机关事业单位信息化建设的管理流程解析——以市政投资项目为例

高 捷



机关事业单位信息化建设的管理流程解析——以市政投资项目为例

高 捷

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

当前许多基层单位信息化建设水平滞后，但由于资金、技术资源的匮乏，依靠自身力量无法着手开展软硬件建设。必须结合相关的文件法规，借助政府城市信息化建设专项资金的配备，通过采购服务的方式，大幅度提升基层单位信息化建设水平。

机关事业单位；市政投资；信息化建设；项目管理

“十三五”时期，中国大力实施网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划，发展积极向上的网络文化，拓展网络经济空间，促进互联网和经济社会融合发展。实质上，“互联网+”就是互联网和各个传统行业的深度融合，而政府部门机关事业单位的信息化建设更要与中央提出的“互联网+”理念相结合，以信息化手段简化跨部门协同工作流程、降低重复劳动工作量、提高工作效率；同时加强对政务数据的分析、挖掘和提炼，为行政决策提供有效的数据支撑。

事实上，很多基层单位信息化建设水平滞后，但由于资金、技术资源的匮乏而无法着手开展软硬件建设。本文以福州市直单位信息化项目的建设为例，结合市政府办公厅印发的《政府投资信息化项目管理暂行办法（修订）》，从项目的可行性方案规划、立项评审、招标流程、资金调拨、工程施工、验收管理等方面进行全面解析，为同级或基层单位进行信息化建设提供建设性的参考意见。

一、项目的启动

以福州市为例，每年5月份由“数字福州”建设领导小组办公室(下简称市数字办)和市财政局联合发文，向市直机关单位征集下一年度财政投资的信息化项目。项目申报单位需要根据本部门的实际情况，描述目前本单位信息化建设的现状、项目申报的意义、以及项目建设内容的概述，形成文字性的申报材料，经过初步评审，申报合格的项目列入市信息化建设的年度计划，建设经费由城市信息化建设专项经费支出。

在项目申报材料的撰写过程中，切忌只是单纯地进行成品软件购买或者大量硬件的堆砌，此类型的软硬件需求不列入财政投资范围。各个政务部门业务分工各不相同，应该从实际应用角度评估自身需求、做好顶层规划，从而进行网络基础设施的改造、个性化软件平台的设计和定制开发，在软硬件集成的基础上实现信息化水平的提升。图1从项目的申报启动到竣工验收，简述了整个信息化项目推进的全过程。

二、项目的可行性报告

（一）关于可行性报告设计公司的甄选和费用支付

当项目初步立项之后，申请单位需要进行详细的项目可行性报告的撰写，用于参加市政府数字办组织的项目评审，如果项目预计总投资高于100万的，申请单位必须委托专业的设计公司来撰写可行性报告，原则上两次评审不能通过的项目将暂缓建设不列入年度计划和财政预算。由此可见，可行性报告设计的专业性和重要性。目前市面上充斥着各式各样、能力参差不齐的信息化建设咨询设计公司，对于这些公司的甄选和费用支付一般基于如下几点：

1．公司是否具备国家发改委颁发的工程咨询单位资质证书，一般情况分为甲乙丙三级。可以根据项目预算的大小，选择相应资质的设计公司来承接方案的编写。

2．通过考察该设计公司以往承接过的案例，选择规模类似的项目进行深度调研。需要注意的是某些设计公司、软硬件施工公司往往在自己的网络主页或广告手册上进行夸大宣传，把很多党政单位、高校、国企列为自己的客户案例或者合作伙伴，但事实上之间并无实际的合作关系。因此在考察公司以往承接案例时，一定要落实到具体业主单位和具体项目的业主负责人，详细咨询项目的规模、公司的服务质量、提供的产品质量等细节要素。

3．设计公司的实力并不能完全根据国家颁发的资质证书来认定，还要评估设计公司为该项目配备的团队力量，如商务人员、预算核算人员、资深设计师的数量，以及设计师的类似项目从业经验等，这些条件直接影响设计报告的撰写质量和项目答辩的通过率。

4．按照市场惯例，设计公司的费用占项目总投资的1%-2%之间，最终的项目总投资需要在项目评审通过后由评审专家进行核算，如若项目评审失败则无需支付设计公司相关费用。当项目评审顺利通过后，设计公司可持申请单位和市数字办联合发文的付款函和可行性报告设计合同，前往财政局申请财政拨款。

（二）关于可行性报告的编写

可行性报告的编写是以设计公司为主执笔、项目申请单位为辅把关审核，严格按照数字办官方提供的编写提纲来制定。报告包括项目概述、现状及需求分析、总体设计、建设方案、项目管理、概算编制等几个大块。下文将总结在报告制定过程中需要注意的一些事项：

1．在需求分析和总体设计中，要遵循项目申请单位用户需求的循序渐进过程。众所周知，软件信息化建设步骤是从信息纸质化到数字化的过渡、以及数字化到智能化的提升。就设计公司而言，有些设计公司单纯追求项目利益的最大化，往往把项目设计拔高从而争取到更多的建设经费。就项目申请单位而言，并非越高端的建设就越能符合实际需求，比如一个纸质化办公的单位想要提升信息化建设水平，下一步要做的是办公自动化的建设(数字化)，而非智能化的全自动办公。如果设计超出或者脱离了实际需求，往往造成用户的心理排斥或者用户的计算机应用水平达不到新系统的使用要求，从而导致新系统被搁置弃用。

2．在建设方案的编写过程中，要对单位当前的信息化建设情况进行深入调研。就硬件而言，需要对已有设备的型号、性能、出厂日期进行罗列，在新建设方案中要体现哪些硬件可以淘汰，哪些硬件可以利旧参与到新项目的建设；就软件而言，应统一规划顶层设计，满足需求的旧系统未必都需淘汰，可以通过数据推送或者接口开放的形式和新系统进行对接。整体设计思路避免重复建设，在不浪费旧资源的基础上实现新系统的构建，设计方案的合理性也直接关系到项目经费的核算审批。

3．有些设计公司存在思想上的误区，主观上认为可行性报告中的建设方案并非实际的项目施工方案，只需进行概括性的建设描述，或者简单套用类似的行业案例即可。事实上，这种弱化建设方案的做法经常在项目答辩过程中纰漏百出，直接导致项目的答辩失败和立项的终止。因此，可行性报告上的建设方案应该尽可能地完善、详细，落实到功能的设计、参数的制定、图纸的规划等，同时也为后期招标文件参数的制定提供有力的参考依据。

三、项目的评审、招标、变更以及承建单位的选择

（一）关于项目的评审招标

可行性报告完成之后，由项目申请单位发文向数字办提出启动项目评审的要求。根据信息化项目的建设类型，一般评审组由5-7位行业专家组成，分别来自于高校对口专业的教授、信息化建设公司的高级工程师、以及省直单位信息化部门的主管等，对提交的可行性方案进行评审以及项目经费的核算审批，原则上当年两次评审未通过的项目将暂缓建设，不列入当年的政府投资预算。评审通过后，业主单位随即选择合适的招标公司进行标书的撰写和公示，期间标书需要经过政府采购办组织的专家评审和各个应标公司的书面质疑，招标过程需要业主单位的纪检部门进行全程监督，以保证标书编制的公正性和招标过程的透明性。

（二）关于项目变更调整的解读

市政信息化项目投资规定：项目建设内容确需调整的，调整部分小于原投资概算10%且不突破总投资，经市数字办审批后实施；有重大技术调整或变更部分超过原投资概算10%的，项目需重新立项。上文10%的调整表示原方案增删调整费用的总和不得超过原投资预算的10%，很多承建公司经常误认为可以再次申请不超过总投资10%的金额作为项目的增补款，并怂恿业主单位进行项目的变更申请，最后不但无用甚至因为项目的变更严重耽误项目的施工进度。因此在项目正式批复后，必须严格按照原可研方案进行建设，切勿随意进行删改。

（三）关于项目承建单位的选择

对于项目承建公司，业主单位或多或少存在选择性障碍，主要表现如下几点：

1．选择软硬件集成商一体承建，还是把软硬件区分成两个项目进行招标？按照项目管理的统一性来看，选择软硬件集成商一体承建更具优势。首先，选择集成商承建可以更好的把控项目进度、分配团队资源，业主单位无需进行两次招标、签订两份合同，无需分心协调两个不同团队进行项目作业。第二，如果软硬件分开招标，在项目软硬件集成的时候会引起硬件集成商和软件开发商的分工推诿扯皮，例如已采购的硬件不具备和软件平台的对接的规范接口等类似问题，甚至导致软硬件开发商利益分配的二次争议。按照实际情况可建议集成商按照项目分包的形式，和优质的软件公司进行联合建设，而集成商作为项目的主体承建公司对业主单位负责。

2．选择本地的公司承建，还是北上广大城市的一线企业来施工？首先，一线企业自然具有更多的项目经验和技术优势，但是从人工成本和造价核算上本地公司远低于北上广一线企业。其次，一线城市的大公司在本地往往只是设置商务公司，未必具有相应的开发团队和维护团队，异地开发无法和业主单位很好地进行需求沟通，很大程度影响了项目进度和项目质量。基于以上原因考量，市政投资的信息化项目在可研方案设计时，应该广泛吸取大公司的设计思路和方案构架，而在建设经费有限的情况下建议优先考虑本地的开发公司来承接。

四、项目建设进程中的注意事项

（一）关于软件项目建设的几点建议

1．软件项目是应该购买成熟的类似产品还是找软件公司重新定制开发？首先，软件重新定制开发，时间周期长且耗时耗力；但是购买成熟产品又不能完全符合实际需求。任何机关单位都具有其业务的独特性，以党校为例，既不同于普通的高等院校，又有区别于一般的行政机关。因此建议采用成熟的软件产品框架，在此基础上进行二次开发，并通过和原有系统之间的利旧对接，建设出适合本单位的软件平台。

2．手机移动办公平台是否安全？目前，很多进行信息化建设的单位为了方便职工的移动办公，都开发了手机应用客户端。但考虑到政务部门信息的特殊性和敏感性，经征询相关部门的意见，出于安全方面考虑，大部分业主单位都规避了IOS版本的开发，并且需要对放置在互联网上的办公内容做出安全等级评估。建议在项目的竣工验收之前委托专业公司对软件平台进行系统测试和安全测评。

3．手机移动办公平台实现方式的优劣对比。按照目前互联网的主流方式，手机移动办公平台可以通过开发手机App或者微信企业号来实现。实际上二者本质是相同的，都是通过定制开发把PC端的办公环境移植到手机平台来执行。但是实现方式却有很大的区别，这里将针对二者的优劣做出比较。

首先，手机App的开发成本高，且跨平台性远不如微信企业号。假定开发的手机App要覆盖当前主流的用户群体，至少需要具备安卓和IOS两个版本，开发公司需要耗费双倍的工作量来完成两套功能相同的软件，无疑延长了软件的开发周期并且增加了项目的成本。更重要的是机关事业单位的移动办公并不提倡IOS版本的使用，由此造成相当部分的IOS用户无法使用移动办公平台。相比之下，采用微信企业号的开发则能很好地解决这一跨平台难题，用户只要能登陆微信就可以使用相应移动办公软件，并且开发成本和开发周期只有手机App的一半。

其次，手机App的使用很大程度基于硬件的性能，达不到App最低配置的手机无法流畅地使用相应的移动办公，甚至出现花屏、界面移位等缺陷。但是微信企业号很好地规避了这一问题，由于它是基于web页面开发的平台，高低性能的手机均可安装不同版本的微信，且不影响移动办公平台核心功能的使用。综上所述，作为手机移动办公的实现，采用微信企业号运营比开发App 更具优势。

（二）关于硬件项目建设的几点建议

1．硬件设备的进场和等值保函的解读。市政信息化项目投资规定：超过500万预算的项目，项目承建方在合同签订前须向业主单位提供合同款等值保函(一般按合同款30%)。等值保函由承建公司向指定银行存入冻结款后，由银行出具并交由业主单位保管。合同款等值保函在承建公司投标的基础硬件设备完成供货，经业主单位确认后退还(一般在大部分硬件进场后，业主单位可考虑退还等值保函)。在此基础上，合同签订后由市数字办和业主单位联合发文，由财政局首期拨付30%合同款。但实际情况中有些承建公司无法提供相应的等值保函，根据实际情况可变通为项目前期零拨付，待项目初验之后一次性拨付70%合同款。

2．硬件设备的入库和登记造册。很多业主单位在项目建设时全权委托施工方执行，在建设中期或者建设完毕后才进行现场验收，在项目管理流程中这是不当的做法。实际上，当硬件设备采购到位运抵施工现场时，业主需要会同监理公司对硬件进行安装前的验收，包括硬件的品牌、质量、数量、参数的检验等。在硬件未进行安装前就需要对每个设备进行固定资产的贴标登记造册，这是很多业主单位在项目进行过程中经常忽略的要点。

3．硬件设备的采购参数。硬件采购的参数需严格按照标书规定，并且性能只能高不能低，如标书上未进行明确说明的参数需要按照可研方案的设计功能来进行采购。在项目建设过程中涉及到软硬件的集成开发，时常出现硬件自带的操作平台不具备二次开发的程序接口，或者无法和定制开发的软件平台进行对接；在硬件测试安装的过程中，也经常出现某品牌的设备功能未能达到该产品的标称参数，从而导致施工质量大打折扣，因此对设备采购参数的把关尤其重要。

（三）项目的验收和维保

项目的初验由业主单位把关，初验合格后财政局拨付承建方70%合同款。一般项目在预算审批时都会预留系统测评的经费，在此建议业主单位聘请第三方专业公司对项目建设的软硬件进行系统测评和漏洞测试，以保障软硬件系统日常运行的稳定性，并要求施工公司对存在的漏洞进行修补。

初验后试运行三个月，由业主单位提出申请，市数办组织专家团队进行终验。按目前市场行情，硬件维保按照产品的三包期限，而软件系统每年的维护费用一般在开发经费的5%-10%之间，专家团队的终验鉴定可以作为软件平台运维费用二次拨付的参考。当终验通过后，承建公司将收到95%项目款，最后5%项目款作为维护保证金直至维护期结束后再拨付。

责任编辑：林善炜

G270.7

A

1674-1072（2017）02-041-04

2017-02-20

高捷(1985-)，男，福建福州人，中共福州市委党校讲师、中级工程师，计算机硕士，主要从事信息化建设研究。