政府交通局的加持，大陆地区的民宿发展则显得较为混乱。要么多个部门之间权责不清，交叉管理，导致效率低下；要么无人管理，任其自生自灭，形成法律的空白地带。在法律法规方面，虽然中央政府相应文件中，表明对民宿行业的支持，各地也出现了一些相应的标准性文件，但是并没有形成一个系统的管理，不能对整个产业形成有效的监管。③从目前的现状来看，各地相继出台了一些相关的政策或者是规章性文件，但是文件并没有针对民宿的行业特征，通常都是将民宿和农家乐等经营模式混合在一起管理，从全国范围内的大格局来看虽然各个地方都非常重视民宿监管立法问题，但缺少统一的适用于各个地方的民宿法律法规，影响我国旅游产业健康发展。④endprint

（五）违法经营的惩罚机制缺失

在目前状况下，民宿发展得较好的地区已经先后出台了各种地方法规、質量标准对民宿经营活动进行规制。但比较遗憾的是，由于各地监管主体、监管内容都出现了或多或少的缺漏，在对民宿违法经营的惩罚方面都显得极为苍白无力。⑤就民宿的管理上，因为目前各地的标准不一，而针对于民宿本身的设立标准等有没有形成较为完备的同意指导性文件，相关执法部门的执法成本大幅增加，加之关于民宿行业，行政管理单位之间职权难以界定，针对于民宿行业的违法乱纪现象的管理更是增添障碍。

三、域外民宿发展的经验

针对于域外民宿发展的状况，以英国、法国、日本和台湾地区的民宿发展作为比较样本。在相关法令上，英国、法国的标准较为一致，都是在消防法，建筑基准法等方面对民宿构建进行规定。日本则将民宿纳入旅馆业法的范畴之内，同时在消防法、建筑基准法等法律上也对民宿经营有所要求。台湾则是有专门的民宿管理法规，但是在民宿的设立上同时应当符合土地法、消防法和建筑法等方面的要求。

在民宿主管机关方面，都设立有专门的政府机构负责管理。英国和法国主要的主管单位为政府观光局，日本为地方政府相应的部门，台湾为中央政府交通部为主导的政府部门。在民间团体协助上，英国主要为各郡地方政府民宿推广协会，法国为Gites de france法国民宿联盟，日本为相应的财团法人。台湾也则有专门设立的民宿协会。在规定的民宿经营管理上和消防设施标准上，都有相应的基本安全和消防要求的限制，具体的细化标准则需要依据各国或者国内地区相应的建筑或者消防安全要求的标准。例如英国设定容客量在7人以上者应当设立相应的灭火设备，台湾《民宿管理条例》就依据民宿客房的面积，房间数量等情况，规定相应楼层应当配备的灭火器等消防设备。⑥

由以上域外法相关规定可知，欧美和日本台湾地区在民宿管理上形成了一套相对齐全的法律法规，形成了一套自我运营的体系，从而为民宿的发展保驾护航。在经过漫长的民宿发展探索过程中，最终用法律法规的框架将其进行稳固。一方面，显示出其对于非标准住宿行业的重视，为相应民宿主进行创收方面的努力，另一方面减少民宿发展的不正规局面，维护良好秩序，同时更能保障消费者的合法权益，提升民宿服务品质。

四、我国的法律现状

针对于民宿行业的发展，中央政府所持的态度较为积极。中央级别的文件内容大多持方向性的鼓励态度。例如国务院办公厅2015年《国务院办公厅关于推进线上线下互动加快商贸流通创新发展转型升级的意见》文件，提出将民宿发展纳入到互联网共享经济理念系统内；《农业部关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发（2015）5号），《农业部关于大力发展休闲农业的指导意见》（农加发〔2016〕3号）提出在大力发展农村经济的方向上，将特色民宿纳入到农村经济重点发展的框架中。然而，在具体的行业发展规划中，中央政策只能起到指导性的作用，提供方向性的指示。而针对于各地民宿发展行业所依托的资源和竞争优势的不同，此时，地方政府的实际执行方案则更加具有操作空间，也更加吻合行业发展的需求。

随着民宿行业的发展，各地方政府有关民宿行业发展的法规和政策也都相继出台。而在地方性的执行方案上，以浙江省为例，其出台了《浙江省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》、《浙江省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》等法律文件。上海市浦东新区人民政府2016年8月25日颁布施行的《浦东新区促进特色民宿业发展的意见（试行）》中，是目前较为完整的文件。

地方性文件的特征在于：对于构建民宿经营的监管方面，没有过多的涉及，关于民宿主的合法地位，要么给予较高的其他行业的普遍标准，要么则是禁入的空间，又或者将民宿等同于农家乐，很多问题尚未提及。例如就家庭房屋开发成民宿，则涉及到房屋使用居改商的问题，直接触及相应的法律。同时，制定良多的服务指标，将民宿的管理直接并入到农家乐，乡村旅游管理的范畴内，但并没有形成专门针对民宿的标准。因此，民宿的合法地位在大多数地区仍旧没有得到解决。

五、完善民宿发展法律监管机制的构建

在民宿行业发展的过程中，如何破除发展中的障碍，将法律风险降到最底的层面，从法律构建的层面上主要可以从以下几个方面入手：

（一）完善民宿监管的地方立法和政策构建

因为民宿各地发展所依托的资源和发展规模、市场因素等影响，全国性统一的具有可实施的法律文件似乎不是一条解决问题的路径。相反，地方立法将成为民宿立法体系中重中之重。而在地方立法中，应当充分考虑到民宿行业发展的困境，通过合理的方式和实际情况，制定符合民宿行业发展市场标准的规范性文件。通过法律文件的颁布，树立民宿行业发展的依据，解决民宿主法律上的地位确认难题，将其纳入到正常的市场参与者体系之中。当然，因为民宿内部有可以分成不同的发展模式，针对于规模较大的民宿，因其经营者具有较为强大的经济实力，相应的标准和要求也应当更加严格。而针对于家庭型的民宿，则必须放宽准入标准。值得欣慰的是，在2017年2月份住房城乡建设部、公安部、国家旅游局联合印发的《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》在农家乐（民宿）的防火标准上作了较为细致的普遍要求，并在此基础上给予各地根据其实际情况发展的权限。但是，其不足之处在于如果从民宿行业的角度去分析，就会发现该文件只是针对乡村民宿而并没有考虑到广大城市地区民宿行业也具有同样的需求。

（二）加强监管部门的权责机制构建

民宿立法环节落实成功后，则应当根据相应的程序性规定，落实政府各部门对于民宿监管的方向，并通过可落实的地方性法规和下级政府根据相应地方性法规指定的办法，加强对于民宿准入环节、民宿经营环节的管理。例如针对民宿的建筑物安全要求，消防安全要求的强制定期查检，对于民宿发展从业人员进行定期走访。同时，政府监管部门根据地区民宿发展的规模，设立专门的机构来针对民宿管理中的纠纷，投诉和其他可能出现的问题，进行对策的解决。endprint

（三）加强民间组织参与民宿行业管理

法国和台湾等地的民宿发展，其民宿行业联盟发挥着不可或缺的作用。法国的民宿联盟有监督民宿经营质量的职能，也兼具为经营者提供各项辅导与咨询的服务职能。如法国度假宿所联盟（Gites De France），能够为其成员提供经营辅导和咨询服务，兼具检验住宿条件与质量的职责⑦ 。台湾地区早期发展时并没有相应的法律介入，只是依靠行业协会自身的监管。我国大陆地区民宿发展远没有法国、台湾等国家和地区成熟，行业协会发展空间很大，并且在新行业不断发展的今天，民间自治的机构相较于法律能更快地找到行业发展的问题，并维护行业的健康运营。同时，行业协会的成立，就行业的发展推广和自身行业的规范度和信息交流等方面，都发挥着不可替代的作用。

（四）实施严格的惩处机制

针对于有法不遵的乱象，不仅要在立法和规章政策上进行解决，同时，对于违法存在的无序经营，也应当加以严厉的惩处措施。为各民宿主设立诚信清单，针对于无照经营、涉及公安、卫生、服务等方面不規范不规范事件，一旦发现就按照相应的规定进行处罚。同时，建立专门的政府投诉部门，快速清晰地接收相关信息的处理。针对惩处落实的程度，对于民宿主进一步的经营活动加以监管。台湾《发展观光条例》中对民宿主相关行为作出较为严格的处置，如果民宿屡教未改，以观光局可以以主管单位的身份进行进一步的处罚，或者是直接以行政手段剥夺该民宿的登记证，将其排除出民宿行业。⑧

政府应当加强民宿管理，针对于民宿的建立设置一定的市场标准，使民宿主体符合这样的标准。为了避免劣币驱逐良币的局面，形成民宿市场的稳定和良好发展，对于现存的所谓民宿的不合法现象，更是应该强制整改或者拆除。

注释：

①刘立亿，东极岛民宿业发展研究《农村经济与科技》2016年13期，第83页。

②周晓梅，民宿旅游业兴起的营销因素分析《商界导刊》，2016年第6期。

③参见李亮，《国内乡村民宿发展存在的问题与对策》，载于《科技视界》，

④孙新见，柯冬英，《我国民宿产业的发展及其法律规制问题研究》，载于《中国领导科学》2012年12月，第44页。

⑤戴丽霞，《海南乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究》，2016年底6期，47页。

⑥参见张良汉、高崇伦、林香君、林契文：《台湾业者与游客对民宿法规认同之研究》载于《生物与休闲事业研究》2006年，第4卷，第1期，78-80页。

⑦戴丽霞，《海南乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究》，2016年底6期，47页。

⑧参见周琼、曾玉荣，《台湾民宿发展分析及其启示》，载于《中国乡镇企业》2013年第9期，第67页。endprint