《民办教育促进法》修改过程中的合法性问题探讨

阎凤桥

·专 题·

《民办教育促进法》修改过程中的合法性问题探讨

阎凤桥

（北京大学 教育学院/教育经济研究所，北京100871）

新旧《民办教育促进法》核心思想的调整，可以被视为一种制度或合法性的转变，既反映了民办教育自身特质的变化，也反映了社会对于民办教育的不同期许。在修法过程中，官方的改革和创新意识是修法的政治基础，修法的核心内容采纳了专业人士的研究成果，修法的推进在于权力部门的引导和协调，修法通过立法者投票表决而完成。虽然民办教育新法与某些国家私立教育制度有相似性，但仍然留有中国历史的痕迹。《民办教育促进法》的修改过程，是各种不同参与者在遵循各自逻辑的行动下协同完成的。

《民办教育促进法》；合法性；变迁；多重逻辑

Abstract:Modifying Minban Education Law can be viewed as an institutional change.The process reflects change of both minban education per se and public expectation to minban education.In the process,reformideology isprerequisite.Professional staff proposed the“categorization”(fenlei guanli)to replace previous“reasonable return”(heli huibao).Administrative agencies accepted the aforementioned proposal and pushed it into practice under a controversial situation.Law makers finally approved the revised law.Although China’s new Minban Education Law resembles its foreign counterpart in terms of division of for-profit and nonprofit education institutions,it still maintainscertain historical legacy.Thepaper elaboratesfour rationalesor logicsadopted by four social groups.

Key words:China Minban Education Law;Legitimacy;Change;Multiple Logics

一、研究问题的提出

20世纪70年代，西方学者提出了制度理论，用来解释那些无法从理性选择理论视角出发去有效解释的社会现象。制度理论的核心思想是，在一个社会场域中，某种社会构型受到制度环境的影响，其中有些影响效果是与效率改进原则相一致的，也有些影响效果是与合法性原则相符的，所谓的制度因素包括国家权力机构、专业团体、文化认知等，效率与合法性是两种不同的作用机制。[1][2]从已有的研究文献看，制度分析将侧重点放在社会构型的塑造和变化上，在相同或者相似的制度环境作用之下，社会构型会朝着趋同的方向发展。[3]当然，制度理论的另外一层含义是，在制度趋同过程中，社会构型与社会活动内核会发生某种程度的偏离，这种偏离正是效率机制和合法性机制共同作用的结果，而松散耦合的系统有助于两种不同作用机制同时发挥作用。在现实中，我们既发现一些社会现象符合制度理论的预期，也发现一些现象与制度理论的预期不完全吻合。换句话说，制度理论没有足够关注社会构型的稳定性或者说其不变的一面，即合法性机制失灵和合法性机制反向作用的问题。如何将变化与稳定纳入同一个理论分析框架进行综合考察，是需要探讨的一个问题。

从某种意义上讲，中国传统社会有很多方面就表现出制度稳定性的特征，是变与不变的统一体，而且不变占据了主导地位。例如，中国社会的官僚政治特征维持了上千年[4]，中国的法律制度表现为一以贯之的“法律儒家化”特征[5]。清朝末年，在西方世界的影响下，中国发生了“千年未有之变局”，辛亥革命成功地推翻了帝制，使中国成为东亚第一个共和国，开启了中国现代化之路。但是，即使在今天的中国，中国社会传统因素影响仍然深远，使得其现代化步履艰难。[6]现代因素与传统因素交织在一起，使中国发展道路表现出某种特殊性，为中国学人探究问题、创新理论提供了现实场景。

从全息论的角度看，局部包含着整体的信息，从微观的社会变化过程也可以透视出多种不同的社会作用机制，所谓“一叶知秋”。本文拟从《民办教育促进法》的修改过程这个具体案例入手，剖析其中包含的多重制度逻辑。下面，笔者先对这个过程做一简要的介绍。2002年，全国人大常委会表决通过了《民办教育促进法》，这是我国第一部有关民办教育的法律。其中，“合理回报”作为核心内容之一，在当时被认为是一种巧妙的说辞，可以在不违反上位《教育法》的前提下，满足民办教育机构举办者对于经济利益的诉求，符合中国的实际情况。但是，这个条款落实得并不理想，法律文本中提及的“合理回报”的“具体办法”①直到2016年新修改的《民办教育促进法》颁布时也没有制订出来。2015年，全国人大通过了《教育法》的修改，为民办教育修法过程中热议的营利教育机构的存在扫清了法律上的障碍。②2016年，全国人大常委会又表决通过了修改后的《民办教育促进法》，确立了营利教育机构与非营利教育机构可以并存的局面。法律修改前后的最大变化，是用“分类管理”取代了“合理回报”。这意味着，与以往不同，营利性民办教育机构可以在国家许可的范围内予以合法举办。③笔者曾经撰写过一篇文章，借用了决策分析中的组织行为模式，讨论《民办教育促进法》中“合理回报”条款以及其他几项民办教育政策落实困难的原因，剖析了国家“碎片化”的特征。[7]撰写前文时，《民办教育促进法》尚在修改过程中，前后两篇文章有一定的联系，所以本文可以被看作是上文的续篇。虽然“分类管理”思想今后实施的难易程度未卜，但是从立法角度看，它毕竟已经被写入法律中，变成一个法律事实。这里，提出如下两个有待讨论的问题：《民办教育促进法》为什么会以及如何发生从“合理回报”到“分类管理”的转变？采取“分类管理”是否意味着我国民办教育制度与外国私立教育制度趋同呢？

二、分析框架

立法是“规则”意义上的合法性确立。④《民办教育促进法》的修改就是从前一种合法形态向后一种合法形态的转变过程。修法是在开放环境中进行的，是在多种团体参与下完成的，其中包含着多种制度因素，因此可以从制度理论视角出发，对其进行剖析，从而对修法过程有一个比较清晰的认识。

对于现实问题的探究需要既有理论的指导，同时在分析过程中也有可能改进理论，以扩大解释现象的范围或者加深对于某些问题的认识。如果不加分析地采用基于西方社会基础而提出的概念和理论来解释中国社会现象时，都多少会表现出一些“水土不服”的问题。[8]笔者借鉴相关学者在研究中国制度变迁问题时提出的多重逻辑分析思路[9]，勾画了图1所示的分析框架。在该分析框图中，将《民办教育促进法》从“合理回报”到“分类管理”的转变视为一种制度变化，这个过程是专业人士、权力机构、立法者等团体在特定的历史情形下参与完成的。其中，各个团体的行动逻辑对于制度变化发挥了作用，具体包括研究者逻辑、权力机构逻辑、立法者逻辑和历史逻辑。

图1 《民办教育促进法》修改过程的分析框架

在图1中，围绕着《民办教育促进法》的修改，主要有四个行动者团体和力量发挥了作用。一是专业研究人员。他们借鉴私立教育治理的国际经验，提出了区分营利教育机构与非营利教育机构的思路（即“分类管理”）。二是行政部门。专业人士提出的“分类管理”思路得到行政部门的认可，在最高权力机构的推动下，将其变成一种民办教育发展与改革的指导思想。三是立法者。人大常委会通过投票表决的形式，通过了新的《民办教育促进法》，将“分类管理”的原则和相关内容正式写入法律文本。四是传统力量。《民办教育促进法》的修改是在中国社会制度背景下完成的，而中国社会制度是在长期历史过程中形成的，使得这部法律带有中国社会的某些历史印记。

在制度理论的经典文献中，专业人士、国家被视为制度形成的两种主要力量，它们都是有形的行为主体，另外一种力量是弥散性的文化认知。[10]在本文中，笔者考虑了前两种制度建构主体。另外，本人将立法者（人大常委会）作为一种独立的行为主体纳入分析视野。什么因素影响立法者的选择取向呢？本文假定，他们是社会总体利益的代表，从社会正义角度考虑问题，所以文化认知机制发挥着重要的作用。在修法过程中，不同行动者团体对于民办教育问题和法律修改必要性的认识存在着一定的分歧。因此，需要某种力量发挥主导作用来统一认识、形成决策，而中国的现实决定了只有行政权力机构可以发挥主导作用。除了上述强制性、规范性和模仿性制度力量外，本文还考虑了在长期历史演变过程中形成的社会制度，它是不容易改变的，其作用使中国的立法过程区别于其他国家的立法过程，只有在比较分析的基础上才能看出它的隐形作用。对于本文涉及的研究问题而言，上述三种制度力量有一个先后顺序：从专业人士的专项研究工作开始，然后经过行政系统的引导，最后由立法系统完成。而历史制度力量是一个基础，上述三种制度力量都是在这个基础上开展活动的。其实，在修法过程中，另外一个团体也很重要，并且发挥了很大的影响，那就是民办学校的举办者。他们是法律修改的切身利益相关者，以个体身份（一些民办学校举办者是全国人大代表）或者团体（民办教育协会）的形式参与民主决策过程，并对立法过程施加影响。但是，由于该团体在立法过程中的作用是被动和间接的，所以在上述分析框架中，没有对该团体进行单独分析。⑤

三、内容分析

下面，笔者将按照图1所示的四种制度力量及其顺序，逐一进行分析。在分析之前，先对背景情况做一些必要的交代。

首先，就中国的实际情况而言，改革已经成为社会的主导意识，改革思想和内容反映在一系列的政策和法律文本中。在教育领域，近年来先后对多部已经颁布的法律进行了修改，以适应社会变化的需求。例如，2006年人大对《义务教育法》进行了修改；2015年，人大又对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》进行了修改。这种快速变化的态势导致某些还不够成熟的内容或者有争议的内容也体现在法律文本中。

其次，从修法过程看，法律的修改涉及很多利益关系和影响因素，非常复杂，且存在着很大的后果不确定性，没有一个绝对客观和清晰的标准，也无法通过理性选择的方式进行取舍和决断。在很多情况下，与其说修法是一个理性过程，不如说它是一个多元利益团体参与其中的政治博弈过程。

最后，就《民办教育促进法》而言，2016年的新法与2002年的旧法相比，社会状况发生了显著的变化。2002年时，国民经济实力有限，教育经费严重短缺，“穷国办大教育”是中国的基本国情，所以国家对于民办教育事业发展持迫不得已的宽容态度。只要是在不增加公共经费的前提下扩大教育供给的行为，就能够得到政府的认可，获得一定的合法性，被允许获得一定的经济利益。而到了2016年前后，中国的社会经济状况已经有了较大的改观，“不差钱”成为社会状况的通俗表达，政府扩大了多种公共投入，公共财政已经有一定的能力涉足民办教育领域。因此，政府对民办教育的态度也由过去的被动适应转变为积极干预。

（一）专业人士

修法过程是从专项研究开始的，这是保证立法质量的具体反映。近些年来，政府部门越来越重视发挥专业人士在智库建设和国家治理过程中的作用，邀请他们参与立法和政策制定过程。2016年通过的《民办教育促进法》中的“分类管理”思想，源于2009年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《中长期规划纲要》）。《中长期规划纲要》明确提出，将民办学校区分为营利性组织与非营利性组织两种不同形式，并要求进行“分类管理”试点改革，以总结经验，进行推广。在《中长期规划纲要》制定过程中，教育部组织了由国家教育发展研究中心人员、高校学者和民办教育专门研究机构人员组成的研究队伍，与教育部政策法规司和发展规划司民办教育处的人员共同开展了专门研究。研究人员借鉴国外特别是美国私立教育发展的经验⑥，提出了区分营利性与非营利性教育机构的设想，并以专题报告的形式提交给《中长期规划纲要》领导小组，得到了政府部门的认可。在随后教育部组织的相关政策文件的起草以及《民办教育促进法》修改过程中，专业人员仍然参与专题研究以及文件的起草工作。⑦总之，专业人员在修法及其前期政策制定过程中都发挥了一定的作用，提出了“分类管理”的设想，以规范我国民办教育的有序发展。

专业人士按照怎样的逻辑参与制度的建立过程呢？他们从学术研究的角度提出可供参考的解决问题的思路，而学术研究常常强调价值无涉，为此要求研究者与研究对象之间保持必要的距离，相对忽视可操作性。虽然专业人士在开展专项研究工作之前和之中也对我国民办教育的实际情况进行过专门的调研，每个人对于我国民办教育的情况都有不同程度的了解，但是与我国民办教育的复杂性和多样性现实相比，他们对于中国实际情况的了解是相对有限的，且看法不尽相同。他们擅长做的事情，是通过国际比较研究的方式，提出供我国参考的国外经验，至于这种做法在多大程度上适合中国的实际情况，以及采取国外的做法究竟会产生怎样的实际效果，则往往估计不足或者不准。至于是否被政府部门采纳，也不是他们可以掌握的事情。

（二）权力机构

行政权力机构直接参与国家治理与公共资源分配，在政策和法律的制定过程中都发挥主导性作用。它们决定着是否采纳专业人士提出的建议，以及采纳哪些建议。在2002年《民办教育促进法》制定过程中，全国人大系统扮演了主要的角色，国务院和下属的教育部发挥了辅助的作用。但在2016年的修法过程中，人大和行政系统所扮演的角色颠倒了过来，国务院及其下属的教育部发挥了关键的作用。教育部是教育业务主管部门，对于法律对象及其教育活动更加熟悉，因此具备更丰富的专业知识。⑧

2009年《中长期规划纲要》的颁布与2016年《民办教育促进法》的修改具有直接的联系，其中“分类管理”思想贯穿在两者中。从《中长期规划纲要》的制定和实施情况看，“分类管理”试点改革过程并不是一帆风顺的。在“分类管理”内涵和相应配套政策内容不明确的情况下，民办教育机构举办者对于怎样站位举棋不定，响应者寥寥，造成“分类管理”落实不利的状况。在《中长期规划纲要》颁布的第二年，即2010年，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。在这份上级文件的指导下，教育部拟与其他九个中央部委合作制定扶持民办教育的政策。但是，部门之间配合有难度。于是，教育部不得不在2012年单方面发布了《关于鼓励和引导民间资金积极进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》。2015年，由于委员们对于《民办教育促进法》修改稿存在着不同意见，人大常委会推迟了对于《民办教育促进法》修改草案的表决。在利益相关者团体意见分歧、政府部门想法和步调不一致的情况下，最高权力机构的介入发挥了定乾坤的作用。⑨2015年，中央全面深化改革领导小组重申了民办教育“分类管理”的原则。2016年4月18日，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。这些决定对于推动修法的顺利进行都发挥了非常重要的推动作用。

行政权力机构在修法过程中遵循怎样的逻辑呢？我国采取的是强和实的行政体制，从而使行政对于立法的影响是显著的。从上面介绍的过程可以看出，权力机构按照行政级别及其相应的权力配置开展工作，越是位于权力系统的上层，其权力越大，组织和协调能力也越强，可以统一认识和做法，对于立法过程的影响也越明显。

（三）立法者

2016年11月7日，人大常委会三审通过修改后的《民办教育促进法》。⑩2016年12月29日，中共中央办公厅和国务院等部门又出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）等四份配套文件，提出切实加强民办学校党的建设、建立分类管理制度、拓宽办学筹资渠道、探索多元主体合作办学、创新财政扶持方式、落实税费优惠等激励政策、财政系统具备资助民办学校的能力等具体意见。

立法者在立法时的态度，很大程度上受到他们对于国家形势看法的影响。随着国家经济的发展，国家财政能力也不断地提高，教育经费得到了较快的增长，2012年教育经费占GDP的比例历史性地实现了4%的目标。教育经费增长的情况可以从2002年和2015年的数据对比中反映出来，如表1所示。2006年通过的《义务教育法》明确和加强了公共财政在义务教育经费供给中的责任。在义务教育经费得到基本解决之后，义务后教育经费也得到了相应的提高，中央政府与地方政府共同化解高校扩招期间形成的债务，并且规定了高校生均财政拨款的最低标准。一些经济发达省份甚至考虑延长义务教育年限，将学前教育或高中教育纳入义务教育范畴。在《中长期规划纲要》颁布后，一些省份就对该省的民办学校提供了专项财政扶持资金。

当经济发展达到一定水平后，建立在公平基础之上的社会稳定成为国家发展的重点，效率和公平的相对重要地位改变，建设和谐社会成为新的战略目标。在公共教育经费增长的同时，民办教育的格局也发生了变化，教育的公益性和公平性被重新强调，政府对于诸如名校办民校、转制学校以及二级学院（独立学院的前身）等办学形式进行了限制和规范，进一步明晰学校的办学属性，规范其办学行为，向着更高层次和水平发展。在这样的观念指导下，“分类管理”的思想得到了包括立法者在内的多数人的认同。

表1 2002年和2015年中国教育经费情况

立法者在修法过程中遵循怎样的逻辑呢？立法者既要遵循正义原则，也要遵守专业原则。从正义原则角度看，他们的立法立场受到对于国家政治和经济发展态势看法的影响，在意见分歧和权力机构介入时，表现出服从上级和大局的特点。从专业原则看，他们尊重、倾听和接受教育行政部门的意见。

（四）历史传统

经过修改的《民办教育促进法》采纳了“分类管理”的指导原则和管理措施，为营利性教育机构的建立提供了法律保障。如果不从历史角度看，我们很容易得出我们国家民办教育制度与西方国家私立教育制度趋同的片面结论。从比较制度的角度看，中西方在基本法律制度框架中存在着明显的差异⑪：西方国家采取“消极自由”为主的原则，而我们更倾向于采取“积极自由”原则。[11]这种特征也同样反映在《民办教育促进法》中。这部法律反映了国家对于民办教育很高的发展期许和一定的支持，也反映了民办教育系统在国家干预下，从低水平向高水平发展的可能态势。

在长期历史演变中形成了一系列的制度束，它们会发挥长期和深远的作用，这种作用往往超出人们的感官认知范围。在一定的社会制度下，虽然一些活动及其人为规则在变化，但是这种变化很难完全脱离其过去走过的历史轨迹。

四、结论及讨论

本文分析了《民办教育促进法》的修法过程，旨在以制度理论为视角，对于理性和有限理性的关系进行辨析。笔者将从2002年旧法中的“合理回报”到2016年新法中的“分类管理”视为一种制度转变，四种社会力量对该制度转变产生了影响。对这四种社会力量及其遵循的理性原则或者逻辑及其局限性，做如下概述：

第一，专业人士遵循学术理性的原则，在国际比较研究基础上提出了“分类管理”的设想，这无疑是解决“合理回报”法律框架下存在问题的途径之一，并且具有国际先例作为参考，这更增强了法律选择的理由。但是，学术理性是有限度的，解决民办教育逐利问题的外生性办法与现实中营利与非营利界线模糊以及利益追求者的愿望相冲突，带来了后续修法过程中对“分类管理”原则认同的困难。

第二，行政机构遵循行政理性原则，按照权力等级行事，在行政许可范围内达成意见的统一，推动了法律进程。作为教育活动的主管部门，行政机构（教育部）可以动用行政力量，对于民办教育系统进行干预。行政机构也是修法后法律内容实施的主体，与立法机构相比有一定的优势。但是，行政理性也有限度，表现在行政系统具有部门分割的特征，教育部需要与其他部委配合才能推行有关事宜，部门之间的扯皮现象难以完全避免，这样会带来行政协调成本较高的问题。

第三，立法机构遵循政治理性。人大是国家的最高权力机构，它代表人民的利益行使立法和修法权，这是我国民主政治的具体表现形式。政治理性的有限性表现在，从理论上讲，法律代表了大多数人的利益，但是却无法反映少数人的利益。其次，教育法律的执行需要由教育行政部门来完成，所以在法律细节的制定上，立法部门要参考甚至接受教育行政部门的意见。再次，在中央和地方两级立法和行政体系下，我国仍然属于集权体制，这是地方对中央持观望态度、地方立法和立规进展缓慢的主要原因。

第四，传统理性具有路径依赖的特征，有利于形成社会历史秩序，保持局部与整体之间的协调，也保证变化的连续性。其有限性的一面则表现为，习惯法影响成文法，社会按照惯性原则发展，过去的行为很难在短期内发生改变，新颁法律的作用需要逐步体现出来。

在本文中，将《民办教育促进法》从旧法向新法的转变视为一种制度转型，从四种社会力量进行作用机制分析。是不是还可以从其他不同视角对这一过程进行分析呢？按照“垃圾箱决策”模式，复杂系统的决策存在着三种情形：一是问题得到了解决（resolution），即通常所说的理性决策模式；二是忽略问题的决策（oversight），亦即答案导向的决策程序；三是问题消失的决策（flight），即决策时问题已经消失。[12]后两种决策模式都带有有限理性分析视角的特点。2002年旧法制定时民办教育投资办学现象明显的状况与2016年修法时的情形存在着一定程度的相似性，提出的解决办法也基本相同。所不同的是，“分类管理”的做法在2002年没有得到通过，而2016年修法时，问题及解决办法同时存在，通过曲折的过程，终于将“分类管理”写入法律文本。显然，上面第一种和第三种决策形式都与《民办教育促进法》修法过程不相吻合，而第二种决策形式与之存在着某种相似性，即2016年的修法是用业已存在的答案——“分类管理”——去寻找问题。从旧法向新法的转变到底可以被视为必然的还是偶然的，是两种不同的研究结论。本文尝试了必然性结论的论证，但并不排除偶然性的可能。

致谢

笔者向吴华、董圣足和方光伟等人请教了《民办教育促进法》修法过程中的有关情况，特此鸣谢，文责自负。

注释

①2002年的《民办教育促进法》责成国务院规定合理回报的具体办法（第五十一条）。

②1995年颁布的《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”2015年修改后的《教育法》第二十六条规定：“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”

③“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”（第十九条）

④合法性除了“规则”这个含义之外，还有“规范”和“文化认知”两个含义。参见：斯科特.制度与组织：实现观念与物质利益[M].北京：中国人民大学出版社，2010：55-81.

⑤2009年，政府在颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》之前，曾经就草稿向社会征集意见，收集到大量的反馈意见，但是对于组织者如何吸收和采纳这些意见，却不得而知。

⑥从全世界来看，美国是私立教育数量和质量特色明显的为数不多的国家之一。

⑦笔者参加了《中长期规划纲要》制定的预研究和随后的政策文本起草过程，对于专业人士和行政机构的行动逻辑有一定程度的了解和认识。

⑧《民办教育促进法》立法和修法不是同一个主体：前者是人大专门委员会，后者是国务院。从立法程序上看，这种安排是合规的，但是这种变化包含着一些值得探讨的制度原因。在2000年《立法法》颁布之前，我国对于立法主体没有明确的规定，立法一般通过人大法工委和国务院法制办提出法律提案。2015年修改后的《立法法》对于立法主体做出如下明确的规定，拓宽了立法渠道：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”（第十四条）

⑨2002年，在《民办教育促进法》制定过程中，也出现了相似的情形。人大常委会对于重要的立法内容产生明显的分歧，使得立法进展缓慢，后来是在人大领导人的影响下，才通过表决。

⑩《民办教育促进法》的新法之所以三审才获得通过，是由于在一些关键问题上，人大常委会代表还存有意见分歧，诸如如何确立分类管理的标准、举办者的利益保护、营利教育的适用范围等。

⑪美国学者Thomas Metzger曾经将中西方做过一个对比：在西方传统下，公民社会这个概念指一种非乌托邦的政治秩序，其中在道德上和智识上容易犯错误的公民组织起来，监督政府的行为，旨在使国家对他们的生活干预最小，或者利用一些国家的干预来平衡国家系统之外精英力量的压迫。在中文文献中，西方非乌托邦自下而上的上述定义被基于传统、乌托邦、自上而下的观点所取代，其中道德和智识双馨的无私政治团体或真正的知识分子掌握着国家，或至少得到国家的允许去驾驭社会。参见：METZGER T.The Western Concept of the Civil Society in the Context of Chinese History [M].Hoover Institution on War，Revolution and Peace,Stanford University，1998：1.

[1]MEYER J,ROWAN B.Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony[J].American Journal of Sociology,1977,11:345-356.

[2]阎凤桥.世界社会理论：新制度理论在世界现象研究中的应用[C]//中国高等教育评论.北京：科学出版社，2017:3-16.

[3]POWELL W W,DIMAGGIO P J.The New Institutionalism in Organizational Analysis[M].Chicago:University of Chicago Press,1991.

[4]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：商务印书馆，2010.

[5]瞿同祖.瞿同祖论中国法律[M].北京：商务印书馆，2014.

[6]秦晖.传统十论[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[7]阎凤桥.组织行为决策视角下民办教育政策推进缓慢的分析[J].华东师范大学学报（待刊出）.

[8]罗志田.变中前行：二十世纪中国学术掠影[M].北京：北京师范大学出版社，2015:151-162.

[9]周雪光，艾云.多种逻辑下的制度变迁：一个分析框架[J].中国社会科学，2010(4):132-150.

[10]DIMAGGIO P,POWELL W.The Iron Cage Revisited:Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields[J].American Sociological Review，1983（48）：147-160.

[11]许纪霖.家国天下：现代中国的个人、国家与世界认同[M].上海：上海人民出版社，2017:296.

[12]COHEN M D,MARCH J.Leadership in an Organized Anarchy[G]//BROWN M C II.Organization and Governance in Higher Education（fifth edition）.MA:Person Custom Publishing,2000:16-35.

Exploration of Legitimacy Realignment in the Modifying Process of Minban Education Law

YAN Feng-qiao
（Institute of Economics of Education,Graduate School of Education,Peking University,Beijing 100871,China）

2017-08-29

2015年度国家社科基金教育学重点项目“民办院校办学体制与发展政策研究”（AFA150012）

阎凤桥，北京大学教育学院教授。