提高设区的市立法质量的思考及建议

黄新国+++江海松

设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，正式赋予设区的市地方立法权。这意味着设区的市地方立法将呈爆发式增长，如何提高设区的市立法质量就成为一个值得高度重视的重大课题。行使地方立法权，对于设区的市是一个全新的课题，也是一个严峻的挑战。我们认为，设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。基于这一考虑，我们根据湖北省黄冈市近一年来制定地方性法规的实践和体会，就提高设区的市立法质量提出以下八个方面实证性的思路及相关建议。

一、必须始终坚持党的领导。立法是一项重要的政治活动，必须把坚持党的领导放在首位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。党的十八届四中、五中全会明确提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中问题决策的程序。中共中央也于2016年2月出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确了党领导立法工作必须遵循坚持的基本原则和指导思想，规定了党领导宪法的修改和解释工作、研究部署立法工作布局、领导重要法律法规规章制定工作、支持和保证立法机关充分行使立法权、加强组织保障等要求，这为立法工作更好地坚持党的领导提供了遵循。在地方立法过程中，必须毫不动摇地坚持党领导立法工作的指导思想和基本原则，这是确保地方立法质量的前提和基础。

一方面，要坚持同级党委的领导。地方立法规划和立法计划要由市州人大常委会党组报请同级党委，以党委文件形式转发；地方法规草案基本成熟后，在提请市州人大或其常委会审议前，由市州人大常委会党组将草案或者草案中涉及的重大问题报告

同级党委，经同级党委讨论同意后，再按照法定程序提请审议。对市州党委提出的立改废释意见建议，人大常委会党组要及时研究制订落实方案并向党委作出书面报告。黄冈市委高度重视地方立法工作，在12个市州中率先成立了以市委书记为组长，市长为第一副组长，市人大常委会、市政府相关领导任副组长，市人大常委会法制工作机构、市政府有关部门主要负责人和“两院”负责人为成员的地方立法工作领导小组；市委常委会多次召开会议，专题研究地方立法工作的有关问题，要求各方都要高度重视、大力支持，充分发挥立法在引领、推动、保障改革方面的重要作用，尽快解决好机构、编制、人员和经费等问题；在市人大原有7个专门委员会的基础上，根据法定要求和省委办公厅指导意见，及时增设了法制委员会，为确保立法工作统筹推进，由一名市人大常委会副主任担任主任委员，一次配齐3名副主任委员和7名委员，共11人组成，并及时设立常委会法工委和配备专业工作人员；市委及时研究和批转市人大常委会立法计划，并在市委常委会2016年工作要点中，把首部实体性地方性法规《黄冈市饮用水水源地保护条例》列为需要市委研究的重要事项之首，并在条例审议前听取和讨论市人大常委会党组的专题报告。

另一方面，要发挥人大常委会党组的作用。设区的市人大常委会党组要认真履行政治领导责任，加强地方立法的全程领导，研究立法工作中的重大问题，在立法工作中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用，坚决维护党中央的权威，坚决贯彻落实地方党委的决策部署。黄冈市人大常委会党组将立法工作列为2016年工作的重中之重，给予了极大的关注。为加强对立法工作的领导，常委会党组向市委建议由一名常委会副主任兼任法制委员会主任委员，得到了市委的重视与支持，同时加强与市委组织部和市编办的衔接，落实了机构编制和人员配备问题。常委会党组坚持每月听取法工委的工作汇报，研究条例制定过程中需要协调的重大问题，党组书记还亲自参加省人大常委会有关立法工作的会议，出席法制委员会组织的立法咨询专家暨基层立法联系点工作座谈会并作重要讲话。

二、必须坚持人大主导。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。这样，地方人大有关专委会和常委会工作机构可以提前参与有关法规草案起草工作，有的重要法规草案，可以由有关的专委会或者常委会工作机构组织起草，有利于克服立法中存在的部门主导、部门利益法制化和争权诿责的倾向，有利于更好地体现人民群众意愿和社会公共利益，为提高立法质量提供体制机制保障。黄冈市人大常委会在取得省人大行使地方立法权的授权后，积极主动，从计划制订、立法启动、工作方案、起草大纲、协调论证等关键处入手，在每一个环节和细节上都体现了人大主导作用。通过面向社会广泛征求意见，制订了立法计划；2016年3月4日，市人大常委会与市政府联合召开地方立法启动会，印发了市人大常委会《关于制订〈黄冈市饮用水水源地保护条例〉工作方案》，成立了制定条例领导协调小组和起草专班，明确了时间表、路线图和责任制；在3月18日条例起草专班召开的工作研讨会上，按照市人大常委会法工委提出的起草大纲，牵头起草单位市环保局介绍有关情况，与会同志对条例初稿进行深入讨论；4月5日，市人大常委会法工委联合市政府法制办召开条例（初稿）讨论会，协调领导小组和起草专班中的13家单位全部参加，各单位结合自身工作职责对条例（初稿）提出了具体修改意见；4月27日，市人大常委会法工委联合市政府法制办召开条例（征求意见稿）专家论证会，对条例（征求意见稿）再次进行了修改；在前期各项工作基础上，督促市政府法制办形成了条例（草案），并及时提请市政府常务会议讨论通过。

三、必须健全立法工作机制。立法是一项严肃的制度创设工作，保证立法质量必须制度先行。要严格按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的科学立法工作格局，以法律法规为依据，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，科学制定地方人大及其常委会有关立法工作的各项机制，比如有关立法重大事项向党委请示报告、立法调研、立法前评估、法规立项、立法专家库、立法联系点、法规起草、立法听证、立法协商、立法审议、法规报批、立法后评估等一系列制度办法，同时要发挥主导作用和搞好组织协调，确保地方立法工作的规范化、制度化和法治化。我们十分注重立法相关制度建设，为立法工作打下了良好制度基础。法制委员会产生后，我們立即召开两次法委会，通过了法制委员会工作规则；3月和5月分两批次在主任会议上审议通过了基层立法联系点、立法咨询专家库、立法计划编制、立法论证、立法听证、立法评估工作规定等系列具体工作制度。endprint

四、必须选准立法项目。选择立法项目是地方立法的一项基础性工作，也是提高立法质量的先决条件。地方立法与地方经济社会发展、深化改革创新、维护群众切身利益事事相联、处处相关。随着经济社会发展，特别是在新常态下对立法需求不断增加，如何选准立法项目就显得尤其重要。要切实从本地实际出发，紧紧围绕地方工作大局，抓住影响本地改革发展稳定的突出问题进行立法调研，探索用法治理念和法治方式解决这些问题的有效途径，确保上级党委、政府的重大决策部署得到落实。在实践中，我们根据“人心所向、问题导向、改革指向和政府意向”这一“四向”理念，确定了黄冈市首部实体性地方性法规的选题，即饮用水水源地保护条例。水是生命之源。然而，近年来，黄冈有的地方在高速发展中忽视了对水资源的保护，一些工业废水、农药化肥、生活污水排入江河湖库，造成江河水质下降、湖泊面积减少、生态退化，饮用水安全受到严重影响，人民群众反映强烈。市人大及其常委会也认为严格水环境保护，刻不容缓。在2015年1月的市四届人大五次会议上，部分代表提交的关于加强饮用水水源地保护的建议被确定为大会议案。市政府经过近一年的努力，在饮用水水源地保护上做了大量工作，取得了阶段性成效，但离人大代表及人民群众的愿望还有一定差距。为了建立水源保护长效机制，巩固市政府办理市人大饮用水水源地保护议案成果，在征求各方面意见的基础上，按照少而精起好步、着眼练兵和质量为先的要求，我们确定2016年的唯一立法审议项目为《黄冈市饮用水水源地保护条例》。事实证明，我们选择这一立法项目，取得了社会广泛共识，为立“良法”打下了坚实基础。

五、必须定好法规起草专班。法规起草工作是决定立法质量的基础。地方性法规绝大多数是属于行政管理方面的法规，按照目前各地的做法，一般是由相关部门起草法规草案。这本无可厚非，但应注意有效防止立法工作的部门化倾向和争权诿责现象的出现。这就要求在组建法规草案起草专班时，要充分考虑专班成员的组成，可以让相关部门作为专班牵头单位，但人大常委会相关机构和政府法制部门及其他相关部门都应当参与进来，而不能仅仅依靠一个部门。必要时，可以委托第三方起草，但根据实践来看，为避免与实际结合不紧的情况，人大常委会有关专委会、法制工作机构和政府法制部门也应提前介入。我们在法规起草前，与市政府法制办和市环保局等部门充分协商，共同组建起草专班，最终确定了以市环保局局长为组长，市人大常委会法工委副主任、市政府法制办副主任、市环保局副局长、市水利局副局长为副组长，有关部门工作人员和相关法律专家为成员的法规草案起草专班。事实证明，这样一个以行政管理部门为主、人大常委会法工委及政府法制部门提前并全程介入的模式，为条例草案的顺利出台起到了事半功倍的效果。

六、必须高度重视审议环节。审议法规案是立法工作的重要环节，审议质效直接关系立法质量。要充分发挥有关专门委员会在法规草案一审前的审议作用，为代表或常委会组成人员审议法规打下基础。适时组织立法考察、调研、论证等活动，必要时应组织专题讲座，为代表或常委会组成人员审议法规草案创造良好条件。同时，要保证审议时间，一方面法规草案应当在7日前送达，以便代表或常委会组成人员提前做好审议准备；另一方面要保证大会或常委会审议法规案的时间，分团或分组审议每次审议一般不得少于4小时。在提交表决时，某些重要条款或争议较大的条款应当采取逐条表决的方式进行。我们在法规草案的审议上，严格按照立法条例的规定，提前将法规草案和立法参阅件印发给常委会组成人员及法制委员会委员。同时，无论是一审前由专门委员会审议，还是一审后的法制委员会审议，我们都坚持逐条审议，做到字斟句酌。在常委会一审前，我们还邀请了省人大常委会法规工作室负责人为常委会组成人员举办立法专题讲座，为提高常委会审议质量打下良好基础；在常委会审议中，我们一方面确保审议时间每次不少于半天，另一方面对每一名组成人员及列席人员的审议发言安排专人做好记录，并请他们签字确认，保证审议意见原法原味、不错记漏记。针对部分常委会组成人员认为法规草案审议还不够充分的意见，我们在第三次常委会表决前，经主任会议决定又增加半天审议时间，从而由常规性的“两审三通过” 创新变为求是性的“三审三通过”（即法制委员会在第三次常委会第一次全体会议上作条例草案二审稿审议结果的报告后，分组对已修改形成的草案三审稿进行审议；法制委员会召开会议审议后再在第三次常委会第二次全体会议上作条例草案三审稿修改情况的说明，会议对修改形成的条例建议表决稿进行表决），确保常委会组成人员的意见得到充分重视和吸纳，使条例的建议表决稿质量更高。

七、必须广泛实行开门立法。民主立法、开门立法，广泛集中民情、民意和民智，是提高立法质量的关键。只有充分发扬民主，集思广益，全面、准确地反映人民的根本利益和要求，才能保证立法工作的正确方向，才能保证立法的质量和效益。立法过程从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程，必须坚持立法各环节公开。从法规立项起，就应该听取基层和广大人民群众的意见建议，如湖北省人大常委会推行了立法计划公推公选的办法，值得各地借鉴和推广。法规草案成熟后，应当将草案或草案修改稿公开向社会各方面征求意见。法规草案进入审议程序后，可以邀请与法规案相关的人大代表及公民列席常委会会议，参与立法审议，或向基层立法联系点、立法咨询专家征求意见，适时组织各方面进行立法论证及协商。对涉及经济社会发展重大问题的，对公民、法人和其他组织权利和义务或者对公共利益有重大影响的，设置行政处罚、行政强制措施以及行政许可较多的等等，还可以通过召开立法听证会的形式，广泛听取意见建议，进一步促进立法决策的民主化、科学化和立法质量的提高。我们在年度立法项目选择阶段，通过《黄冈日报》及黄冈人大网、黄冈政府网等媒体发布了公开征集立法项目建议的公告，向市政府相关部门印发征集立法项目建议的通知，与市政府法制办和涉及立法权限事项的有关部门沟通协调座谈，征求常委会组成人员意见，听取县市区人大常委会意见，征集到立法建议项目20多个；在条例草案起草阶段，组织了论证会、专家研讨会；在每次审议前都在政府门户网站、人大网向社会公开征求意见，并将法规草案印发市人大代表征求意见，先后4次召开立法推进工作座谈会，主要是听取市政府相关部门对立法计划的意见，共商提高地方立法工作质量的措施和办法。

八、必须加强立法工作队伍。立法工作的专业性比较强，需要立法者和参与立法的工作人员具有较高的政治理论水平和政策法律水平，有较为丰富的社会公共事务管理经验和阅历。同时，立法工作有它的特殊性，反映的客观实际要符合法律的规定，要运用法言法语，要符合法律的特定要求。这就需要立法工作吸收各方面的人才。因此，在地方人大代表和人大常委会组成人员中，尤其是在法制委员会、法工委和其他有关专门委员会里，既要有一批有丰富实践经验和领导工作经验的同志，更要有专门从事法学研究或法治实务工作的人员。当然，立法工作涉及领域广泛，设区的市地方立法的范围包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，每一项地方性法规制定过程中，都需要有该法规涉及的专业人员、法律专家和语言文字方面的专家参与，我们不可能要求每一位同志都是“万金油”，这就需要发挥社会智力资源优势，通过建立立法研究基地、立法咨询专家库等形式网罗一批各个方面的专业人员。2015年以来，我们对立法队伍建设作出了较大努力。在组建法制委员会和法制工作委员会时，注意选配了一批既具有一定理论功底，又有丰富实践经验的领导干部、专家学者入选；通过比选的方式择优选定了法工委负责人，主任由长期从事人大研究与法规工作的同志转任，副主任由原市委党校一名副县级干部的副教授担任；按照要求参加全国、全省立法工作培训，选送部分人员到省人大常委会跟班学习、参加立法调研和立法听证、交流和借鉴外地立法经验等活动，逐步提高立法机构工作人员的业务水平；对常委会组成人员开展培训，邀请省人大常委会法规工作室专家在法规草案提请常委会审议前，举办立法法讲座，为法规草案审议作好准备；与黄冈师范学院政法学院签订了校地合作协议，共同建立地方立法研究基地；按照主任会议通过的基层立法联系点工作规定和立法咨询专家库管理办法的规定，完成了24个基层立法联系点（涵盖市县乡村四级有关单位及社會组织）和25名立法咨询专家（涵盖法律、城建城管、生态环保、历史文化、经济社会和语言文字等六个方面的省市专业人员）的选定工作。

（黄新国系湖北省黄冈市人大常委会委员、法工委主任，江海松系湖北省黄冈市人大常委会法工委副主任、副教授）endprint