加强义务防火队伍建设的必要性及运作方式

王海晖

（中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室，合肥 230026）

加强义务防火队伍建设的必要性及运作方式

王海晖

（中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室，合肥 230026）

加强义务森林防火队伍建设，是融合社会资源和实行社会共同灾害防御的重要举措。通过迅速扩大基层一线防火队伍的数量，可以更有效地实现偏远地域火灾早期扑救与控制。大力发展义务防火队伍可以确保有限防火经费和社会资源投入效益的最大化，在显著降低火灾代价的同时，保障经济高速和可持续发展。随着地方政府负责制的落实，在维持专职灾害应急响应精干队伍的同时，通过有组织和规范化地开展义务防火队员的宣传、招募和业务培训及定岗并引入激励机制，可以组建人数众多、作用不可替代的多灾种应急响应兼职和志愿者队伍。成功地发展有志于参与森林防火事业、保护森林资源和生态环境的志愿者队伍是推进社会公益事业的重要标志，是对全社会精神文明建设的贡献。

森林防火；队伍建设；火灾代价；志愿者；社会公益事业

森林资源是全社会的财富，其维系的生态系统更是人类赖以生存的环境基础。森林防火是全社会的责任。目前正在切实落实的地方行政首长负责制，正是对此的合理注解[1，2]。

近十余年许多国家发生的重大、特别重大森林火灾表明，森林火灾依然是目前全世界多林国家需重点关注的问题[3]。森林火灾破坏森林资源，危及周边居民住宅和生命财产安全，并严重影响林间设施的正常运行。以2016年5月发生在加拿大阿尔伯特省的森林大火为例，数天时间内过火面积达数十万公顷，造成石油重镇Fort McMurray近10万人紧急撤离、2 000多栋房屋损毁，一度引起加拿大全国性石油恐慌[4]。2017年1月下旬在智利中南部发生山火，多地宣布进入紧急状态[5]。森林防火队伍负责火灾防治诸项工作的具体实施，其质量和规模对应付林区火险紧急状态的效果有至关重要的影响。

长期以来，我国森林防火工作主要由国家林业局相关职能部门协同地方各级管理机构和所属防火专业队伍或兼职队伍开展，取得巨大成就[6-9]。近若干年不断降低的年林火发生次数和过火面积就是明证。随着社会的发展，我国市场经济体系基本成型，人口老龄化的进程不断加快。新形势下森林防火队伍建设面临新考验和发展走向的决策问题。本文从森林火灾的特点、灾害经济学观点以及市场经济体系发展原则出发，结合西方发达国家消防工作志愿者队伍建设的成功经验，分析和阐述我国未来森林防火队伍建设的基本方向、发展构架和工作重点。

1 发展义务防火队伍是应对偶发性灾害的必由之路

行业上主要将森林防火队伍划分为专业队、应急响应队伍和半专业队，其中专业队和应急响应队伍是以森林防火工作为职业的专门队伍，而半专业队属兼职类工作者组成的防火队伍[7-9]。义务防火队伍主要由不图物质报酬、自愿为森林防火事业贡献时间和精力的志愿者组成，从字面上理解应基本等同于群众森林消防队伍。广东省许多基层社区（村、镇）组建的半专业队，由护林员和林业站职工组成，一般只在防火期内享受少量防火服务津贴。这样的队伍属义务防火队伍性质。

专职防火队伍因数量有限，无法将驻地广泛布置在火灾易发地域附近。义务防火队伍的存在不但在数量上极大充实火灾预防和控制队伍，而且由于其员工多来自森林结合部等基层社区（村、镇），使得其所处位置较接近潜在火灾发生现场，相应可以成为火灾发生后实施应急响应的第一批中坚力量，为贯彻火灾早期扑救和将其扼杀在萌芽状态的基本方针提供可靠保障（表1）。他们所提供的火灾实时状况和位置信息对于防火指挥部门合理调度扑救力量、安排最佳行军路线、部署兵力和实施有效扑救至关重要，为避免火灾蔓延以及由此产生的较大火灾损失创造先机。美国义务火灾扑救队伍长期运作取得的宝贵经验是：义务防火队伍承担全国近80%野外火灾的最初扑救和控制任务。他们以很低成本提供至关重要和难以替代的消防服务，每年节省纳税人约370亿美元[10]。这些志趣相投并具有不同专业背景的群体，除负责保护美国森林和城镇结合部生活、住房和商业投资环境安全外，还增加了林区以及森林和城镇结合部发展的机遇和经济增长的活力，促进了偏远地区民众生活水平的提高[10]。

表1 义务防火队伍与专职防火队伍优势对比

大量义务防火队员因志趣相投参与到保护森林资源、保护家园和捍卫绿色生活环境的公益事业中。让他们现身说法，无疑会成为火灾预防宣传工作的有力推手，并凭藉人数优势确保防火宣传向社会各界辐射的力度（表1）。这也是落实国家森林防火指挥部倡导的全民参与防火宣传工作方针的具体表现[11]。广东省在推行森林防火责任制到村和火源管理责任状落实到户以及林区生产用火督察等管理工作中，基层护林员等义务防火工作者发挥着极其重要的作用。所有这些都可以看成以较小的投入取得灾害预防和控制效果最大化的有力例证。

将有限的经费使用到森林防火事业中，应讲究投入有效性，即在火灾总损失与投入经费的变化关系中寻找最佳点[12]。火灾经济学观点就是讲究火灾防治工作中有效性与经济性的统一。为应对偶发性灾害，长期储备大量经过专业训练的火灾预防和扑救队伍，有违灾害经济学原理。

长期储备并维护大量人力资源不但开销大，只为应对偶发性灾害问题，其难度也很高。建设和维持专业性队伍的基本开销涉及驻地建设、员工招聘、员工年度薪酬以及相应劳动保险和养老金等。以县级森林防火专业队50人编制为例，建设初期开销为驻地设施建设费用以及人员招募费用，通常需数百万元。后续年度运行开销则以员工工资以及驻地运营开销为主，亦以百万元计。如果全国所有省份有数千支这样的专职队伍（含森林警察部队等），其年度总投入巨大。随着地方上薪酬标准不断上浮，运营专职队伍的薪酬开销会不断上涨，相应的财政投入更大。

沿袭军队或森林警察管理办法，招募年轻员工实现准军事化管理，并长期限定在特定环境中重复较单一工种的工作，加上大部分地区工资待遇较低，员工在职稳定性面临严重挑战[9，13，14]。笔者在广东部分县（区）调研时了解到，一般专业森林消防队（含应急响应队伍）的队员在年度合同续签时，解聘比例基本在10%～30%。

据了解，目前基层防火办干部及所辖员工，在防火期过后有自发兼职和打零工的现象。此现象本身应无可非议，但揭示了一个问题：在全国各个省份均存在数月防火间隙期，如何让专职防火干部和所辖员工满负荷工作？

毫无疑问，建设和维持森林防火专职队伍是开展灾害防治工作的重要措施。作为一种投入，从灾害经济学的角度来说，这种投入应计入年度火灾代价（即总损失）中。火灾代价不但包括火灾直接损失、间接损失，还应包括相应科研投入以及火灾预防和扑救队伍的维持费用、救灾物资仓储和更新维护费用以及火灾预防宣传投入等内容[12]。这意味着，即使本年度特定地区的火灾直接损失和间接损失为零，其火灾代价和总损失也不为零。如图1所示，适度的火灾防治工作投入有利于减少火灾直接和间接损失，进而降低火灾代价和总损失。但是，也会出现相反的情形：如果专业队伍的维持费用、相关物资的储备和使用更新费用过高，相应年度火灾代价和总损失则会居高不下。

图1 灾害防治工作中投入与代价关系

相同的投入条件下，将有限的经费用出效果，应考虑按适当比例发展相关的志愿者队伍。最重要的一点是，志愿者的兴趣取向和价值观容易形成共鸣并对开展这类工作有持久工作热情。发展义务消防力量（含兼职类），不仅可以满足社会各阶层工作人员报效社会和开展公益活动愿望，也有利于人力资源的充分利用。在基本无须太大投入的前提下，极大地充实森林防火队伍（表1）。

2 义务防火队伍建设迎合社会发展需求

市场经济体系运作讲究效率优先，目的是实现投入的宏观经济效益、社会效益和生态效益最大化。介于其中的合适政府行为，势必是市场对资源配置起基础性作用条件下的宏观调控，是以总量平衡、结构调整、政策引导和宏观服务为主要任务的。

在全国各省份建立专业森林防火队伍（含应急响应队伍、森林警察部队等）和半专业队伍体系，是长期努力和积累的成就。目前，我国30多个省份数千支专职防火队伍（含森林警察部队等）加上相关管理干部，人数已达到数十万之众[7-9]。他们是地方上应对森林火灾的核心力量，是社会发展的坚强卫士。但是，从地方和全国财政及资源投入的角度来看，维持如此规模的队伍，单工资一项每年开销就达上百亿元。很显然，如果单纯只是为应对每年3 000余起偶发性火灾事故，对于各级政府来说，其投入的效益就是值得商榷的问题。值得一提的是，如果特定地区建立的森林防火专职队伍，在办队方式和职能定位以及火灾控制装备和手段上与地方武警消防部队的高度相似，势必隐含重复建队的问题。

尽管森林防火事业涉及资源和环境以及生态安全，由于纳入地方政府统一管理范畴，其队伍建设与发展势必会连带纳入当地经济发展总体框架并在此框架下实现不同行业间平衡以及多种灾害控制间平衡。这是社会经济体系中利益兼顾原则使然。如果一个林区有诸如森林火灾、森林病虫害、台风、洪涝以及山体滑坡和泥石流等地质灾害的困扰，将不得不尝试兼顾多灾种防御力量的储备，将有限的财力和人力资源分配至多灾种的应急救援队伍建设中。如果针对单一灾种建队标准过高、开销过大，地方政府要么得面临承受沉重经济负担的局面，要么其针对其他多个灾种防御力量的储备难以到位。

防火任务重的省份，即使有地方行政首长负责制这样的尚方宝剑，数以百计的防火专业队（含应急响应队伍、森林警察部队等），也可能因庞大的经费投入以及配套场地和装备开销而难以长期维持。这是市场经济中可持续发展原则发挥作用。我国人口老龄化进程日渐明显，这会使得建设大规模专职队伍的难度和代价越来越高。

灾害的特点和灾害经济学以及社会发展规律决定森林防火队伍建设的未来发展走向，即确保储备的防火力量的投入有效性和效益的最大化。因此，大力发展义务消防力量必将成为未来应对森林火灾的主要手段和策略（图2）。这亦是完成行业特色浓厚的公益事业向完全地方政府负责制过渡的最佳途径。

图2 市场经济体系中灾害防御队伍发展趋势

美国许多县（市）已成功运行义务防火队伍70余年[15]。据1990年调查统计[10]，美国有志愿者近100万人，组织成近28 000支乡村消防队伍。美国商务部和国家标准与技术研究院估计，维持如此庞大的消防员队伍每年需支付成本约370亿美元[10]。加拿大的各个省也有数量众多的志愿者队伍[16]。澳大利亚新南威尔士州的近10万名森林卫士中有8万名为志愿者[17]。法国的乡村消防甚至城市消防工作中志愿者比例均很高，消防工作人员中专职的占比例15%，80%无须支付薪酬或只需按小时付费，另有5%来自军队[18]。

3 作为一项社会公益事业的运作方式

义务防火队伍其实在我国许多省份的队伍建设中已有长期实践，这大多反映在通常提到的形式多样的防火队伍建设，包括半专业队伍和群众森林防火队伍的建设上。浙江省作为较富裕省份，在开拓建设模式上取得丰富经验，比如分别组建由当地农民、企业职工和林务人员为主体的“半专业”队伍，以及实现多岗位合一和多灾种覆盖的应急救援队伍[8]。只是目前这方面工作并没有全国性的组织建制、统一的管理办法、具体实施规范以及大张旗鼓的宣传和公开的激励机制，工作思路仍立足于解决行业自身问题，缺乏各地乃至全国诸行业协同发展的全局观点。

作为由地方政府负责的一项社会公益事业，各级政府完全可以通过设立义务防火队伍管理办公室开展和协调相关工作。管理办公室可以直接挂靠在当地森林防火指挥部办公室，并由相应专职技术骨干负责业务指导。其运作方式可参考地方民兵预备役的组织和管理办法。作为专业性较强的工作，需在直属防火办的协调下，完成队伍人员遴选和招募、业务培训、考核定岗和定级、组织定期或不定期火灾预防和扑救工作演练以及安排承担具体火灾防治工作和任务（图3）。

结合若干省份的办队经验[6-9,13,14]，志愿者来源可以重点考虑森林和城镇结合部村庄、地方政府部门、事业单位、企业和公司集团以及当地驻军和武警部队等。遴选和招募方式为个人申请加单位推荐，再由管理办公室根据其身体状况、年龄、从事工作性质等因素评分录用（图3）。

图3 义务森林防火队伍招募和管理模式

根据特定地区义务防火队伍建制，可以由当地管理办公室出面向所属森林防火指挥部申请队伍运行经费，涵盖招募、业务培训和考核、装备采购和储备、志愿者参与演练和防火实践等产生的费用。鉴于目前国内薪酬标准较低的现状，志愿者参与演练和实际的防火实践应考虑支付适当的临时工资。这方面的开销可以由地方政府财政资助，或者以社会公益事业的名义向企业、慈善机构或个人募捐。志愿者参与公益事业中涉及的人身安全需由适当意外保险覆盖。美国农业部林务局采用项目管理方式，并在项目实施目标中规定了特定地区义务防火队伍的职责内容；在1998年义务防火协助计划报告中展示了项目实施效果，高度肯定森林防火志愿者的长期贡献[10]。这不仅确认该运行方式的可行性，也从某个侧面切实反映义务消防力量的重要性和其独特的优势。

为避免志愿者参与相关工作时间受到影响，应由国家或所在省份人民政府以政策、条例等形式，明确兼职工作者所在单位应对其参与公益活动予以必要支持和时间保障。澳大利亚新南威尔士州于2013年就出台过相关法令，以保障志愿者参加相关公益活动的时间不受所在单位限制[19]。

通过制作和发放形式多样的学习材料，一线兼职工作者可以利用闲暇时间学习林火发生和发展的基本原理、林火管理措施和控制方法。辅以适当的现场业务培训，可以确保其熟练掌握火险预报、火源识别和监管、火情侦察、定位和报告、早期火灾处置方法和实施步骤、扑救工具使用以及火场安全作业和救护细则等业务内容。美国和加拿大均设有森林防火志愿者协会，为兼职工作者业务积累和发展提供服务平台[16，20]。美国和澳大利亚等国有针对义务和兼职工作者业务交流的年度会议[21]，甚至还办有专门期刊，如Australian Journal of Volunteering等[22]。

设立奖励机制，对工作中表现突出的予以表彰。澳大利亚新南威尔士州设立多个类别奖章，奖励义务工作者[17]。各级政府还可以设立从业人员公益事业贡献积分机制。根据累计积分情况，从业人员可以享受适当购房补贴、子女就读学校学费减免和就业优先考虑等政策。

在目前地方行政首长负责制的框架下，森林防火工作完全可以与地方其他社会公益事业协调发展。有必要开展相关研究，以落实一系列切实可行的举措来唤醒民众尤其是基层社区（村、镇）民众的社会责任感并激发其投身社会公益事业的热情，大力发展包括火灾在内的多灾种应急响应志愿者队伍，有效避免未来因人口老龄化导致劳动力短缺的影响。相关的宣传材料和行业规范应包括吸引志愿者加入的行业情况介绍以及专门针对志愿者的业务培训计划和实施方案细则等内容。

如何搭上国民经济发展的快车、有效打破行业界限、充分吸纳和利用社会各界的人力资源、达到稳定和高速发展我国森林防火等防灾事业的目标，是目前形势下以及面向未来的重大议题。从社会发展的角度来看，这个议题能越快落实，并实现防火和减灾经费投入效益的最大化，亦是对地方乃至全国经济发展的重要贡献，更是推动我国公益事业发展和精神文明建设的重要举措。

4 结论

大力发展兼职义务森林防火队伍是融合社会资源实现社会共同灾害防御的重要举措。通过迅速扩大基层一线防火队伍以及员工的数量，可以更有效地实现森林地域火灾早期扑救和控制，为减少火灾损失提供重要保障。在维持专职灾害应急响应精干队伍的同时，加强义务防火队伍建设可以实现有限防火经费效益的最大化，显著降低火灾代价和总损失，这必将成为市场经济体系中发展灾害防御公益事业的主要走向。

通过有组织地引导、招募和培训并引入激励机制，可以有效组建人数众多和作用难以替代的兼职志愿者队伍。目前的当务之急是编制招募社会各界志愿者的宣传计划和实施方案，建立人员招募、培训、业务定岗和定级以及装备配备等方面的行业规范，并通过试点实践构建可操作的、高效的组织管理形式和运行机制。发展兼职义务工作者队伍是有效推进社会公益事业的重要标志，也是对全社会精神文明建设的贡献。

致谢本项工作过程中针对基层队伍建设情况的调研得到广东省森林防火指挥部办公室和浙江省森林公安局大力支持。

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（责任编辑：陈小华）

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2017-05-22