全面从严治党视阈下加强党内制度文化建设三题

2017-10-17杨建军杨睿

理论导刊 2017年9期

杨建军+杨睿

摘要：良好的党内制度文化是思想建党与制度治党协同发力的重要基础，是党内精神文化与行为文化功能契合的连接系统，更是党员干部价值取向和行为模式培育规约的重要引导力。在推进全面从严治党战略要求下，统筹思想建党、制度治党、文化强党，厚植培优政治生态土壤，必须认清党内制度文化建设中存在的制度认同偏差、执行力偏弱、质量不优以及党内民主集中制在执行中扭曲变形等突出问题，并以完备的党内法规体系为基石、高效的党内法规实施体系为关键、高度的制度价值认同为支撑、优良的党建文化为源泉，着力加强党内制度文化建设。

关键词：党内制度文化；全面从严治党；价值认同；政治生态

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）09-0069-04

党内制度文化是党内政治文化的重要部分，体现为党内制度制定、执行、监督和创新的价值取向、准则要求、思维方式和认同度等观念体系，是党内思想观念和行为文化的制度化提升。良好的党内制度文化能够引导党员干部对党内制度的正确价值判断与行为选择，培育、生成、优化党员干部正确的观念和行为。在推进全面从严治党的战略要求下，统筹思想建党、制度治党、文化强党，厚植培优政治生态土壤，必须高度重视和加强党内制度文化建设，将“看不见的”文化观念和“看得见”的制度载体相融合，发挥制度文化在党的建设中潜移默化、润物无声的熏陶和形塑作用，使全面从严治党的法规制度内化于心、外化于形、实化于行，增强党内法规制度的生命力和党内文化的軟实力。

一、加强党内制度文化建设的价值意蕴

作为观念的复合体，制度文化凝结特定的人文精神，外现为一个“化”人的实践过程，具有规范、强制、导向等功能。党内制度文化同样富有制度文化的这些共性功效，同时，它与全面从严治党，依规管党治党高度契合，内在统一，同向同力。“全面从严”“全面治理”内涵着严谨的制度理念、严实的规则体系、严格的制度执行等全面性的治理要求，彰显科学、民主、秩序与合法等现代治理文化特征。可以说，党内制度文化建设是全面从严治党的题中应有之义，对于落实全面从严治党的各项任务举措、制度要求至关重要。

1.党内制度文化是思想建党与制度治党协同发力的重要基础。习近平总书记多次强调，新形势下从严治党要“坚持思想建党与制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。[1]党的建设历史经验证明，全面从严治党的关键在于把思想建党与制度治党有机结合，从思想上、制度上保证党的先进性和纯洁性。思想建党与制度治党犹如全面从严治党的“两翼”，耦合共生，同频共振，思想建党引领制度治党的方向，制度治党为思想建党筑牢坚强的后盾，两者结合的目标在于确保党在思想理论与行为方式上的高度统一和步调一致。从思想建党和制度治党各自的目标任务看，思想建党的实质在于以党的主流意识形态、主流价值观，也就是用马克思主义、中国化的马克思主义统一全党的思想意志，实现全党思想的高度整合、统一。从这一意义说，思想建党，重“德治”，侧重党员干部信念宗旨和道德修养的培育，注重价值引领；制度治党着眼实现管党治党的长期性、稳定性，致力于健全完善、贯彻执行党的体制、机制、制度、规则和程序等党内法规，实现党的建设、党的工作、党内生活等各方面的制度化。由此而言，制度治党，重“法治”，侧重厘清党员干部的行为边界，强调价值支撑。不管是推进思想建党，抑或制度治党，都要以党内先进的价值目标为方向引领，从而教育党员干部自觉践行党内核心价值观。从本质上讲，党内制度文化实际是一套固化为制度的党内观念和价值体系，兼具价值引导和价值支撑功能，制约党员干部的价值取向和行为方式，能够有效实现制度与思想二者的逻辑嵌套与互动融合，促使制度融入思想建党，思想融入制度治党。党内制度文化内在体现了“建党”和“治党”的深度融合，互促互动，为我们提供了一条从源头和过程加强党内治理、优化党内政治生态的科学路径。

2.党内制度文化是党内精神文化与行为文化功能契合的连接系统。从文化哲学视角看，文化可分为物质文化、制度文化和精神文化。在这一系统中，物质文化为基础，处在表层；制度文化即“心物结合部分”，是中介和保障，处在中层；精神文化是内在动力，属核心层。同时，各层间相互依托、相辅相佐、互融互进。其中，精神文化为制度文化提供了“方向盘”、注入了“润滑剂”，而制度文化又以其刚性确保精神文化价值目标的实现。[2]“政治文化是指每一种政治制度得以存在的价值依托，是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、信仰和感情。”[3]29阿尔蒙德这一观点表明，政治文化呈现内化与外化的双重性，包括政治制度的内在精神和外环境。[4]59由前述分析可以洞见，中国共产党的党内政治文化是党在长期政治生活中形成的政党制度和政治精神成果，包括政治理念、政治制度和政治行为等要素。基于时代发展的需要和全面从严治党的要求，加强党内政治文化建设，要把着力点放在与政治生态休戚相关的精神文化、制度文化和行为文化建设上。从整体功能看，党内政治文化这三方面主要组成部分形成一个相对完整的系统，精神文化是价值内容，制度文化是价值认知，行为文化是价值实践，相互衔接、互促互动，共同推进执政党建设。就三部分各自的价值定位看，精神文化在于塑造、培育党员干部的精神面貌和心理状态；行为文化在于优化工作作风，提升精神气质和执政能力；而制度文化揭示了制度的本质，是制度设计的价值取向、制度执行的内心认同、制度运行的秩序保障、制度创新的精神动力与价值支撑，统摄理想信念、思维方式、行为习惯等诸多文化要素，为我们提供了一把观察、认识行为的“金钥匙”，对精神文化和行为文化起着承上启下的作用。正像曾小华所言：文化系统整体功能的协调联动取决于良好的秩序。“如果把文化看成一个无形的网络，制度文化就是网络的连接系统，而制度就是连接系统的连接点。”[5]所以，加强党内制度文化建设对发挥党内政治文化的整体效用尤为重要。endprint

3.党内制度文化是党员干部价值取向和行为模式培育规约的重要引导力。制度与文化二位一体，制度是文化的价值载体，文化是制度的价值反映。但与制度相比，制度文化的文化色彩鲜明、厚重。因而，在党内制度文化建设中必须突出解决一个重要问题，就是要更加注重制度、规范、规则与价值观念、理想信念、道德伦理的内在统一、相互贯通，实现党内法规与党内文化的高度契合。党内制度文化作为思想、精神和观念，能够产生强大的信念力量，形成党内良性激励机制，使党的法规制度内化为党员的基本信念、外现为行为模式。新制度学派认为，制度文化能形成社会的激励结构。如果一种制度结构能对“生产性努力”产生激励，社会就能发展。反过来，如果一个制度结构鼓励“分配性努力”，也即以“多吃多占”的能力大小为基准分配社会财富，那么，社会进步势必沦为一个梦想。[6]依此观点，倘若我们用对党的事业贡献多少衡量党员的价值，则党内治理健康高效；如果以权力大小、关系亲疏等人情能力因素为评价标准，那么制度治党便是空谈。诚如邓小平同志所讲的那样：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]党内制度文化是一种自律性文化，强调党规党纪的权威取决党员的政治自觉，建立在党员对政党目标和价值的内心认同上。对此，阿尔蒙德亦有同样的看法，他认为，制度文化对行为者具有教育和制约功能，让他们“在行动中自觉按照制度的文化规范行事，主动与政治制度的主流精神保持一致。”[4]62制度文化是法治文化的核心。若要形成良好的党内制度文化，需以法治精神、法治思维、法治理念和法治方式来培养、教育和塑造，进而优化党内文化环境，从而使党员干部的行为由“不得如此”变为“应该如此”，让“潜规则”变成“明规则”。

二、党内制度文化建设的现实考量

加强党内制度文化建设，是重构政治生态、解决党内政治生活中的突出问题，深化全面从严治党的治本之策。纵观党的建设伟大工程面临的挑战和存在的问题，当前党内制度文化建设与全面从严治党、依规治党的要求还不适应，仍有一定的“短板”和缺失，严重影响党内法规制度的权威性、严肃性和严明性，弱化党的凝聚力、向心力和战斗力。

1.党内法规制度认同偏差。党内法规制度的生命力能否够得以恒久，功效能否得到有效发挥，归根结底赖于全体党员对制度的价值认同程度。长期以来，受传统腐朽政治文化和各种潜规则的影响，制度环境不够厚重，重伦理道德、轻规章制度，党内法规制度的认同面临重大挑战，“有的办事不靠组织而靠熟人、靠关系，形形色色的关系网络越织越密，方方面面的潜规则越用越灵”，[8]习惯于按领导的指示、看法办事，对党内法规“原则上表象认同、工作上消极排斥、生活上规避漠视”，消解党内制度的权威性与公正性，影响党员干部的生活方式、行为模式、思维方式。从党的十八大以来查办的一系列案件和巡视监督中发现的有关问题分析，党规党纪实施不力、“虚化”问题严重。有的党员干部规矩意识“虚无”，对党规党纪不信不学、不知不畏、不尊不守；有的监督执纪问责宽松软，党规党纪约束力“虚弱”，管党治党效用不明显；有的党组织重业务轻党建，重管理轻监督，全面从严治党主体责任落实“虚位”，党内治理绩效不高。

2.党内法规制度执行力偏弱。近年来，尽管党内法规制度的执行力得到明显增强，但仍有部分党员干部对制度的重要性认识严重不足，制度观念缺失，制度思维缺乏，缺少对制度的敬畏，自觉遵规守纪的习惯尚未形成，制度悬空、虚置，开“天窗”、留“暗门”，无视道德“底线”、党规国法“红线”，违法违纪等现象时有发生，党内法规制度执行力异化、钝化问题严重，执行状况不容乐观。据中纪委公布的数据显示，2016年1月至9月立案29万件，接近上年度的立案总数，与2014年相比，增长28.3%。[9]中组部课题组的研究报告表明，当前党内法规制度执行力不强问题仍然比较突出，归纳起来，主要表现为办事忘法、制度装门面、选择变通、降格处理、特殊例外、重结果轻程序、推诿扯皮、执行片面等八个方面。[10]

3.党内法规制度质量不优。总体而言，当前党内法规制度建设虽与全面从严治党同向发展，质量不断提升，但客观检视，制度设计的科学性、合理性、协同性与民主性不尽如人意，存在一些“短板”和“盲区”，导致制度的认同度和权威性不高。其一，系统性、前瞻性不强。一些制度间贯通衔接不够，不同位阶、不同部门法规交叉重复，上下冲突，甚至“打架”现象存在；一些制度时效交错、内容滞后，与党的建设面临的新形势新任务极不适应。其二，制度供给不足。一些加强党的建设亟需的法规制度缺失，有的缺乏配套规定和实施细则，有的内容和要求的完整性、确定性较差。其三，自由裁量空间大。一些规则仅设定了行为模式，倡导、禁止的内容多，落实责任、惩戒追责的条款偏少且简单、笼统，量的规定性缺乏，致使执行中出现随意性和可选择性。有的虽设定了法律后果，但执行主体缺位、模糊或分散，责任承担难以落实。有的惩戒力度小，违规违纪成本低，制度约束力软。其四，程序性法规偏少。现行党内法规制度，大多内容体现为实体性规范，已有的程序性制度不仅碎片化严重，而且含糊不清，让变通应付、替代执行有了可乘之机。[11]

4.党内民主集中制在执行中扭曲变形。党内民主集中制被学界称之为当代中国的“第一政治制度”。然而在现实中，一些党员干部思想认识模糊，对其误解甚至曲解，认为民主集中制是“民主制”与“集中制”的相加之和，看成是先后两个孤立的阶段，甚至看成是彼此对立，割裂民主与集中的辩证关系。与此同时，实现由民主到集中，既缺乏明确的程序规定和刚性的制度约束，加之，方法运行又不当，“集中”主体时常错位，个人意志往往取代集体领導，民主程序常常形式化、走过场，各行其是、集中不够、议而不决、个人专断、程序倒错等情况屡见不鲜。这些问题的产生，致使一些地方党内政治生活出现自由化、行政化、形式化，“集中制畸变为个人专断的‘家长制、集体领导畸变为集体领导外表掩盖下的个人专断、民主集中制畸变为以权谋私的工具”，[12]对管党治党和国家治理造成了极大的危害。对这一问题的严重性，邓小平同志曾深刻指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”[13]对此，必须给予高度重视。endprint

三、加强党内制度文化建设的路径选择

基于当前党内政治生态的现状和全面从严治党的形势任务，结合上述关于党内制度文化建设中存在突出问题的剖析，当前应着力从建良规、严执规、强认同、优文化等四个维度加强党内制度文化建设。

1.建设完备的党内法规体系。良规是善治的前提。亚里士多德对法治的本质作了精辟的论述，他认为，法治是“已成立的法律获得普遍的服從，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”。[14]这一著名论断虽说是针对良法的社会认同度而言，但就党内制度文化的健康发展来说，同样以良好的党内法规制度为基础。何为“良规”？《党内法规制定条例》设定了明确的标准。所以，一方面要突出制度设计的整体性、协同性和操作性，加强配套法规制度建设，实现基本规定与实施细则配套、实体性规定与程序性规定匹配、约束性规定与激励性规定呼应、党内制度与党外制度互动、义务性规定与权利性保障衔接。另一方面，加强党建制度改革，细化量化具体规定，重点以保障党员民主权利为基础，着力加强党内民主制度建设，纵深推进党务公开，细化党内民主选举、民主议事、民主决策以及民主监督等制度；注重有效管用、简便易行，着力深化干部人事制度改革，细化选人用人标准和程序；细化监督执纪问责制度，尤其是要明晰问责事项、问责主体、问责对象范围和责任构成。与此同时，加强党内法规清理工作。对现行不同位阶、不同领域、不同时效的党内法规制度重点从体系、内容等方面全面审查、分析和整理，针对存在的矛盾、缺陷和不足，强化制度安排的科学合理性。建立健全党内法规备案审查与解释机制，注重党内法规与国家法律的协调衔接，统筹推进党内制度体系改革与国家法治建设，实现党规国法“互联互通”。通过以上努力，提升法规制度的匹配性、操作性、实效性，进而实现思想制度化、制度思想化。

2.形成高效的党内法规实施体系。增强法规制度的生命力和价值，关键在于铁的执行。习近平总书记十分重视制度治党，多次强调要加大制度的贯彻执行力度。他曾经指出，“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人摆设，而应落实在实际行动上，体现在具体工作中。”[15]唯有如此，铁规方能发力，禁令方能生威，法规制度方能落地生根，全面从严治党方能贯彻始终。基于此，首先，以党的十八大关于“全面提高党的建设科学化水平”的“一条主线，五大建设、三型政党和四自能力”的总体要求为目标方向，着重从理想信念、群众基础、党内民主、廉洁政治、严明党纪和干部人事制度改革等科学建党的八项任务上建立制度治党绩效评价的基本指标体系，以这一绩效评价体系作为“指挥棒”，衡量党内法规制度的实际执行力。其次，健全完善落实党内法规的党委（党组）书记第一责任、领导班子集体责任、执行部门直接责任等责任体系，细化分解、明确到人。建立科学考核机制，完善多元督查方式，把党内法规的落实情况纳入述职述廉和年度考核内容之中，牵牢主体责任“牛鼻子”，推动党内法规落到实处。再次，建立党内法规制度执行责任制，对党章遵守和执行情况、党内重要法规实施情况督查常态化制度化，针对监督中发现的执行不力问题，及时提醒、坚决制止，并明确责任，严格依规依纪处理，用好党内监督问责“利剑”，强化党内法规制度贯彻执行的监督力度，使党内法规真正成为管党治党的“紧箍咒”，成为全面从严治党的硬标尺。

3.强化高度的制度价值认同。作为一种行为准则，制度“如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文”。[16]观念支配行为，思想决定行动。制度的权威性和生命力，取决于社会成员对制度的内心接受并积极践行。阿尔蒙德认为，政治权威的合法性表现为，“公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规”，“不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信是应该的”。[3]35同样道理，党内制度文化体现为党员干部对党内法规制度的基本态度和价值取向。因而，建设党内制度文化，必须强化党员干部对党内制度的高度信任和充分肯定。首先，建立健全党内法规学习机制。建立全覆盖、立体化的多维党内法规教育模式，使全体党员掌握党内法规制度，深刻认识到遵规守纪是党员的天然义务，深刻认识到制度治党是全面从严治党的必然选择，自觉维护制度的权威性和严肃性，把党内法规制度的要求固化为内心信念和行为尺度。其次，培养现代制度理念。毋容置疑，民主法治是现代制度意识的核心内容。在“四个全面”战略布局下，应首先从法治思维的培育上增进全面从严治党的思想认同，在全党牢固树立法治思维和法治理念，提升党员干部尊崇、执行、维护、监督制度的自觉性、坚定性和有效性，提高运用法治方式管党治党的能力。再次，树立平等意识。积极构建遵守制度不搞特殊、制度约束毫无例外、制度执行绝不变通，违反制度必须担责的制度氛围，促使全体党员崇尚党内法规、敬畏党内法规、信仰党内法规，从而达到心正、言规，行止的境界。

4.建构优良的党建文化。党建文化是一个政党在长期实践中形成的具有自身组织特征的、为全党成员认同并践行的价值理念、制度规范、行为准则以及情感态度等要素的集合，[17]是政党赖以生存与发展的灵魂。“一个政党的先进，始于党内文化的先进。”[18]从这个意义上说，中国共产党的生命力之所以强大，在于其党建文化的先进、独特。当前党内政治生态“雾霾”严重，究其根源，一个重要的方面就在于党建文化不健康。由此可见，构建党建文化体系，推进党建文化发展，有利于筑牢全面从严治党的文化根基，培育党内制度文化的动力源泉，对于中国共产党塑造形象、完善执政方式、提高执政绩效、推动社会进步、凝聚党内外团结意义重大。作为多元文化要素的复合体，中国共产党党建文化体系的内容丰富，主要由党内政治文化、民主文化、法治文化、廉洁文化、监督文化、道德文化、理论文化、心理文化等构成。总体来说，要遵循文化发展规律，汲取各种文化精华，升华党的建设经验，拓宽体系内容，加强党建文化体系建设，使之转化为全面从严治党的内生动力。就重点而言，一方面，以马克思主义为“命脉”，以中华优秀传统文化为“根基”，以革命文化为“魂魄”，以社会主义先进文化为“主体”，拓展建设平台和传播路径，增强覆盖力和影响力，突出党内政治文化的培育和认同，清除圈子文化、庸俗文化、官僚文化、享乐文化、拜金文化、双面文化、厚黑文化等党内消极政治文化，努力践行“忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁”[19]等党内核心价值观，以党员干部的自知自明、自觉自信引领党内政治文化建设。另一方面，加强党内民主文化建设，强化党员民主理论知识教育，促进党员在党内民主实践中提高认知、培养情感，进而形成良好习惯；加强党内监督文化，规范监督行为，提高党员参与意识，激发监督活力；加强廉洁文化建设，增强党内正能量，培植党内政治生态深厚的土壤；加强法治文化建设，增进党员的制度认同，强化执行自觉，筑牢党规国法“樊篱”，在工作和生活中真正做到心中有法、尊法护法、行为守法、权不离法。endprint

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