农村土地流转模式创新与现代农业发展研究

2017-10-18贺文华

山东工商学院学报 2017年5期

关键词：市民化农村土地现代农业

贺文华

(1.湖南区域经济研究中心;2.邵阳学院经济与管理系,湖南邵阳 422000)

社会政策与治理研究

农村土地流转模式创新与现代农业发展研究

贺文华

(1.湖南区域经济研究中心;2.邵阳学院经济与管理系,湖南邵阳 422000)

农村劳动力转移推动农村土地流转,扩大农业生产经营规模。在农村土地流转过程中出现了流转模式的多样化,不同的流转模式有不同的绩效,市场主导的流转模式的绩效最高。为了推动现代农业的发展,需要创新农村土地流转模式,提高农村土地流转绩效。乡镇政府依托市场引导土地规范有序流转,促进劳动和土地在城乡间以及在农业产业内部的优化配置,推动城镇化和农业现代化的协同发展。

农村土地流转;土地流转模式;农业现代化;农业规模经营;制度创新

一、引言

家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是在总结提升小岗村改革经验基础上,逐步形成了我国农业基本经营制度,这个基本经营制度是整个农村改革所取得的重大制度性成果。

中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,可以从四个方面衡量农村改革的成败,是否兼顾国家、集体、农民三者利益;是否契合农村和农业特点;是否真正调动农民积极性;是否能够解放农村社会生产力。2016年是“十三五”开局之年,农业农村有很多新问题、新情况,同时也面临新的发展瓶颈,特别是粮食在连续12年丰收之后,粮食生产从过去的总量不足转变为结构性矛盾突出。处理土地问题的一个重大创新是把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行,顺应了农民落实所有权、稳定承包权、放活经营权的意愿,更有利于推动农村土地流转。目前全国三分之一的土地已经流转,全国2.3亿户承包土地的农民中,6 600万户或多或少流转了土地,这为农业发展规模经营、加快农业现代化进程提供了有利条件[1]。因而需加快农村土地流转制度创新,提高土地流转绩效,发展现代农业。农村土地制度改革不论采取什么方式,都必须保障农村土地集体所有制、守住耕地红线、保护农民利益、提高农业生产率。以此为依归,加快农业现代化进程。

二、推进农村土地流转，推动农业规模经营

(一)农村劳动力转移推动农村土地流转

农村联产承包责任制改革提高了农村生产力,极大地释放农民的生产积极性,粮食产量连年增加,粮食产量从1978年的30 476.5万吨增加到1990年的44 624.3万吨;农民收入快速增加,农村家庭人均收入从1978年的133.6元增加到1990年的686元。随着粮食产量增加,政府加大了对农业和农村的支持力度,以保护价敞开收购农民余粮,保护农民的种粮积极性和确保农民收入增加。但随着粮食产量增加产生了两个后果,一是没有足够的粮仓存贮粮食,并且收购的粮食产生巨额的保管成本,降低粮食品质,并伴随拒收农民余粮的现象;一是收购连年增加的粮食产生巨大的财政负担,甚或没有足够资金用于支付农民出售的粮食,出现打白条现象。

在这种情况下,农民生产经营农业的收益难以实现。因不能将粮食出售换取现金,则不能购置农业生产资料,如农药、化肥、农具等,影响农业的再生产,在一定程度上影响农民种粮的积极性。与此同时,一部分具有一定知识储备且家庭较富裕的年轻农民开始思考自己未来的职业选择,而东部沿海地区的改革开放为农村劳动力流动提供了平台。城镇的拉力和农村的推力一起推动农村劳动力流动。

随着农村劳动力转移规模扩大,农业的生产经营方式也逐步发生演化,增加了现代农业设备的使用,并增加了农药和化肥的使用量。部分地区的农村土地因农村劳动力流动而出现季节性抛荒,即从种植双季稻到种植一季中稻。因农村青壮年劳动力的大量外流,农村土地抛荒现象日益严重,从农业基础设施薄弱以及水利条件差的坡地向基础设施完善和水利条件好的平地蔓延。农村土地的抛荒为促进农村土地流转提供契机,也为进一步改变农业生产经营方式创造了条件。在劳动力流转的初始期,留守农村的劳动力可延长劳动时间,用机器设备等资本替代劳动,以及增加农药、化肥的使用量,粮食产量继续增加;有的家庭之间以互助形式减少土地细碎化经营成本,提高经营效率。土地相邻的两个家庭结成互助组在生产中细化分工以及减少农具搬运次数都可提高生产效率。这一时期出现的土地流转只是偶然现象。随着农村劳动力转移数量增加,抛荒现象日益严重,致使乡镇政府不得不花力气干预土地抛荒,给予抛荒土地的承包者经济处罚,以促进农村土地流转。土地流转后可获取每亩200到300斤租谷的收益。但因经营农业的比较收益偏低,在城镇的巨大拉力下,浩浩荡荡的农民工大军继续向城镇转移,出现了所谓的民工潮,而留守农村的劳动力出现了老年化、妇女化、儿童化的所谓“三化”现象。农村土地抛荒更趋严重,为农村土地大规模流转提供条件。

粮食产量出现小幅波动,从1995年的46 661.8万吨变为2000年的46 217.5万吨;农民收入继续增加,从1995年的1 578元增加到2000年的2 253元。在经济高速增长时期, 因城市产业大发展使农民很容易在城市找到工作,农村劳动力大量外流,非农业收入逐渐成为农民工收入的主要来源。同时,城市产业的发展也需要土地,工商业资本下乡引起地价上涨,其上涨幅度超过农产品价格的上涨幅度和存款利息率。如杨箕、水贝、大旧等发达地区的村民因拆迁、旧村改造以及房屋溢价而“一夜暴富”。

在这种情况下,农民不再把土地看作农业生产资料,而是看成一种可保存的资产,宁可荒芜也不肯流转。由于农村土地抛荒,土地租金失去了其存在的理论基础,取消农业税以及实施“退耕还林、退耕还草”就是迎合农民利益诉求的惠农政策。新农村建设以及新型城镇化发展推动农村劳动力转移规模扩大。农村劳动力转移经历了从农民到农民工再从农民工到市民的阶段,现已处于农民市民化的关节点。新型城镇化的发展推动农民群体分化,农民市民化为减少农村人口,促进农村土地流转,扩大农业生产经营规模,转变农业生产经营方式创造条件,有利于保障粮食安全,增加农民收入。粮食产量从2005年的48 402.2万吨增加到2015年的62 144万吨;农村家庭人均可支配收入从2005年的3 254.9元增加到2015年的11 421.7元,工资性收入从1 174.53元增加到4 600.3元;与2013年相比,工资性收入增加了947.8元,首次超过了经营净收入,高出96.73元。农村劳动力转移规模继续扩大,2015年外出农民工16 884万人,本地农民工10 863万人,总量达27 747万人。

(二)农村土地流转促进农业规模经营,转变农业生产经营方式

城镇化发展、农村劳动力转移以及农民市民化进程的加快为释放农村耕地和农村住宅地创造了条件。农村土地流转为实现规模经营,转变农业生产经营方式,发展现代农业提供契机,主要体现为两个方面,一是农村土地流转规模扩大需以减少农村人口为条件,进而提高人均种植面积;二是农业经营规模扩大进一步推动农村人口减少,提高农村人口素质,转变农业生产经营方式,发展现代农业。

1.农村土地流转以减少农村人口为条件,促进人均种植面积增加

推动农村土地有效流转的先决条件是城镇化发展,城镇化发展推动农村劳动力转移和农民市民化,进而释放农村土地。因而,实现农村土地流转与城镇化进程协调发展,并减轻农民对土地的依赖度,则要依靠社会保障体系的城乡一体化建设以及公共服务均等化供给。还需全社会共同努力,消除一切歧视农民的政策和观念,使农民真正享受国民待遇,共享改革开放的成果,实现人的发展。

由于资金的匮乏以及人口老龄化而带来的巨大资金缺口,在短期内,依然难以实现城乡一体化的保障体系,农村土地事实上依然承担着农村人口最后的生存保障。农村土地作为一种生产资料,本没有承担养老的功能,然而事实却是农村人口即使到了七、八十岁高龄,依然要通过耕耘土地来养活自己。在这种现实情况下,加之对未来不确定性的担忧,农民不愿把自己承包的土地流转出去,一定程度上抑制农村土地流转速度的加快。在现阶段,农村土地和农业还具有一种经济战略腹地的功能。农民工在城镇寻找到工作的概率以及所得工资的高低会随经济周期的波动而变化。

在经济衰退时期,农民工难以在城镇找到工作。而未来的不确定性会随着经济全球化步伐的加快而更难预测,所谓的蝴蝶效应将更加频繁。一个国家的经济衰退将会影响其他国家的经济增长以及经济政策,如1997年泰铢贬值引发的东南亚金融风暴,2008年美国因次级债务危机发展而来的金融危机引发全球经济动荡。由于中国东部地区的高外贸依存度,这些事件对中国沿海地区的影响尤为剧烈,导致沿海地区企业的倒闭潮,进而推动农民工的返乡潮。在城镇失去工作机会的农民工回乡生产经营农业,在农村蛰伏待机。因而,农民工能够为缓解中国经济波动做出贡献,农村依然是中国经济发展的战略腹地。如果农民市民化进程推动过快,会引发中国经济的巨大风险,甚至影响社会稳定。因而要减少农村人口,必先推动工业化发展,加快城镇化进程,实现农民市民化。这都需要依靠经济发展来支持,但不能人为过快的推动城镇化进程,更不能为了土地流转而把农民驱赶进城,把推动土地流转变为一种圈地运动,掠夺农民的土地承包权益,损害农民利益。

在农村土地流转过程中要守住农村土地承包经营权流转的基本底线。在保障土地所有权归属不变和土地农业用途不变前提下还要保护农民的土地承包权益。避免农村土地承包经营权流转中出现与法律要求和政策意愿相背离的现象甚至影响农业产业结构均衡和经济可持续性发展。防止农村生产经营过程中“非农化”“非粮化”以及以圈地为目的工商资本下乡而无视以提高农业产出率为目的农村土地流转初衷的现象发生,影响农业安全和社会稳定。

城镇化是人的城镇化。因而只能通过经济发展推动城镇化进程加快,依靠城镇比较利益的提高来吸引农民进城,农民愿意放弃自己的土地承包权益以换取在城镇就业和生活的机会,进而释放农村耕地和农村住宅地,扩大农村土地流转规模,提高农民人均种植面积,为扩大农业生产经营规模创造条件,进而转变农业生产经营方式。

2.农业经营规模扩大推动农村人口减少,促进农村人口素质提高

随着农村土地流转加快以及农业生产经营规模不断扩大,必然推动农业生产经营方式改变。从传统农业转变为现代农业,用以电力为动力的农业机械代替传统的人力和畜力耕作。在提高劳动生产率的同时也减少了农业对劳动的吸纳,客观上会减少农业人口,更进一步推动农村劳动力转移以及农民市民化。随着农业生产经营方式转变,农民群体必然发生分化,以解决经济发展中提出的现实问题,农村人口中谁转化为市民,谁转化为新型职业农民,同时满足农业现代化对现代农业经营主体的需要。

在农村人口减少推动农村土地流转扩大农业生产经营规模的同时,也推动城镇化发展进程,扩大城镇规模。因而,农村人口减少在实现农业生产经营规模收益的同时也推动城镇人口集聚,推动城镇化规模收益的实现。为了推动生产经营方式的转变,首先需要城镇化的发展为农村劳动力转移以及农民市民化提供生存空间和岗位转换平台,城镇化发展需先行于农业现代化。因而城镇化是农业现代化和农民市民化的逻辑起点,中国的改革开放已经为城镇化发展提供了足够的动力源。新型城镇化已经扬帆起航,并承载农民市民化进程。农民市民化则促进农村人口减少并加快农村土地流转,提高农业生产率,实现农业生产规模经营。农民市民化提高城镇人口集聚,推动城镇基础设施建设,深化城镇社会分工,提升产业集聚度,分享技术外溢的效应。分工的精细化则增加对农产品的需求,延伸农业产业链条,增加农产品附加值。

在实现城镇化规模收益的同时,发挥城镇对大城市和农村的联结功能,并进而显现农业的“接二连三”的效果。由于农民市民化和农民职业化需要高额的初始投入成本,农民群体的分化规模和速度受城镇化和农业现代化收益的牵引。当从城镇化中得到的收益大于从农业现代化发展获取的收益时,农民的市民化速度加快。随着农民市民化速度加快和规模扩大,在一定程度上和范围内,更凸显城镇化规模收益。而与此同时,农村人口进一步减少,扩大农业经营规模,推动农业现代化进程,而农业现代化的发展则更需减少农村劳动力。

但随着农业现代化的发展,农业劳动力数量减少,但要求农业生产经营的劳动力需要有更高的专业技能和市场知识以及防范风险的意识,以适应现代农业发展的需要。现代农业的发展意味着农业生产经营方式的根本性变革,现代农业生产经营在减少农业劳动力的同时也需提高农业劳动力素质,培育新型职业农民是发展现代农业的应有之意。因而,在农民群体分化的过程中,还需加快新型职业农民的培育步伐。

三、创新农村土地流转模式,提高农村土地流转绩效

(一)农村土地流转模式与土地流转绩效分析

1.农村土地流转模式存在多样化和区域性特征

随着城镇化和现代农业发展的推进,农村土地流转呈现流转模式多样化、流转对象多元化趋势。邓大才依据地理环境的不同特点提出了承包土地证券化、承包土地资本化、承包土地反租倒包、股份合作经营、托管经营、团体租赁经营等六种农地流转模式[2];黄丽萍将农村土地流转方式分为两类:分散流转和集中流转[3];严柯、杨华军等将农村土地流转划分为农村专业合作社型、大户租赁经营型、企事业带动型流转模式[4];魏沙平、蒋孝亮等则提出了政府主导型、业主主导型、农民自主型流转模式[5]。唐学文、王有斌探讨了湖南农村土地流转的八种模式:自发流转模式、市场导向模式、集体主导模式、多次流转模式、“公司+基地”模式、部分流转和整体流转模式、土地股份合作模式、季节性流转模式[6]。有的学者还提出了两田制、土地信托、使用权拍卖、抵押、置换、退包以及土地流转综合模式(“公司+基地+农户”)等,也提出了具有地域特色的嘉兴模式、无锡模式和成都温江模式等。现阶段农村土地流转模式处于推陈出新不断创新流转模式的发展阶段,最为常见的流转模式是农民自发性流转模式、反租倒包模式、股份合作模式。为了研究农村土地流转绩效,按流转主体的不同将农村土地流转模式划分为以出租为代表的农户自发流转模式、以反租倒包为代表的集体主导流转模式和以股份合作制为代表的市场参与流转模式。

农户自发流转模式是指作为流转主体的农户,依据自愿原则,在农村土地承包期内将其承包地经营权直接流转给转入方,从而形成农户与农户之间的单层委托—代理关系。农户自发流转模式主要包括代耕、转包、出租、互换、转让等,主要是在亲戚、朋友或同集体经济组织的其他农户中进行,所涉及的相关利益方较少,农户之间信息较对称,土地流转的搜寻成本和交易成本也较低。在农村土地流转市场尚未健全的条件下被广泛采用[7]。此种流转模式的产生主要因农户外出务工或从事非农产业而没有时间和精力耕耘土地。土地流转在农户双方之间直接发生。市场参与流转模式主要包括土地信托、股份合作制等流转模式,市场化程度较高,是特定经济组织将农民在一定区域内所拥有的土地依据事先规定的标准折算,作为股份投入从事农业生产的股份合作社,并获得利润分红[8]。农户具有员工和股东的双重身份。从而形成农户与市场中介的循环委托—代理关系,农户作为员工可获得工资性收入,股东身份可获得利润分红。集体主导流转模式主要包括反租倒包等流转模式,以基层政府为纽带,不同主体之间进行流转,具有一定的组织性,流转行为较规范。集体主导流转模式是由村集体或乡镇政府出面,支付一定数量的租金给农户,获得土地使用权后,在不改变农村土地农业用途的前提下将通过租赁集中起来的土地统一规划并倒包给在生产技术和经营管理能力方面具有比较优势或竞争优势的农业公司或种植大户进行规模化农业生产,发挥比较优势和提升农业竞争力,推动现代农业发展。集体组织参与到土地转出方与转入方之间的交易,具有中介作用,并与双方签订流转合同,具有“农户—集体—农业企业”的双层委托—代理关系。

2.农村土地流转模式的绩效比较

农户自发流转模式由于流通范围小,具有信息对称的优势,可减少交易成本和防范道德风险。但这种土地流转方式局限于在相识的农户之间进行,土地流转渠道、范围因而受到限制。双方主要通过口头约定方式达成土地流转协议,缺乏规范的合同文本。以“股份合作”为代表的市场参与流转模式是当前农村土地流转过程中的新尝试,具有产权明晰,责权分明,有助于发挥各方优势,有利于实现农业生产经营的规模化,提高农业劳动生产率。但在土地流转过程中问题也逐渐显现。一是合作社或工商企业多为集体经济组织主导设立,易造成“政社不分”,集体经济组织为了自身利益而侵占农户利益。二是国家法律法规滞后,以股份合作制方式成立的合作社在目前仍缺乏独立的法律地位,也没有相关的法律对其注册、登记方面进行规定。这种模式创立的初衷是将农户无力耕种或不愿耕种的土地,由集体组织统一租赁后再转包给农业企业或种粮大户,以此来提高土地利用效率。由于集体经济组织转包的租金收入高于给原土地承包农户的支付,激励集体经济组织“反租转包”的积极性,出现违背农民意愿强制农户土地“反租”现象,损害农民合法权益,也违背了该模式推广的初衷。

邵法焕和胡熙从农民增收、农业增效、农村发展三个维度设计农村土地流转绩效评价指标体系,实证研究得出自发性土地流转模式的绩效为0.316,间接性土地流转模式的绩效为0.621,间接性土地流转模式的绩效较高。主要是间接性土地流转模式有政府或相关中介机构参与,土地流转是以获取收益最大化为目标,并且得到政府以产业化为依托的相关政策支持。而自发性土地流转是农民之间基于血缘或乡邻关系而进行的土地流转,流入方并不一定有实际土地需求,得到土地后没有增加农业投入的激励,因此其绩效低于有政府或中介组织参与的间接性土地流转模式[9]。邓花从经济绩效和社会绩效两个层面研究农村土地流转绩效,发现股份合作制土地流转模式绩效最高(表1)[10]。主要是因为农民以自己的土地入股,不但实现了土地集中化管理,还把农民从土地束缚中解放出来,可自由从事其他经济活动,扩展了农民的选择空间。土地的集中使用,可降低交易成本,促进产供销一体化发展。在保障农民利益的同时,扩大了土地经营规模,提高了劳动生产率。

表1 出租、反租倒包与股份合作制三种流转模式绩效比较[10]

刘莉君用湖南省浏阳市实地调研数据,从农村经济发展、农民生活改善、农业产业发展三个层面构建绩效指标,实证研究显示出租、反租倒包、股份合作制、土地信托四种模式中,中介参与的间接式流转模式(如股份合作制和土地信托)绩效最优(见表2)。中介参与的间接式流转模式实现了土地的企业化管理和市场化经营,激活了土地的社会保障功能。农户以土地的使用权入股,土地使用权转化为资本,土地的社会保障功能由附着在土地的物权保障转变为土地合作制下的股份收益保障。农民成了股东,弥补了反租倒包流转过程中农户实际上只获得固定的土地租金收益而未能分享到土地流转后所产生的较高经营利润的不足。农户可以按股份分红等方式参与土地股份合作企业经营收益的分配,有利于规范农村土地流转行为,提高流转绩效[11]。政府参与的间接式流转模式(如返租倒包)有利于土地规模经营和规模效益的实现,流转行为较规范、稳定。

流转期限较长,克服了土地经营的短期行为,有利于增加土地投入保持土地肥力。但基层政府因趋利动机会强制农民的土地流转,损害农民的土地承包权益,违背农村土地的流转原则。直接式流转模式(如出租)流转灵活,但流转行为不规范,土地难以集中成片,经营效益难以提高,只是土地流转的一种初期过渡模式。

表2 三种农村土地流转模式的绩效比较[11]

程飞从经济绩效、社会绩效、生态绩效三个层面研究重庆市江津区的农村土地流转绩效。研究结果显示农户自发流转、市场参与流转、集体主导流转三种模式的综合绩效分别是29.94、91.10、46.40,市场参与流转模式的综合绩效最高(表3)。但单一维度与综合指标不具有完全一致性。农户自发流转模式遵从农户的土地流转意愿,流转成本较低,但流转行为不规范,流转期限较短,土地流入方增加投入意愿弱。且土地流转难以集中成片,经营效益难以显著提高。集体主导流转模式有乡镇政府主导,可使分散零碎的土地集中经营,扩大经营规模,降低生产成本,有利于机械化和产业化经营,优化农业产业结构。土地流转行为规范、期限较长,转入方有增加投入的激励。但乡镇政府和村集体组织作为中介处于主导地位,容易出现违背农民意愿、以行政命令的方式强制农户土地流转,损害农户权益。因大规模农业生产经营面临较大风险。当自然风险或市场风险使农业生产经营主体出现困境时,导致农户土地经营权和收益权的丧失。三种模式中,市场参与流转模式综合绩效最高,主要是因为农户可以将农村土地承包经营权转化为可以获取货币化权益的股权,农民作为股东可分享土地生产经营的收益,实现了土地资本化流动,有利于实现规模效应,推动农业生产经营的专业化、规模化和商品化。但股权不得转让、抵押和继承,不利于土地要素市场发展,农民不具备对土地的处置权,只享有单纯的收益权,产权关系不完善[12]。

表3 农户自发、集体主导、市场参与三种流转模式的综合绩效比较[12]

土地流转绩效的实证研究表明,利用市场机制配置土地资源,能够提高土地流转绩效,市场在提高土地流转绩效方面更具优势。因而,要充分利用市场配置资源的优势,在农村土地流转过程中协同处理好市场和政府的资源配置功能,提高农村土地流转绩效。

(二)创新农村土地流转模式,促进农村土地有效流转

1. 创新城乡土地流转模式,推动城乡土地流转

农民都承包一定数量的耕地和拥有一定面积的住宅地。随着农村经济发展和农民收入增加,农民重建和扩建住宅的意愿和能力增强。但原有的旧住宅却没有拆除,农村住宅的空置率增加,而这些住宅依然占用数量不菲的土地,导致土地资源闲置。但随着农村劳动力转移以及农民市民化进程加快,住宅空置和耕地抛荒现象更为严重。农民市民化规模扩大释放更多的农村土地。与此同时,城镇化进程的加快对土地的需求增加,需要农村土地向城镇流转,转化为城镇化发展用地。城镇化发展推动农民市民化进程,农民市民化释放出来的农村土地存在两个流转方向。一个是农村土地向城镇流转,满足城镇化发展需要;一个是在农村内部流转,推动农业经营规模扩大,提高农业生产率,转变农业生产经营方式,促进现代农业发展。农村土地向城镇流转存在两种流转方式,一种是直接流转,即城镇附近或郊区的农村土地随着城镇规模扩大而转化为城镇基础设施、房地产开发以及工业区用地;一种是间接流转,远离城镇的农村居民在城镇化过程中释放农村土地,在保障耕地红线的前提下,可转化为城镇用地,这需要土地的异地置换。可借鉴“两分两换”模式和“地票”模式,把两种模式结合起来,推动农村土地的城乡异地置换。

“两分两换”是指农民在自愿、依法的基础上,将承包地和宅基地分开、土地流转与搬迁分开,以土地承包经营权置换社会保障、以宅基地置换城镇房产。宅基地置换是指在有偿、自愿的前提下,鼓励农民放弃宅基地,到城镇置换拆迁安置房或购置商品房,或者引导农民到规划的中心村集中居住(图1)[13]。放弃农村土地是农民市民化的应有之意。市民化的农民的宅基地复耕需政府投入启动资金,农民宅基地复耕面积在保障耕地的前提下可转化为城镇用地。用于农民拆迁安置房的建设、房地产开发、工业区开发以及城镇基础设施建设。市民化的农民放弃的耕地和住宅地可以实现资本化或证券化,尤其是住宅地复耕可转化为城镇用地指标。因而,可成立农民住宅地资产评估机构或交易市场,形成农村住宅地的价格,政府或其他用地单位可通过城镇住宅地复耕投资,得到相应的用地指标,如成都和重庆的“地票”制度。在城镇化和工业化过程中城镇化扩张用地,用地单位可向政府或市民化的农民手中购买“地票”,出售“地票”所得可用于农民市民化的成本分担。

图1 两分两换流程图

2.依托市场提高政府的制度供给能力,创新农村土地流转模式

农村土地在农村内部流转,土地用途只能用于农业生产经营,保障粮食安全。绩效是制度的表现,要提高农村土地流转绩效,需要创新农村土地制度。农村土地流转绩效受多种因素的影响。土地流转双方的行为受环境结构的制约,土地流转绩效因地域以及流转模式的不同而有差异(图2)。影响农村土地流转的外部环境包括社会环境、经济环境、资源环境和制度环境等;影响农村土地流转的内部因素有土地流转技术条件(如信息平台)、土地市场特性、土地资源禀赋、土地资产特性、土地市场主体和土地市场供给等,各因素之间相互联系相互影响并影响农村土地流转;这些内部因素和外部环境的共同作用,影响农村土地市场中主体的行为,进而影响农村土地流转的绩效水平。农村土地流转作为一个多投入和多产出的复杂系统,其投入既包括土地、资本、劳动等有形因素,也包括政府政策支持、法律完善等无形因素。农村土地流转的产出方面,包括对经济发展的贡献,也包括对社会进步和生态保护与改善的贡献。

因而,创新农村土地流转模式是提高农村土地流转绩效的重要途径,在依托市场的基础上,提高政府的制度供给能力,提升制度绩效。制度创新是一个制度变迁的过程,制度变革分为强制性制度变迁和诱致性制变迁,诱致性制度变迁主要依靠市场力量。农村联产承包责任制制度的产生和演化就是一个诱致性制度变迁的过程,但制度创新的绩效基本释放,土地细碎化经营已成为现代农业发展的桎梏,因而需要推动农村土地流转,扩大农业经营规模,改变农业生产经营方式。现阶段为提高农村土地流转绩效,需要创新农村土地流转模式。土地流转模式的创新,在利用市场配置生产要素资源的同时,政府积极主动引导土地资源合理流动。设立现代农业开发项目,以项目为依托,以“互联网+”为工具,构建土地流转信息平台,促进信息传递,实现资金和土地优化配置,提高资源配置效率。课题组在隆回县调研时,发现以产业规划和分期分批土地流转项目区招商的方式推动土地流转效果较好。通过土地流转双方的充分竞争以确定竞争性价格,乡镇政府参与协商谈判,制定规范的合同文本,防范道德风险。在确保农民利益的前提下,确保农业产业化发展方向。由于农业生产经营规模扩大,也会出现风险累积效应。因而为了促进农村土地流转,还需分散农业生产经营风险,才能真正确保农民的土地承包经营权益。为了农业生产经营安全性和持续性,需要保障职业农民这个现代农业经营主体的稳定性,需要从三个方面防范现代农业经营风险。一是完善农业生产经营保险机制,推动农业生产经营的风险分担,保障农业生产经营的稳定性;二是创新职业农民培育机制,提高职业农民的市场敏锐性和商机感悟力,以应对市场风险,提高职业农民的职业技能以抵抗自然风险;三是增强惠农政策的支持力度,现代农业的生产经营主体责任趋于扩大,是生产者对消费者的责任,供给方对需求方的责任。因而保障农业生产的稳定性和持续性是社会和谐发展的需要,农业生产安全不仅是职业农民的责任,也是政府和社会中每个人的责任,因而需要全社会的关注和支持,尤其是政府惠农政策支持。

图2 农村土地流转绩效的影响因素

随着农业产业化发展,大量资金向农村流动,促进土地、劳动和资本的优化配置。2015年流入企业的农户承包地面积达到4600万亩,占流转土地总面积的10.4%。工商资本下乡进入农业会带来两个方面的效应,一是可以带来技术、资金以及先进生产经营模式,加快传统农业改造推动现代农业发展;但另一方面也可能带来消极的影响,工商资本大面积、长时间租赁农村耕地,加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向,挤占农民就业空间、挤压农民的选择空间和生存空间。因而基层政府对工商资本租赁农地要严格监管,确保租赁的耕地用于经营农业,不能改变用途。让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

四、优化配置农村劳动与土地资源,促进现代农业发展

(一)强化劳动力的城乡流动,促进劳动力的城乡优化配置

十六大报告中提出了以“统筹城乡发展”的思路来解决“三农”问题。2016年7月27日,国务院发布的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》中指出,加快农业转移人口市民化是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务,是破解城乡二元结构的根本途径,是扩内需、调结构的重要抓手。农村劳动力向城镇转移会产生两个方面的效应,一是促进农村人口减少,导致农村人口的人均耕地面积增加,促进农业生产经营规模扩大,克服土地细碎化经营而降低经营成本,提高经营效益和生产效率,进而改变农业生产经营方式,发展现代农业。另一方面,农村劳动力转移,推动农民市民化进程,增加城镇化人口,提高城镇人口的集聚效应,深化城镇化社会分工,优化产业结构(图3)。人口的集聚增加对农产品的需求,促进市场规模扩大,并吸纳企业和产业集聚。产业集聚一方面扩大生产的正外部性,尤其是技术的外溢效应,降低社会成本。企业集聚会促进企业竞争,提高产品质量和降低生产成本,技术外溢效应和竞争效应互为促进,推动城镇工业化发展。工业化发展创造更多的工作岗位,进而推动城镇化进程,进一步扩大农民市民化规模,实现农村劳动力转移和农民市民化的规模效应。城镇化的发展进一步吸纳农村劳动力转移和农民市民化,实现农村土地经营规模扩大和城镇化规模扩大的规模收益。

但这种规模效应的扩大并不是无限的,在一定的经济发展水平和技术制约下,城镇对人口的承载力受到制约,尤其是水、电、交通、教育、医疗都会制约城镇人口增加。与此同时,在一定技术水平制约下,工业化的发展和城镇人口的增加也会给环境带来相应的压力,制约城镇化规模过快扩张。如果不顾客观条件制约而以行政方式强行推动城镇化,则会引发各种“城市病”,进而推动逆城镇化。因而,在市场力量的推动下,在一定时期,会出现一个农业生产经营规模和城镇化规模的动态均衡,推动农业现代化和城镇化互动发展,进而实现城乡均衡协同发展。

图3 农村劳动力流转推动农业现代化和新型城镇化发展

(二)优化配置农村劳动和土地资源,发展现代农业

农村土地流转把单个农户零星分散的土地集中起来,为连片经营创造条件,有利于扩大农业生产经营规模,发挥市场配置资源的功能,促进劳动、资本、土地、技术和信息等生产要素的合理流动,实现生产要素的优化配置,突破现代农业技术推广的瓶颈,有利于新技术和新品种的引进及农业机械化耕作,加快知识和信息的扩散,改变农业生产经营方式,发展现代农业,实现农业增产和农民增收。农村土地流转带动农业产业化发展,承载各种新技术的农业生产资料通过资本的形式大量替代土地与劳动,进而推动农村土地和劳动的流动。在现代农业生产经营中以资本代替土地、劳动的结果,必然是大规模农场成为农产品供应的主力。改革农地制度,使农地权属能自由流动。2015年3月,中国人民银行、保监会、银监会、农业部、财政部等部委联合下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》。农村土地经营权流转交易市场促进土地经营权交易,为签订服务协议、流转信息发布公示、价格形成、流转合同及交易鉴证、授权抵押登记等提供服务,确保农村土地经营权流转公开、公平、规范运行,提高市场的资源配置效率。

以现代农业替代传统农业必然刺激农业生产经营主体的演变,经营农业的劳动者需从传统农民转变为新型职业农民。农业现代化的发展推动农民群体分化,现代农业的主体应运而生。为了适应现代农业的发展,需要加快培育农业生产经营主体,创新新型职业农民的培育机制,以政府为主导,调动全社会的力量,提高新型农民文化素质和职业技能,实现土地、劳动、资本的完美组合。农业部提出到2020年,我国农业要实现“一控两减三基本”,提出控制农业用水总量,减少化肥、农药使用量,以及实现化肥、农药用量零增长的目标。农业生产正面临国内农业生产成本攀升,大宗农产品价格普遍高于国际市场的困境,解决一切问题的途径就是推动现代农业发展,优化农业产业结构,转变农业发展方式,提高农业生产竞争力,推动新型工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化同步发展。

为了提高农业生产竞争力,需调整和优化农业产业结构,减少缺乏比较优势和竞争力的大豆、小麦等农产品的生产,稳定水稻种植面积,确保粮食安全,适度有选择地发展收入较高的畜牧产品和花卉果蔬的生产。创新土地制度,改变零散经营和零散的土地承包权,逐步扩大占地在1～1.5公顷以上的农户的经营规模,让经营规模在1公顷以下的小农户分期分批退出农业,转入非农产业就业或转化为城镇市民,使农业生产规模能保障农村劳动充分就业和单靠农业收入就能达到城市工人水平的“自主经营农户”来推动现代农业发展,提高农业生产率,降低生产成本,提高农产品的国际竞争力,保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力,进而实现城乡协同发展。

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