“301调查”，中美对抗期的开始？

金焱

美国正式启动对华“301调查”，是美国总统特朗普上台后首次对华正式采取强硬贸易措施，被舆论称为“打响了中美贸易战的第一枪”。

無论第一枪打响只是枪声预警还是真枪实弹地进攻，到9月28日23时59分，针对“301调查”将进入新的阶段——提交书面意见以及申请出席听证会到此截止，10月10日，301条款委员会将在美国首都华盛顿举行听证会。

在特朗普祭出的贸易保护主义大旗下，贸易成为美国工人不幸的根源，也成为削弱美国竞争力的罪魁祸首。具体到中国，特朗普眼中的美中贸易图景是，美国持续遭受贸易、就业、制造业损失，巨大的美中贸易逆差阻碍了美国经济的增长。

启用“301调查”大棒

据美国商务部统计，美国对中国逆差从2001年的830亿美元增长到2016年3470亿美元，占美国整体商品贸易逆差7343亿美元的47%。据美国国会日前发布的报告，今年上半年中美贸易逆差1706.7亿美元，增长6.1%。美国商务部近日发布的数据显示，美国7月贸易逆差增加0.3%至437亿美元；美国7月对中国贸易逆差335.6亿美元，为2016年8月以来最大逆差。

美中贸易逆差的数据上升促使美国发起了首次针对中国知识产权保护的调查。特朗普的总统贸易团队围绕“301调查”行动迅速，似乎在证明美国对中国抬高贸易门槛的紧迫性。

8月14日特朗普签署一份行政备忘录，授权美国贸易代表审查“中国贸易行为”，包括中国在技术转让等知识产权领域的做法。在特朗普签署行政备忘录的第二天，美国商务部长罗斯在英国《金融时报》上撰文，控诉中国“不是选择打造一个有全球竞争力的自由市场经济来展开竞争，而是选择那些想在华经营的美国企业，迫使它们转让专有技术和知识产权”。

8月18日下午，美国贸易代表处发布立案公告，这一公告的遣词造句与特朗普的行政备忘录高度相似。公告决定对中国政府采取的与技术转让、知识产权和创新相关的法律、政策及实践操作进行调查，以判断其是否属于“可采取行动的措施”。特朗普及其贸易团队拟定的贸易路线，在不同程度上挑战了过去为全球贸易提供支撑的规则和制度。美国贸易代表办公室发布的2017年贸易政策议程报告强调，特朗普政府将强力维护美国在贸易政策事务上的主权，不会受制于世贸组织裁决。

为了实现这一贸易路线，一些故纸堆里的贸易政策先后被调用。在《1974年贸易法》第301条之前，矛头指向中国的还有4月份翻出来的《1962年贸易扩展法》第232条款。该条款授权商务部就进口钢铁和铝产品是否损害美国国家安全启动调查。

近日美国商务部推迟了公布针对钢铁进口是否对国家安全构成威胁所进行的232条款调查结果，但8月底，特朗普遭美国钢铁巨头联合逼宫，这些钢铁工业企业高管联合致函特朗普，要求立即采取进口限制，遏制美国钢铁进口的迅速回升，使得悬念顿生。

翰宇国际律师事务所国际贸易联席主席弗兰克·塞莫利兹对《财经》记者说，没什么能阻止美国政府通过世贸组织（WTO）来着手解决贸易纠纷，但特朗普政府显然更倾向于独立地采取单方面行动，而不是发起双边谈判。从长远的角度来讲，单方面行动意味着美国政府更加独立，更有控制力。中国如何回应“301调查”至关重要。

“301调查”的旧汤新药

“301调查”这一贸易武器的鼎盛时期是上世纪80年代，直到90年代初期，随后渐渐失去了用武之地。美国最近一次对中国进行此项调查发生在奥巴马任期内。

“301调查”—— 《1974年贸易法》第301条由美国发起，旨在帮助美国产品打开国外市场。自1974年至今，美国政府共开展过122次“301调查”。1994年世界贸易组织（WTO）正式成立成为“301调查”的分水岭。

奥尔布赖特石桥集团高级副总裁埃里克·阿尔特巴赫对《财经》记者说，在世贸组织成立前，美国对其主要贸易伙伴不需要尽什么义务，在解决贸易争端时，有很多腾挪的空间来单方面采取措施。里根政府时期共进行过49次“301调查”，有些甚至没有行业协会或工会提出正式的请求，政府主动发起“301调查”。

里根政府频频动用“301调查”的原因之一，是《关税与贸易总协定》（GATT）仅覆盖了商品贸易，而不包括服务贸易、政府采购、国际投资、知识产权等领域的相关规定和纠纷排处机制。在美国主导下的关贸总协定乌拉圭回合谈判之后，WTO正式成立，国际贸易争端逐步转移到了世贸平台上，美国发动单边制裁案例的数量和频率显著减少。

301条款授权美国贸易代表可对他国“不合理或不公正的贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁，包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等。这些“不合理或不公正的贸易做法”在上世纪70年代引发的“301调查”包括：1975年，美国鸡蛋生产商要求政府调查他们在加拿大市场的份额；1976年，佛罗里达州柑橘委员会指控欧洲关税歧视美国橙汁；1979年，美国雪茄协会要求政府对其在日本的销售情况进行调查。

贯穿上世纪80年代前后的主题是日美贸易争端，因而在1976年至1989年的十多年间，美国对日本钢铁、电信、木材、医药、半导体等制造业发起了14起“301调查”。

同样，在上世纪八九十年代，美国认为中国台湾未能执行知识产权的相关规定，动用“301调查”单方面限制台湾对美出口。

20世纪90年代，中国成为美国就知识产权而展开“301调查”和谈判的主要对象之一。90年代美国对中国的4次“301调查”中，有3次是针对知识产权。endprint

1990年，美国将中国升级为“重点观察国家”。1991年4月，美国对中国首次发起“301调查”。经过六个月的调查，美国贸易代表的调查结论为“中国的知识产权执法行为不合理，为美国商业带来负担和限制”，并公布了价值28亿美元的预备性报复清单，拟针对中国出口到美国的成衣、运动鞋、玩具和电子产品等，征收高达100%的惩罚性关税。

中国人民大学经济学院教授程大为对《财经》记者说，“301调查”并不是一个最严厉的贸易保护政策，它是有伸缩性的。

1991年、1994年6月以及1996年4月美国对中国知识产权实施的“301调查”，最终通过谈判获得转圜，以签订中美市场准入或知识产权备忘录和协议告终。中美双方在1992年、1995年、1996年签订知识产权方面的谅解备忘录，中国承诺加强知识产权保护，并先后修订了《专利法》、《商标法》，颁布《反不正当竞争法》等。

2010年10月，奥巴马政府宣布接受美国钢铁工人联合会的请求，对华清洁能源有关政策和措施启动“301调查”。阿尔特巴赫当时作为负责中国事务的美国副助理贸易代表，也参与到当年的“301调查”工作中。

奥巴马对华的“301调查”涵盖了中国风能、太阳能、高效电池和新能源汽车行业的154家企业，以查明美国相关企业的利益是否受到了损害。阿尔特巴赫说，那次“301调查”结束后，美国贸易代表向奥巴马总统提出的政策建议是，中国的风能补贴计划违反了世贸规则。奥巴马政府决定就此补贴计划与中国进行磋商。在磋商期间，中国政府表示补贴方案在逐步淘汰过程中，因而此案并未正式进入WTO争端解决程序。

科技领域成主战场

知识产权保护对经济的影响贯穿始终。美国商务部2016年的一份报告指出，知识产权密集型产业至少为美国提供了4500万个就业机会，产业贡献超过6万亿美元，占美国国内生产总值的38.2%。

今年早些时候，美国一个关注知识产权的委员会估算认为：伪造商品、盗版软件和窃取商业机密对美国经济的拖累每年超过2250亿美元，最多可能高达6000亿美元。罗斯在其撰文中透露说，特朗普认为，中国要为此负一半的责任。

4月28日，美国贸易代表办公室（USTR）发布2017年《特别301报告》，就全球贸易和知识产权发展情况进行总结和回顾。报告中，USTR继续将中国列入优先考察名单，并指出中国的一些长期性和新的知识产权问题值得关注，包括强制性技术转让要求、知识产权执法的结构性障碍、广泛存在的侵权活动。

美国在研发密集、高技术企业方面是世界领导者。塞莫利兹指出，美国企业最为担忧的是对其知识产权的盗用。

中国首创创始人、董事长兼首席执行官傅成对《财经》记者说，无论修辞方式和应对措施如何改变，贸易冲突都悲剧性地一直在中美关系中扮演重要的角色，而如今双方的角力点放在对技术和互惠的市场准入的推动力度上。

华盛顿智库战略与国际研究中心（CSIS）近日发布的报告指出，中国目前在创新领域采取的是科技民族主义，即在牺牲外国科技企业利益的条件下保护本国企业。外国科技公司在技术上比中国竞争者要高，它们如果能够得到市场准入，可能会改变中国市场。但与此同时，中国政府和中国公司将设法得到这些技术，它们拥有的最大筹码是中国巨大的市场。

每个希望进入中国市场的美国公司都必须根据自己的情况作出商业决定。以苹果公司为例，继在北京和深圳之后，苹果宣布将在上海和苏州设立研发中心，这四大研发中心基本覆盖了苹果产品关键的供应链基地。对苹果来说，中国是重要的成长市场，按照营收计算，中国市场未来将取代美国市场，成为该公司最大的市场。

在贸易代表办公室公布的文件中，此次“301调查”的范围主要包括：中国政府是否利用一系列的手段，包括通过含糊或者秘密的许可、开办合资企业的要求、外资权益限制等方式干涉美国公司在中国的运作。这样做的目的是强迫美国企业去转移技术；中国政府是否通过发放牌照以及技术协商等方式迫使美国企业放松对于技术的控制，是否通過非市场手段下令转让技术。

在这一背景下，程大为指出，“301调查”的目的实际上是为美国在华投资的企业服务，创造好的投资环境。

布赖恩·奥肖内西是从事研究与发展许可贸易、国际技术转让和知识产权保护的国际性专业组织美加许可贸易工作者协会主席，同时也是律师事务所Dinsmore&Shohl的合伙人。

奥肖内西对《财经》记者说，中国在知识产权保护、特别是专利制度保护方面取得了显著的进步。中国懂得技术进步的重要性，懂得经济优势取决于技术优势，懂得积累和收集有价值的技术信息的能力至关重要。中国似乎在刻意营造这样的信念：为促进中国的外商投资和技术发展，中国在大力保护知识产权，但这最多是相当肤浅的专利保护。专利只是问题的一部分，真正的知识产权保护取决于把知识产权视为私有财产的系统，防止其被偷窃或盗用。因此，中国的知识产权保护在期望与现实之间存在一个鸿沟。

傅成指出，“301调查”可能只是一个烟雾弹，更重要的还是CFIUS。对中国收购美国半导体技术和发展芯片行业，CFIUS一直持强硬态度。近日美国官员表示，美国政府准备加强对中国企业投资美国科技领域的审查，以更好地保护他们视为对国家安全至关重要的敏感技术，尤其是在人工智能和机器学习方面。

这在此次“301调查”也有所体现，美国政府调查的内容之一是，中国政府是否直接或者帮助一些中国公司通过系统投资并购的手段收买美国公司及其资产，以获取先进技术以及知识产权，最终谋求大规模的技术转移；中国政府是否支持入侵美国商业机构电脑系统的行为，通过黑客手段盗取知识产权以及商业机密。

赌注和筹码

美国信息技术与创新基金会主席罗伯特·阿特金森是“301调查”的拥趸。此前，1月份他在向美国国会作通报时称，中国已到了不择手段操纵市场、肆意窃取和胁迫美国进行知识转移的境地。从半导体到电子商务，中国政府领导人毫不掩饰地表明了让中国掌握自有技术的目标。endprint

阿特金森对《财经》记者说，特朗普政府“301调查”的目的应该是阻止中国在创新上的重商主义做法，调查结束后，美国应坚持遵从规范和准则。美国政府通过此举向中国政府施压，希望中国更严格地遵守规则，并缩减创新上的重商主义政策。

中国半导体行业的勇往直前被认为是中国重塑科技竞争力的缩影。在阿特金森看来，中国严重依赖美国的半导体技术和军事技术，“301调查”的焦点有可能集中于那些高端产业，如航空航天、高端制造业和生命科学。

但阿特金森强调说，美国政府的目的不是要阻止中国在这些领域取得成功，而是通过贸易施压手段带来公平竞争，结束强制性的技术转让要求，减少政府补贴，减少盗用知识产权的做法。

美国“301调查”对行业的影响还需要数月的时间显现，不过业内人士认为中国的通信设备、集成电路等科技行业会受到负面影响。从美国对中国进口的商品构成来看，特朗普“301调查”重点打击的是机电产品。

美国是中国机电产品出口第一大市场。2016年，对美机电产品贸易顺差占中国机电产品贸易总顺差的37.5%，是顺差的最主要来源地之一。2017年上半年，美国从中国进口最多的商品品类是机电产品，占对中国总进口金额的49.8%。

围绕机电产品的知识产权和技术转让的争议也是近年中美贸易的重灾区。据中国商务部消息，今年上半年，机电产品在美国对华双反案件中的涉案金额为23亿美元，是涉案金额最高的行业。

不过近年来，美国针对该领域的知识产权保护，更多的是用素有“世界上最严厉的贸易壁垒之称”的“337条款”。据路透社报道，2017年以来，美国国际贸易委员会对华发起的“337调查”案件，集中在半导体、医疗设备、电子行业、电动车、智能制造及通讯工具等高技术领域。

布鲁金斯学会外交政策项目约翰·桑顿中国中心和全球经济发展项目资深研究员杜大伟指出，“301调查”赋予总统广泛的权力以应对不公平的贸易行为，问题在于，对中国开展“301调查”后实行任何小的惩罚，如对一些商品施加关税，都只是象征性的；任何大的举动都会对美国和世界经济造成破坏。杜大伟对《財经》记者说，“我不认为特朗普有中间路线可以选择。”

而且，中国经济对出口的依赖已不同从前，中美经济在贸易上制衡对方的能力势均力敌。杜大伟指出，中国对美的出口现在仅占中国国内生产总值（GDP）的不到5%，伴随着中国经济增长模式从出口和投资向更依赖服务和消费转型，美国市场对中国经济增长的相对重要性将继续缩小。在硬币的另一面，美国的科技企业却不会轻易放弃中国市场。即使回顾历史，美国“301调查”对中美贸易造成的负面影响也很有限。

根据“301调查”相关的法律规定，美国贸易代表处需要在启动调查后的12个月作出决定。相关企业担心这个调查可能会拖到2018年中期的法定期限之前。当然，调查也可能提早得出结论。

中美贸易关系目前处在重大的不确定期，特朗普政府需要兑现“美国优先”、它担负着减少美国的贸易赤字，为美国人争取就业机会的重担。

一年以后的现在，“301调查”水落石出，但现在没人能说清届时特朗普政府与中国的贸易关系会指向何方。endprint