农业转移人口市民化的人本结构诠释

黄明涛

摘 要：“以人为核心”推进农业转移人口市民化，要求重视人本主义及其价值观，体现“人是目的”的价值理念，体現社会公平正义和实现全体社会成员共享发展成果。在人本主义基础上构建市民化的“人本结构”制度体系，其中包括农业转移人口的身份转变、权利保障、城市包容、心理建设和国家责任等几个方面。

关键词：农业转移人口；市民化；人本主义

中图分类号：F304.6文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2017）04-0037-09

一 问题的提出

改革开放近四十年来，我国在政治、经济、社会等各个领域发生了重大变革，城镇化与市民化的快速推进是这一时期最为显著的表现形式之一。2011年，我国常住人口的城镇化率突破了50%大关，根据2017年2月28日国家统计局公布的最新数据显示，截至2016年末，我国常住人口城镇化率为57.35%，户籍人口城镇化率为41.2%，常住人口与户籍人口城镇化率相差了16.15个百分点，比2012年缩小了0.85个百分点。另外，全国人户分离的人口2.92亿人，其中流动人口2.45亿人，外出农民工16934万人，本地农民工11237万人。中华人民共和国国家统计局2017年2月28日发布的《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局网站：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html。常住人口的城镇化率与户籍人口的城镇化率存在较大的差距，表明有相当比例的农业转移人口没能成为市民，或者不愿意成为市民，同时也说明农业转移人口市民化存在许多制度上的障碍。

农业转移人口市民化问题和城镇化问题是我国当前面临的重大问题。近年来，学术界对相关问题的研究越来越深入，政治学主要从农民工与社会稳定、城市治理的角度展开；经济学主要从农业转移人口市民化的成本支出、中央与地方财政分担、公共服务投入等角度展开；社会学主要从身份认同、文化认同、人际网络、生存状态等领域展开；法学主要从农村土地流转的法律制度、户籍制度、社会保障制度等方面进行研究。不同学科从不同的视角进行研究，取得了十分丰硕的成果，但是这些研究都相对忽略了城镇化进程中农业转移人口市民化的“人本”问题，“人本”问题涉及到哲学关怀，与法哲学或者法理学紧密相关，“人本结构”则注重制度安排。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）中指出，“加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”，并且要“促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果”，同时要求“城市政府和用工企业要加强对农业转移人口的人文关怀，丰富其精神文化生活”。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，中华人民共和国中央人民政府网：http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm。可见，从“人本”视角研究农业转移人口市民化问题，探求农业转移人口市民化过程中的“人本”因素，提出相应的应对方略，是对国家“人的城镇化”问题的回应。

二 农业转移人口市民化的手段化、工具化之历史检视

在当代中国，农民被认为是为对现代化建设作出最大牺牲的群体。新中国成立以来，农民常常被当作实现国家目的的工具。关于农民对现代化作出的巨大牺牲，不得不提起建国之初梁漱溟与毛泽东之间的一场争辩。梁漱溟认为发展工业化和城市化，不应该牺牲农业、农村和农民的利益；毛泽东则认为，中国的农民应该像无私支援中国的革命一样支持工业化与城市化，这是不得已的办法。马勇：《梁漱溟：现代化不应牺牲农民》，《中国报道》2009年第11期，第30—31页。毛泽东的看法主导了此后新中国工业化和城市化的发展进程。“在计划经济时代，工农业产品价格‘剪刀差让农民付出了约6000亿-8000亿元的代价”苗树彬、杜光辉：《以人为本、以保障农民权益为突破口推进城乡协调发展——“中国农民权益保护国际研讨会观点综述”》，载中国（南海）改革发展研究院编：《中国农民权益保护》，中国经济出版社，2004年，第9页。有学者甚至认为，“农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守估计也高达30万亿元。”周天勇：《现代化要对得起为发展做出巨大贡献的农民》，《中国经济时报》2007-07-09（5）。毛泽东要求牺牲农民的观点，就是典型的把农民当做实现目的的手段和工具。建国以来农业转移人口市民化，主要体现在：

（一）作为维护政权稳定手段的户籍制度与农业转移人口市民化

在中国古代，户籍制度是作为王朝统治的一项基本社会管理制度。新中国成立之初，社会治安未稳，为维护新生政权的社会秩序，逐渐建立了具有身份和群体标签式的户籍制度。户籍制度最初从城市着手建立，1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》。随着全国局势的稳定，大量农业人口向城市流动，寻找就业机会，农民向城市和跨地区流动引起了政治高层的关注，于是在1953年4月颁布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各地方政府部门阻止农民进城，“盲流”现象得到一定程度的遏止。1954年，我国颁布了第一部宪法，宪法规定“中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。”参见《中华人民共和国宪法（1954年）》，人民法院出版社，1955年，第25页。1955年6月，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，正式将农村人口纳入户籍体系。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》明确了农业和非农业户籍的划分，这一条例的出台标志着城乡二元结构在制度上的确立。该条例严格限制了农民向城市迁移，除了升学和有正式单位的接收证明，农民基本上失去了向城市迁移的可能。1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第十条规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/10/content_5004332.htm。这种严格化的程序限制，在农民与市民之间竖起了一道难以逾越的高墙。在“三年困难时期”，全国各地出现“粮荒”，农民大规模外出“觅食”，很多农民流入城市，在这种情况下，中共中央和国务院在1959年3月联合发出了《关于制止农村劳动力流动的通知》，更加严格限制农民外出。新中国成立前十年国家相关部门颁布的一系列规定，基本确立了我国城乡二元体制和“农民”与“市民”的之间是身份壁垒。这些规定有些是为维护社会治安，有的是为应对国家政策失误的应急手段，1954年宪法上的“迁徙自由”条款被架空，形同虚设。整体而言，户籍制度的建立，是为阻止农民进城和盲目流动，是作为维护政权稳定的一种策略。这一时期的“农业转移人口市民化”主要采取“堵”和“防”的手段，突出政治功能，属于政治主导的模式。未能从“公民”和“个人权利”的角度去审视农民与市民化（城镇化）之间的关系，缺少必要的“人本”理念。endprint

（二）改革开放以来为促进经济发展的有限“输血”式的农业转移人口市民化

改革开放之后，国家对意识形态领域的控制逐渐放松，工作重心从“阶级斗争”转向“以经济建设为中心”，农民向市民转变也开始“松绑”。1977年11月，国务院在批转《公安部关于处理户口迁移的规定》中强调，要严格限制农民“农转非”和向京、津、沪迁移。然而，改革开放极大地激发了社会活力，短时间内给中国社会带来巨大冲击。经济发展带来了城市旺盛的劳动力需求，必然导致农村劳动力向城市流动，这给原有的户籍制度带来冲击，为适应时代发展的要求，部分地方开始了户籍改革。1984年10月，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民办理集镇常住户口，这表明“农转非”政策有了一定程度的松动。到了1990年代，农民向城市流动更加自由，户籍不再作为进入城市的条件，但是“农民”身份的标签仍然存在。这一时期的“户籍制度改革也呈现了多元化倾向。”李强：《农民工与中国社会分层》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第54页。1997年6月，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，这一方案为开放农民向小城镇落户作准备，2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，意在吸引更多符合一定条件的农民转为小城镇的“市民”。这一阶段的“农业转移人口市民化”的户籍改革一改建国初的政治和维稳功能，更多在于经济发展的考量，迎合了社会发展的需要。2004年，国务院下发《关于进一步做好改革农民进城就业环境工作的通知》，同时要求大中城市逐步放宽农民入户条件。这一改革“从制度安排上消除了农民在一定程度上所遭受的户籍制度歧视，有利于城乡一体化的发展和社会公正的实现。”刘传江、程建林：《双重“户籍墙”对农民工市民化的影响》，《经济学家》2009年第10期，第66—72页。然而，户籍制度所形成的身份符号和心理特征在农民身上留下了深刻的印记，他们向城市流动，更多的是谋生手段的改变，户籍开放也只是针对少数“农民精英”，对大多数人而言，农村才是他们真正的家。入户城市的“市民”，他们在权利保障和社会公平方面还面临诸多问题。市民化是促进经济发展和维持城市竞争力的一种策略，手段化和工具化明显，与“人的城镇化”还有很长的距离。

三 人本主义与农业转移人口市民化

（一）人本主义及其价值

古希腊智者普罗泰格拉一句“人是世间万物的尺度”周辅成：《西方伦理学名著选辑（上卷）》，商务印书馆，1996年，第27页。

让无数人陷入了沉思。智者对人的思考，并非情感的宣泄，而是基于现实的理性思维的结果。文艺复兴时期，人文主义者倡导重新发现人性，用“人本主义”反抗“神本主义”，主张人权高于神权。对人的重新认识，强调人的主体地位，认为“人是尘世的上帝”。[意]加林：《意大利人文主义》，生活、读书、新知三联书店出版社，1998年，第104页。现代西方的人本主义，“是一种乐意为这个自然世界中的一切人类的更大利益提供服务，提供理性、科学和民主方法的哲学。”[美]科利斯·拉蒙特：《人道主义哲学》，北京：华夏出版社，1990年，第11页。中国古代思想家亦有不少关于人本和民本的论述，如“民为邦本，本固邦宁”，《尚书·五子之歌》。“民为贵，社稷次之，君为轻”。《孟子·尽心下》。马克思的人生目的在于追求“人类的幸福和我们自身的完善”。马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第414页。

作为对人类前途有着深切关怀的思想家，马克思对“人”的论述极具洞见。1843年，他在致卢格的信中写道：“专制政体的原则总的来说就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人。”并且“使世界不成其为人的世界”。马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第10—11页。在《资本论》中，马克思写道：“人只有作为自己本身的产物和结果才成为前提。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第26卷（上册），北京：人民出版社，1963年，第545页。即人要实现自我的自由和价值。马克思将人置于现实社会生活中去考察，而不是将人看成抽象的人，因而他认为“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1974年，第18页。马克思的这一论断，是对旧唯物主义和唯心主义批判的产物，“就是要在人类的社会生活中揭示人的现实价值”。赵敦华：《西方人本主义的传统与马克思“以人為本”思想》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期，第31页。人本主义对于当下急剧变革的中国而言具有十分重要的现实意义，“以人为核心”，“促进人的全面发展”与“加强对农业转移人口的人文关怀”都凸显了国家对“人”的重视。更进一步的说，是对“农业转移人口”的重视。人本主义是农业转移人口市民化实现“以人为核心”，实现人的全面发展的法理基础与现实依归。从理论和实践层面对“农业转移人口市民化”与“人本主义”命题作出证成和诠释，有益于“人”的权利保障和社会公平体系的向前发展。

1.人的价值在于“人是目的”而非手段

审视人的价值要将人置于自然界和人类社会中去考察。人的价值包括自在价值和自为价值。“自在价值意指个体存在对于人自身的意义，也即满足自身需求的自我价值；自为价值指个体存在对于社会和他人的意义，也即满足社会角色需求的社会价值。”杜宴林：《法律的人文主义解释》，北京：人民法院出版社，2005年，第30页。

在这里，人是被看作主体与客体价值的融合体，人的至上地位得到体现。故人的价值决定了“人是目的”。在康德看来，“人是目的”是人类实践的“最高准则”和“绝对的道德律令”。人作为自然存在和理性存在的共同体，要服从“自然法则”和“理性法则”，在服从的基础上实现人的自由，而只有实现人的自由才能确定人的“自在目的”。反之，如果把人当成工具，当成实现目的的手段，就违背了“自然法则”和“理性法则”，就不可能实现人的真正自由。故康德认为，“不论是谁在任何时候都不应该把自己和他人仅仅当成工具，而应该永远看作是目的。”[德]康德：《道德形而上学原理》，苗力田 译，上海：上海人民出版社，2002年，第52页。人作为价值的载体，不能完全将人工具化和手段化，“人，……是作为目的的本身而存在的，并不是仅仅作为手段给某个意志任意使用的。”北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《西方哲学原著选读（下卷）》，北京：商务印书馆，1982年，第31页。可见，政权建设、经济发展、法令制度都是为实现“人是目的”的手段，而不是目的，人才是真正的目的。“城镇化的主体是人，其最终目标也是为了人”，李强、王昊：《什么是人的城镇化？》，《南京农业大学报（社会科学版）》2017年第2期，第2页。农业转移人口市民化的最重要目标是为了人的福祉。endprint

2.人本主义要求尊重人及其主体性

人的主体性不是抽象的、空洞的，而是具体的、实在的。马克思指出“我们的出发点是从事实际活动的人。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第525页。这就说明，马克思所指的人是处于社会实践中的，具有主观能动性和独立人格的人。具有独立人格的人，表征着其具有被社会承认以及实现个人权利的资格。人作为社会的主体，处于第一要义的是要实现生存权和发展权，国家或者社会要提供个人生存和发展的平等机会。换言之，人之为人不可侵犯的生命权、身体权、健康权、隐私权、名誉权等基本人格权必须得到法律的确认与保护。此外，人在社会中的主体性决定了人具有自由的价值，尊重人及其主体性即是尊重人的自由价值，从而使人确立其主体地位。作为社会中的人，本身既是主体又是客体，尊重人及其主体性，也是尊重自己和尊重他人。同样是作为社会中享有权利的人，与国家之间，与政府之间存在一定的紧张关系，这就要求公权力严守权力边界，不恣意干涉个人权利，而是保障个人权利。同时，国家还应该为公民实现个人价值提供必要的条件，而不是把公民当作实现国家目的的工具和手段。

3.人本主义要求保障人权

保障人权是人本主义的内在要求，是坚守人的价值在于“人是目的”而非手段的最好注解。人作为具有生命的自然存在物，同时也是社会生活的主体，人除了生理需求，人的社会存在要求个体间的尊重、平等和保护，让人得到充分发展和实现自我价值。“在人本主义语境下，主体性构成人权的内在底蕴，主体性的活动要求确认人的内在价值，而人权就是人的价值的确认方式。”齐延平：《社会弱势群体的权利保护》，济南：山东人民出版社，2006年，第98页。

保障人权，是人本主义哲学理念在社会结构中的制度需求。作为社会中的人，不管基于何种身份、职业、阶层、财富，都应该获得平等对待，人权视野里的“人”，与任何条件无关。当代社会，保障人权的理念深入人心，保障人权也是国际社会的共同理念和追求，国家作为保障人权的主体，负有尊重和保障人权的责任与义务。

（二）“以人为核心”与农业转移人口市民化的价值关系

1.“以人为核心”推进农业转移人口市民化要求实现“人是目的”的价值理念

新中国的现代化和工业化进程，农民作为一个群体和阶层，作出了巨大的牺牲。尽管1954年宪法规定了诸多公民的基本权利，但农民生活在制度化的“二元结构”体系中，他们并未如城市居民那样真正享受到现代化的成果，宪法赋予的权利也未能真正落到实处。改革开放以来，国家对农业、农村和农民的“安顿”，更多的是为了经济发展的需要和维护政权的稳定，是一种策略性的定位。加之，现代化的侧面是工业化，工业化促使人们追逐物质带来的享受，盲目追求物质财富，忽视人的价值，把人当做实现物质利益的手段和工具，人的价值被严重扭曲。国家为实现“现代化”，追求GDP高速增长，推进城镇化和农业转移人口市民化，农民被当作实现国家目的的手段，农业转移人口的权利未能有效保障，社会公平的体制机制未能有效建立。人本主义始终坚持对人的关怀，具体而言，对农业转移人口市民化的价值追求，就是从工具价值向“人是目的”的价值转变；纠正传统的，对农业转移人口进城的“堵”和“防”的做法，充分保障农业转移人口在市民化进程中的权利。“对于国家而言，应当始终恪守人是价值载体而非功利载体这一戒条，国家不能以公共利益和经济发展需要的借口将任何公民作为功利牺牲的对象而得到辩护。”赵迅、刘焕桂：《弱势群体保护的人本主义诠释》，《湖南大学学报（社会科学版）》2009年第1期，第115—120页。

因为，“人是目的”这一价值要求国家公正对待每一位公民，不管是根据“天赋人权”，还是基于“国家的一切权力属于人民”的原则，统治者都不能运用手中的公权力将人民当做工具。正如康德所言：“人本身就是目的这一价值可以制约统治者应该如何对待其臣民。”[德]康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，北京：商务印书馆，1990年，第135页。

2.“以人为核心”推进农业转移人口市民化要求实现社会的公平正义

人本主义提倡“人是目的”，这里的人不是指特定的人，而是人类社会的每一位成员。“人是目的”的价值理念，表征着每一位社会成员都有权获得社会的支持和保护。农业转移人口作为“人”的一个群体，理应享有公平对待和获得社会正义。在古希腊时期，伟大的思想家亚里士多德认为正义等同公平，“正义是某种事物的‘平等觀念。”亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆 1981 年，第 148 页。欧洲思想启蒙运动时代，霍布斯认为“每一个人都应当承认他人与自己生而平等。” [英]霍布斯：《利维坦》，北京：商务印书馆，1985年，第117页。公平正义包括程序正义与实质正义，“程序正义要求个人进入市场的起点平等，即无人因为出身、地位、种族、性别等个人的身份因素而享受特权或受到歧视。”顾肃：《社会公平正义问题的深度思考》，《浙江学刊》2014年第3期，第104—110页。习近平指出：“在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象。”习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014 年第 1 期，第3—6页。

中共十八届三中全会指出，改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），《求是》2013年第22期，第3—18页。在农业转移人口问题上，我们应该认真审视户籍、身份、阶层等有违公平正义的问题。城乡二元结构，将农业人口与非农业人口标签化，户籍制度公开将农民和市民分成不同等级和身份，在政治、法律和社会等领域区别对待，这种明显的歧视性制度造成了利益分配不均和社会的失衡。户籍不仅在城乡之间，在大中小城市之间都有不同的“价值”和“含金量”，户口成了某种地位的象征，有学者指出，户籍问题是导致中国社会存在严重的“社会空间等级”。Cheng Tiejun & Mark Selden.The Originsand Social Consequences of China s HuKou System， The China Quarterly， 1994（9），pp.645-668.农业转移人口市民化“实质上就是实现公民权利的平等”。李强、胡宝荣：《户籍制度改革与农民工市民化的路径》，《社会学评论》2013年第1期，第3643页。公平社会的建立，要求有相应的制度安排，现代著名哲学家罗尔斯在其《正义论》中写道：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务。”[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，1988年，第5页。endprint

实质正义主要是社会资源的分配结果要求符合正义原则。实质正义要求限制强势群体的部分自由和利益，保障弱者的基本权利和利益。农业转移人口属于社会层级中相对弱势的群体，保障他们的权利和利益，表面上看似乎违背了分配上的形式不平等，却是实现了实质上的平等。当然，这种资源分配的实质正义并不意味着要平均主义，而是要兼顾制度、劳动、效率等诸多因素，以保持社会发展的活力和动力。

3.“以人为核心”推进农业转移人口市民化要求共享发展

人本主义注重个人的自由和发展，反对牺牲一部分人的利益实现另外一部分人利益的发展方式。建国以来，以牺牲农民利益为代价促进城市发展的做法有违人本主义的价值理念。“以人为核心”的市民化，就必须让农业转移人口能够分享发展成果。《规划》指出，要坚持“以人为本，公平共享”原则，“以人的城镇化为核心，……使全体居民共享现代化建设成果。”中共十八届五中全会将“共享发展”纳入未来我国经济社会发展的五大发展理念之一，中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

提出实现“共享发展”的基本要求是“人人参与、人人尽力、人人享有”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015 -11- 04（001）。

当前，户籍制度、城乡二元结构以及地区差异等因素导致城乡间经济社会发展严重失衡，城乡居民收入差距日趋扩大，我国被认为是世界上贫富差距较为严重的国家之一。“共享发展”的理念要求在经济社会发展过程中不断提高低收入群体的生活水平，这意味着农业转移人口是“共享发展”的目的和主体。如果农业转移人口在发展中不能获得平等对待，就会加深群体的“被剥夺感”，从而加深阶层间的鸿沟，无益于社会的和谐发展。谋求“以人為核心”的“共享发展”，就必须打破原来在资源配置、公共政策以及社会公共服务等各个领域的不公平，通过政府“有形之手”和市场“无形之手”共同作用，实现资源配置公平，公共政策和公共服务全覆盖、均等化，只有这样才能让农业转移人口真正分享发展成果，改善其社会地位和生活处境。

四 农业转移人口市民化的人本结构实现方式

农业转移人口市民化要实现“以人为核心”，“促进人的全面发展”和“实现社会公平正义”就不只是简单的将农民身份转变为市民身份的问题，而是一个复杂而艰难的制度化系统工程。在此，可以将实现这一工程的制度体系称之为实现农业转移人口市民化的“人本结构体系”。“人本结构体系”的制度设计涉及身份转变、权利保障、城市包容、心理建设和国家责任等方面：

（一）从政治话语中的“人民”“主人”叙事向“公民”和“市民”的主体性法律叙事转变

农业转移人口市民化所面临的问题与中国文化和历史传统紧密相关，两千多年的封建专制时代，农民是“臣民”和“子民”，这种角色定位意味着农民没有政治权利和公共生活，无权参与公共管理。新中国成立后，国家将农民纳入“人民”“主人”的宏大政治叙事，主流价值体系通过“人民”“主人”政治话语建立农民与市民的“平等”身份，淡化具有民主法治色彩的“公民”意识，导致农民“公民”身份冷漠，个人权利缺失。公民所蕴含的政治权利和基本权利等民主法治价值在农民身上未能真正体现，农民在政治心理、权利诉求、价值取向和行为模式等方面处于待启蒙状态。要实现“以人为核心”的农业转移人口市民化，就必须淡化虚妄政治叙事，转向真实的法律叙事，即从“人民”“主人”向“公民”“市民”转变，突出农民作为公民的个人权利保障，落实其城市公共生活的“在场”体验。公民作为法律词汇，与“臣民”“子民”相对，突出公民意识，提升公共素养，提高对国家和社会治理的参与意识。当然，“获得了平等公民身份，但并不意味着其市民化的完成。”冷向明、赵德兴：《中国农民工市民化的阶段性特征与政策转型研究》，《政治学研究》2013年第1期，第19页。还应该有相配套的社会政策和个体融入体系的完善。农业转移人口的公民身份和市民地位，在政治和社会生活中更能凸显主体性，主体性是对自我存在、自我价值的认可，同时体现与其他社会成员的平等关系。“公民主体意识的确立不仅意味着公民的私人领域享有独立的主体地位，他在公共领域也享有主体地位，能够通过各种活动维护自己利益。”杨莉芸：《公民意识：农民工市民化的内在驱动力》，《求索》2012年第5期，第199页。

一个具有主体性的公民，也会尊重他人的主体性，社会平等得以彰显。

（二）从权利缺失到权利落实与制度归位

农民是宪法意义上的公民，即享有法定权利的资格。然而，现实情况是，拥有法定资格未必享有实际权利。农民获得的权利被认为“是基于国家权力的赋予和承认”，汤云龙：《农民工市民化：现实困境与权益实现》，《上海财经大学学报》2011年第5期，第37页。

这种“行政赋权”亦即策略性赋权，政府将权利作为调节经济社会发展的手段，必然导致身份资格与权利享有的不对等。“如果权利不能以固有的结构和方式存在，并具有至高无上的法律效力，那它必然会被虚化、空洞化，导致权利及其规范的无力。”程燎原：《权利理论研究的“再出发”》，《法学研究》2014年第1期，第6页。

人本结构语境下的农业转移人口市民化要求破除权利获得的不确定性，完善权利落实的制度保障体系，切实保障农业转移人口在政治、经济、社会、文化等领域权利的实现。具体而言，在农业转移人口转为市民身份方面，可以根据城市发展定位和城市级别进行整体规划，有计划、有步骤推进，特别是要降低各种人为设定的不合理门槛和各种歧视性规定，尤其是要加快中小城市的户籍开放，让农业转移人口在为城市化奉献的同时，也能获得成就感与归属感。在农业转移人口子女入学方面，应该打破各种利益壁垒，改革公立学校招生体制，让更多的农民工子女能够在城市入学，减轻“留守儿童”给社会和家庭带来的各种负担。在政治权利方面，要确保农业转移人口在市民化所在地的政治权利，参与当地公共事务管理，实现群体诉求。“增加农业转移人口在所在地区的党代会、人大、政协代表比例。”马长山：《农业转移人口市民化与城市治理秩序重建》，《法学研究》2015年第1期，第9页。endprint

所选代表应该具有较高的文化素质和较强的参政议政能力，能够真正履行代表职责，改变农业转移人口在代议机关代表不足，诉求不被重视的情况。在经济权利方面，如何处理土地承办经营权问题涉及到农业转移人口的核心利益，特别是从农村迁往地级市以上大中城市落户的群体，在获得市民身份之后，不能一刀切要求他们放弃土地承包经营权。在现有农地制度下，农民“土地权益常常受到政府等主体的侵害。”徐美银：《农民工市民化与农村土地流转的互动关系研究》，《社会科学》2016年第1期，第48页。国务院发展研究中心课题组调查显示，大多数农民不愿以土地置换等方式获得城镇居民身份，83.6%的被调查者希望保持农村承包地，2/3的人希望保留宅基地和房产。国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化——制度创新与顶层设计》，北京：中国发展出版社，2011年版，第57—58页。在社会权利方面，广义而言，除农业转移人口自身在养老、医疗、失业、工伤、生育的权利保障外，还包括享有平等就业、平等择业、职业培训、同工同酬、社会保险和劳动安全卫生保障的权利。

（三）培育包容的城市精神，为农业转移人口提供人文关怀和心理支持

城乡二元结构，农业人口与非农业人口的区分，导致农业转移人口遭受制度性排斥。改革开放后，大量农民涌入城市，长期在城市工作和生活，逐渐形成了独特的城市农民工文化，塑造了有别于传统农民亦有别于城市居民的心理特征。农民工群体在城市“建立自己的空间，实现身份认同以及建立自己的意义世界和价值网络。”潘泽泉：《社会、主体性与秩序：农民工研究的空间转向》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第200页。

独特的生活空间和身份认同，使他们不能真正融入城市主流文化，不能形成对城市的心理归属。另外，农业转移人口进入城市，在身份、就业、生活、社会交往等方面往往遭受城市居民的歧视，更加剧心理的疏离感。“心理层面的满足是农民市民化的最高层次诉求。”余思新、曹亚雄：《农民工市民化层次性解读及其现实启示》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第28页。

换言之，农业转移人口只有在心理上对城市有归属感和认同感，与城市居民平等相處，不受歧视，才能说明城市化的成功，才能完成农民向市民社会化的转变。改变农业转移人口与市民的疏离状态，满足他们的心理诉求，加强对城市的认同，要求城市管理者培育包容的城市精神和文化，将农业转移人口视为城市的建设者和奉献者，倡导市民改变对他们的身份和人格歧视，从心理上接纳他们作为城市的新成员。城市政府、用人单位、市民和农业转移人口共同建立多元的交流互动机制，促进包容城市文化的形成，让农业转移人口真正摆脱心理障碍。农业转移人口落户城市后，要主动融入城市社会，在工作、生活和社会交往等各方面尽快适应城市生活，加强学习，提升素养，在身份上和心理上完成农民向市民的转变。

（四）农业转移人口市民化的人本结构要求政府履行责任

首先，农业转移人口作为宪法上享有基本权利的公民，有权从国家获得个人生存和发展的权利，而生存权和发展权属于人权的重要组成部分，在“国家尊重和保障人权”的语境下，国家应该为农业转移人口市民化提供必要的物质基础，建立公正的制度平台，切实履行国家责任。如在农业转移人口的就业和再就业方面，应该提供信息服务、技能提升和其他再就业政策与物质支持，确保农业人口能够在城市安家乐业，不至于因就业能力不足而成为城市负担。其次，改革开放以来，国家“以经济建设为中心”，从中央到地方各级政府，一切政策目标都为促进经济发展服务，社会建设和社会服务严重滞后，社会政策缺失，各种社会问题和社会矛盾日趋复杂，农业转移人口问题就是其中的一个缩影。当下，农业转移人口在社会结构中处于尴尬境地，国家社会政策体系对这一群体所倾注的资源极为有限。推进“以人为核心”的城镇化，完善农业转移人口市民化的人本结构体系，要求国家和地方各级政府重视社会建设，制定有利于农业转移人口的社会政策体系，促进社会事业的发展。特别是在社会保障方面，政府应该安排专项资金，完善农业转移人口的社会保障体系，为农业转移人口扎根城市提供制度保障，同时也为城市发展提供可持续的动力。再次，中央和地方各级政府应该为农业转移人口市民化制定长远发展的战略规划，在财政支出方面，明确中央和地方的财政分担，确保农业转移人口市民化在经费上的保障；在职责分配上，明确地方各级政府在公共管理和社会服务等领域应该承担的责任，制定责任清单，明确责任人，确保政策执行到位。最后，要对农业转移人口市民化进程中的政府行为进行监督，包括中央对地方各级政府的监督，以及社会公众对各级政府的监督，监督结果纳入政府绩效考核指标体系，作为官员晋升和奖励的依据，切实保障农业转移人口市民化的有效推进。endprint