优化共有产权住房制度推进“购租并举”模式研究

王新峰

[摘 要]共有产权住房是一种创新型的保障性住房模式，在欧美一些发达国家已成功应用，我国也开展了相关探索和试点工作。通过完善共有产权制度设计和供应方式，利用其“亦租亦买、购租并举”的特点，可有效满足“夹心层”人群住房需求，降低政府财政负担，构建可持续的住房供应体系，并在调节市场库存、推进住房供给侧结构性改革方面发挥积极作用。文章在对英美共有产权住房和我国相关试点进行分析的基础上，提出以共有产权制度实现住房“购租并举”的构想以及投融资模式建议。

[关键词]共有产权住房；自住型商品房；“购租并举”；供给侧改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.012

1 引 言

2017年“两会”期间，住建部部长陈政高表示，对于既买不起房又不符合公租房条件的“夹心层”人群住房问题，北京、上海等地“共有产权住房”经验值得推广。共有产权住房具有“亦租亦买、购租并举”的特点，可较好地满足“夹心层”人群的住房需求，打通保障房与商品住房的壁垒，并在优化住房供给结构、调节市场库存等供给侧改革方面发挥积极作用。文章对国内共有产权住房现状进行分析后，提出完善优化共有产权制度、实现住房“购租并举”的构想以及投融资模式建议。

2 背景情况

近年来，我国城镇住房尤其是大城市住房价格不断攀升，为帮助中低收入家庭解决住房难问题，我国政府不断完善住房保障体系。传统保障房主要包括租赁型保障房（如廉租房、公租房）和产权型保障房（如经适房、限价房）；其存在以下问题：一是租赁型保障房在当前住宅租金回报率极低的情况下（见图1）难以靠租金收入收回投资，给财政造成较重负担；公租房面临投资大、回收期长的问题，多地探索以部分出售方式收回投资，如重庆规定公租房5年后可出售，厦门探索公租房配售保障性商品房，但这种出售缺乏政策依据，也缺少计划性和均衡性。居住者不能享受房价上涨收益，贫富分化将进一步拉大。二是产权型保障房一定年限后如上市交易，其保障性功能将不再持续，且会扰乱市场秩序。三是对于新就业大学生和外来务工人员等“夹心层”群体，上述两类保障住房均难以覆盖。

图1 重点城市近10年住宅租金回报率

注：住宅租金回报率近年来逐渐走低，一线城市仅1.5%，远低于国际平均水平（4%～5%），保障性租赁住房租金回报率更低。

3 共有产权住房的国内外实践经验

共有产权住房是两个以上的权利主体（通常为购房人与政府或其授权机构）按份共有房屋产权的具有保障属性的住房，是介于租房和买房之间的住房供应和消费形式，可克服租房和买方各自的不足。

3.1 共有产权房的国际经验

3.1.1 英国

英国共有产权住房始于20世纪80年代初。由注册社会住房业主（RSL）将新建或改建的社会产权住房出售给目标家庭。其特点：一是设定多档产权份额。首次交易时，家庭需购买25%～75%的产权份额，之后可分批次依当时市场价格水平购买剩余产权，每次购买的最低产权份额为10%。租期内家庭需按月向RSL支付与剩余产权份额对应的租金（月租不超过产权价值的3%）。房屋日常维护费用全部由家庭承担。二是共有产权住房的再次出售受到严格约束：当购房者出售该房产时，若其只享有部分产权，则由住房协会寻找新购房者；若其享有全部产权，则在其拥有全部产权起21年内，住房协会享有优先回购权（Right of First Refusal），这种优先回购权是稳定住房价格的重要措施。三是针对残疾人或老年人有特殊需求项目，当老年申请者拥有75% 的产权时，就免予继续交纳房租。

3.1.2 美国

20世纪60年代末，美国政府开始探索共有产权住房（Shared Equity Homeownership），最常见的是“社区土地信托”，可概括为：政府出土地、居民承担住房建设并缴纳土地租金。通常由政府成立免税的非营利机构，永久持有土地，并在土地上建设保障性住房（在芝加哥等政府资金不足的地区，私人开发商有义务按照法律规定配建共有产权住房）；住户购买保障房时，需缴纳少量土地租金，土地租期一般为99年（个别州例外）；同样，房屋转售受到限制，政府享有优先购买权，若政府放弃购买，受让方必须是符合条件的中低收入者，政府往往根据所在地区平均收入增长率限定房价增长率，避免出售方獲利较多、增大受让方购房成本，以此保证共有产权房的持续供给和保障性功能。

3.2 共有产权房的国内发展现状

我国长期以来实施的经济适用房、国企员工购买本单位住房形成的有限产权房就具有共有产权住房的特征，但缺少相关制度予以明确和规范。2014年4月，住建部在北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6城市开展共有产权房试点。此后，南京、烟台、珠海、连云港等地也开展了相关探索。目前，我国共有产权房试点的总体规模不大，但做法多样。黄石、淮安等地的产权共有模式主要为解决棚改超面积安置问题，相关配套政策不够完善，应用范围及规模较小。北京、上海的有限产权模式近年来呈较快发展并具备一定规模，且政府明确未来将继续加大推动力度。

3.2.1 有限产权模式

有限产权住房是共有产权住房的“简版”，即政府产权不直接体现，而是购房人拥有的产权受到一定限制，如规定年限内不得转让、上市交易时需向政府补交差价。

北京——共有产权性质的自住型商品房。北京于2013年推出自住型商品房，之后明确自住型商品房为共有产权性质。政府采用集中建设或配建等多种形式，通过“限房价、竞地价”等出让方式，政府通过让渡一部分土地出让金，提前锁定自住型商品房的销售均价比同地段、同品质的商品住房价格低约30%，主要针对首次购房者，面积以90平方米以下为主，选址主要在五环外区域。房屋权属登记为“自住型商品住房”。房屋购买后5年内不得转让；5年后转让的，需按照转让时同地段商品房价格和该房屋购买时价格差价的30%缴纳土地收益等价款；转让后将不得再次购买自住型商品房；自住房后续再次转让无须再缴纳土地收益价款。从2014年7月入市到2016年底，北京共推出57个自住房项目，累计成交约5.5万套北京市自住房，在保障“夹心层”住房需求、留住引进人才、平衡供需结构并抑制房价过快增长方面起到积极作用。根据北京市近日发布的《住宅用地供应计划》，今后自住房供应将大幅增加，未来5年将建设25万套自住型商品房，其中2017年调整为5万套，是年初计划的2.5倍。自住房已成为北京优化住房供应结构的重要手段。endprint

上海——共有产权保障住房。上海从2011年即在出售经济适用住房时要求采用共有产权模式，在完善经济适用房基础上形成“共有产权保障住房”。政府采用划拨方式供地，分为集中建设与配建两种建设方式。与北京不同，上海规定共有产权房销售基准价格以开发建设成本为基础，兼顾保障对象支付能力、相邻区域普通商品房价格等因素确定。购房人产权份额=销售基准价格/周边房价的90%，这里按周边房价的90%计算主要是考虑周边房价有开发商的利润部分，政府进行了相应的折扣。房屋权属登记时标注为“共有产权保障住房”。购房人如另购商品房，应腾退共有产权保障住房。取得共有产权保障房房地产权证满5年后可上市转让或购买政府产权份额，但政府有優先回购权。共有产权房被上市转让或者优先购买的，购房人按产权份额取得相应价款，住房性质转为商品住房。截至2016年底，上海共有产权房已提供了8.9万套，保障“夹心层”住房需求方面的作用不断增强。供应对象为本市户籍的中等及以下收入家庭，近年来申请门槛处于不断放宽的过程，已从家庭人均可支配收入每月3300元放宽到6000元，更加符合“夹心层”实际情况。此外，政府以土地划拨形式减少了当期土地出让金收入，并转化为住房产权份额，将即期土地财政收入转化为中长期收入，减少财政“寅吃卯粮”的现象。

3.2.2 产权共有模式

购房人与政府按出资比例共享产权，一定年限后可向政府购买产权，也可由政府回购或上市交易，具有政策性和保障性。如安徽宣城推出“产权共有、租售并举”的棚改政策，对于棚改安置房超出原住房面积的部分，居民既可以购买获得房屋全部产权，也可申请由政府“凑份子”出资共同购买。政府出资部分为国有产权，由购房户租赁使用，并对房租实行优惠；待购房后经济条件允许后，可一次性购买剩余产权部分。

3.3 国内共有产权住房存在的问题

与英美较成熟的共有产权住房模式相比，我国各地共有产权住房在产权界定、退出机制等方面还存在以下不足。

3.3.1 产权共有方式不灵活

通常是房屋产权比例一刀切，不能自由选择；产权比例自始至终固定，不能逐步购买更多份额。

3.3.2 政府拥有的产权未以租金收入体现

居住者拥有部分产权，对于政府持有产权份额，应通过按比例交房租取得全部的使用权。但目前北京、上海等地的共有产权制度中未涉及租金，有违市场化原则，难以对居住者形成激励，也减少了项目的收入。

3.3.3 退出机制安排不够完善

如住房交易基准价格的确定方式需更加科学化，转化时估价与真实价格出现偏差可获得巨大经济利益；北京市自住房满5年转让时缴纳30%的土地收益价款，后续再次转让无须再交，则房屋转为普通商品房，保障性不再持续。

3.3.4 未形成科学高效的住房供应体系

我国保障房种类繁多，各自体系相互独立，加大监管难度和行政成本，不能形成完善的体系。减少保障房种类，实现政府资源整合优化应是改革的方向。目前廉租房和公租房已并轨，还应实现经适房、两限房、自住型商品房的合并，打通共有产权房与公租房、商品房的壁垒。

4 共有产权住房“购租并举”模式的优化建议

为建立多层次、广覆盖、可持续的住房供应体系，可从运作模式、房源供应方式和配套政策等方面进行完善，打通共有产权房与公租房、商品房的壁垒，形成低收入者以及阶段性居住困难的青年和外来务工人员依靠公租房、中等和中等偏低收入者依靠共有产权房、中高收入者选择商品房的住房供应结构，用“租售并举”方式满足中低收入人群的多样化住房需求——可过渡性纯租住、可亦租亦售，并可逐步购买全部产权。

4.1 优化共有产权住房运作模式实现“购租并举”

4.1.1 支持对象覆盖“夹心层”，重点满足新市民住房需求

支持对象为住房支付能力超过公租房、有购房意愿但尚无力购买市场价商品房的“夹心层”群体，包括新就业大学生、有稳定工作的外来务工人员、公务员等，帮助城市吸引和留住人才。

4.1.2 初始产权可选多档次，设置零产权打通与公租房的通道

参考英国模式，将初始购买的最低产权份额比例设为0、25%、50%、75%等若干档次。购房人按比例支付购房款后取得相应的产权份额，并保留持续购买剩余产权份额的权利。通过设置阶梯渐进式产权档次，购房人可根据自身经济条件量力而行，灵活选择购买比例，避免因过高的贷款杠杆率而增加财务风险。

对购买新建房屋份额有暂时资金困难的，可允许其初始产权份额为0，相当于租住公租房，并享有一定的租金优惠；一定年限后申请者至少购买25%产权参与共有产权模式。若此时仍存在资金困难，可考虑继续延长租期或者退出。

购房人在获得完全产权前，剩余产权份额由政府持有，购房人需按比例支付租金。租金水平既要考虑保障对象的经济负担能力，又能以租金方式对保障对象形成激励，避免长期无偿占用政府公共资源。拖欠租金的将无法完成产权转让，从而避免公租房中常见的“赖着不走”现象。

图2 共有产权住房与公租房、商品房各自对应的群体及其相互转换

4.1.3 通过多种方式实现退出，打通与商品房的通道

一是购房人获得全部产权。购房人可以根据其经济状况的变化，通过补交购房款，分阶段提高其在共有产权住房中的产权持有比例，并相应减少所需缴纳的租金，直至获得全部产权，可在规定年限后进入商品房市场。

二是可在规定年限后将自有产权份额进行转让。此时政府可优先购买作为保障房的储备房源，以便出售给其他需要的人；如政府不优先购买，可将共有产权房推向市场出售，并按一定方式分享收益。若居民长期不退出则可支付租金一直租用政府产权。

三是政府对于购房人因重大变故等原因经济能力变差的情况，可根据购房人意愿将其自有产权份额进行回购。这既保证安置对象公平享有增值收益，又确保政府可以依法回购房屋或通过收益分成回笼资金，持续提供保障房服务。endprint

图3 共有产权住房运作模式

注：1.“是否持续具有资格”是指5年内保障对象是否遵守共有产权住房的相关规定，如是否允许购买其他商品房等。

2.政府放弃优先购买时，住房持有人与受让人签订买卖合同，并共同支付政府产权份额差价，办理过户手续后转为商品房。

4.2 因地制宜选择住房供应方式

以政府授权的专业机构或企业为供应主体，可考虑将各类保障性住房资产统一注入、统一管理，将分散的公共资源进行聚集。条件具备的，以PPP模式引导社会资本参与。

4.2.1 房源供应包括新建和购买两种方式

一是新建住房。供应主体从政府获得土地并开发建设，采用作价出资、出讓方式供地，确定政府投入占比，将土地价值体现为政府财产权利，并作为项目资本金投入，既解决政府贷款配套资金投入，又有助于国有资产保值增值。开发方式又可分为集中建设和商品住宅同步配建两种方式。这种方式的优势是减轻政府前期资金投入，有效增加住房供应。

二是购买存量房源。政府从市场上公开购买存量商品房源后出售给符合条件的申请者，或通过“政府补贴+居民出资+银行按揭”的资金组合向市场购买房源，形成政府与个人共有产权关系。这种方式的优势是有效打通商品房供需渠道，盘活存量房源，降低市场库存；同时避免新建住房通常位置偏远、配套不足的问题。

4.2.2 根据市场供需因地制宜选择供应方式

一是在住房存量总体不足的城市，主要靠新建住房缓解供需压力。如北上广深等一线城市，住房市场供应紧张，导致“夹心层”群体难以凭借自身经济实力实现住房自有。通过新建共有产权住房，能够有效增加住房存量。在房价上涨压力大的时期，共有产权住房购房者倾向于购买剩余产权，政府可在退出后将资金投入到其他项目，进一步扩大住房供给。

二是在房屋供应过剩的城市，可推动购买存量房源降低市场库存。在很多三、四线城市，市场大量住房空置，而中低收入人群尤其是外来务工人员的住房需求得不到满足。政府可发挥组织优势，建立统一的房源购买平台，通过招标竞价的方式，最大限度地取得优惠价格。同时为符合条件的购房者提供贷款补贴等优惠措施，从而大大降低购房门槛，激发购房支付潜能，帮助中低收入群体提早实现购房目的，同时达到去库存效果。目前江苏淮安已不再新建共有产权房，改为政府货币化助购。

三是对于已存在多种产权形式政策性住房的城市，可将各类住房统一整合。将经济适用房、限价房、自住型商品房、集资房、职工住宅等统一整合，形成共有产权住房的各种衍生模式。例如，对于经济适用房，政府可将最初免除的土地出让金部分作价入股；对于公租房规模大的城市，可经过一定审批手续转化为共有产权住房出售给中低收入家庭。

4.3 完善相关配套和优惠政策

共有产权住房需要建立起公开透明的运作机制，从申请、分配、售后监管和退出的各环节设立防火墙，防止因共有产权房价与市场不一致导致的利益输送。

共有产权房市场建设需要政府投入资源或提供政策支持，可整合现有经济适用房、限价商品房和各类集资建房相关的规划、土地、金融和财税政策，设立专项补贴或基金、给予税收优惠，提高社会资本参与建设的积极性，增强中低收入者的购买动力。

5 结论及建议

5.1 共有产权住房制度有利于推进房地产市场供给侧改革，具有良好发展前景

《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）提出，以建立购租并举的住房制度是深化城镇住房制度改革的主要方向。共有产权住房天然具有“亦租亦售、租售并举”的特点，其优势包括：一是降低购房门槛，扩大住房保障面。覆盖“夹心层”群体，量力而为选择购房比例；购房者可与政府分享房屋增值收益，也分散房屋贬值的风险；二是财务可平衡，降低政府财政负担。共有产权住房可通过租售并举实现项目自身财务平衡、减少政府财政支出和对财政资金的长期占用，形成以“售房款+租金+政府补贴”构成的长期、均衡、稳定的项目现金流；三是形成可持续的保障房蓄水池、调节市场库存。通过限制转售条件和政府回购措施，使房屋持续具有保障性功能，通过新建、购买等不同房源供应方式的选择调节市场库存；四是促进市场持续健康运行。通过明晰产权份额，避免经适房领域常见的倒卖套利行为，压缩非法牟利空间。避免房产的投机性炒作，体现“房子是用来住的”居住属性。

通过完善共有产权制度设计和供应方式，可有效满足“夹心层”人群住房需求，具有以所有权激励增加市场流动性和以部分产权保障刚需的双重功效，符合市场发展趋势，将成为推进住房供给侧结构性改革的重要趋势。

5.2 发挥开发性金融作用，支持共有产权住房市场建设

我国共有产权住房还处于探索试点阶段，相关法规制度不完善，市场发育很不充分，经济回报存在不确定性，社会资本和商业性金融机构参与意愿不强。可发挥开发性金融的先锋先导作用，着力加强制度建设和市场建设，创新共有产权住房融资模式，打通融资瓶颈。一是规划先行，政府、房企和金融机构密切合作，结合不同区域房地产市场情况，选择试点优化共有产权住房模式；二是融资支持，可推动土地作价出资，以市场评估价将土地注入项目。有条件的可采用PPP方式，通过特许经营引导社会资本参与。项目收入包括售房款、租金、政府补贴。信用结构可考虑土地使用权、在建工程及建成后政府方持有的产权份额抵押；三是资金引领，创新采用REITs、资产证券化、项目收益债券等方式进行融资，引导多种社会资金参与共有产权住房建设。

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