紧锣密鼓探索“公益诉讼”本市检察机关全面探索提起公益诉讼工作

施坚轩+张文君

8月30日上午，在上海市检察院1118大会议室，市检察院检察长张本才和华东政法大学校长叶青，在来自高校和实务部门的50余名专家学者和检察业务骨干见证下揭牌并为5名专家顾问颁发聘书，宣告国内首家由检察机关和高校共同组建的公益诉讼研究机构——公益诉讼研究中心成立，随后即举行了首场研讨会。9月1日，上海市首家“行政检察监督办公室”在黄浦区检察院揭牌成立。“检察机关提起公益诉讼”一时成了热词进入人们的眼帘。

何为“公益诉讼”

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，并自2017年7月1日起施行。会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》作出如下修改：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出如下修改：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

这就是我国检察机关提起公益诉讼的由来。同时意味着2017年7月1日起，当特定领域社会公共利益和国家利益持续受到侵害，对经过诉前程序，相关机关或社会组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的，检察机关都将依法提起公益诉讼。有专家表示，检察机关提起公益诉讼制度，弥补了过去提起公益诉讼的主体缺位、专业性不足等诸多问题，促进了行政机关依法正确履行职责，调动了其他适格主体提起公益诉讼的积极性，有效保护了国家和社会的公共利益。

本市工作方案和规则将陆续出台

实际上，检察机关探索提起公益诉讼制度在全国相关检察院试点已经两年多了，今年7月1日起正式在全国范围内检察机关全面实施。2017年7月18日，最高人民检察院召开全国检察机关公益诉讼工作电视电话会议，在全国检察机关部署了全面开展公益诉讼工作，上海市检察机关提起公益诉讼也正式开始探索。

根据最高检的部署，上海市人民检察院及时制订了《上海检察机关全面开展公益诉讼工作实施方案》，明确了本市公益诉讼工作的指导思想、工作目标、组织保障、主要措施、实施步骤等。同时，结合最高检正在编写的《检察机关提起公益诉讼办案指南》，市检察院也正在着手制订《上海检察机关提起公益诉讼工作规则》，对提起公益诉讼案件的范围、管辖、调查核实、辦案期限、办案程序等作出具体的规定，作为上海检察机关办理公益诉讼案件的行为准则和办案指南。据市检察院民事行政检察处负责人介绍，本市将在最高检相关司法解释出台后，再对《上海检察机关提起公益诉讼工作规则》加以完善，经上海市检察院检察委员会研究后执行。

坚持“四个原则”服务大局

检察机关提起公益诉讼的出发点和落脚点是监督促进依法行政，这与“把上海建成法治环境最好的城市之一”的目标任务是高度吻合的。市检察院在出台的相关制度中要求，本市检察机关把公益诉讼工作自觉融入服务保障中心大局的工作中，坚持做到“四个原则”。一是坚持党的领导和服务大局的原则。开展公益诉讼工作要始终围绕上海经济社会发展“十三五”规划和市委、市政府重点工作，周密谋划，稳妥推进。二是坚持积极稳妥的原则。提起公益诉讼既要加强监督制约，又必须保持相应的理性、克制和谦抑，准确把握检察监督的界限，坚决做到不能不为，不能滥为，不违背立法精神。三是坚持保护公益的原则。牢牢把握“公益”这个核心，全面理解、准确把握公益的内涵和外延，对于严重损害公共利益、群众反映强烈的案件，要敢于担当、敢于亮剑，切实发挥监督作用，努力使受损的公益得以恢复。四是坚持既监督又支持的原则。提起公益诉讼是法律赋予检察机关的职责，而诉前程序又是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，大部分的公益诉讼案件在诉前程序，行政机关发现问题会主动纠正违法行为，检察机关实现了通过提起公益诉讼督促和支持行政机关依法行政的目的。检察机关仅对那些经过诉前程序，仍不切实整改的行政机关，才会向法院提起诉讼。

建立共享平台探索机制创新

8月24日，徐汇区检察院启动了上海市首家行政复议与行政检察信息共享平台。该信息共享平台以“高效、精准、数据”三位一体模式，优化行政复议工作，包含了“复议信息化” “智能辅审” “督办一体” “数据统计分析”四大模块，实现了区检察院、区政府行政执法信息、执法动态的资源共享。借助该平台的资源优势，徐汇区检察院与该区政府协同对行政案件中发现的违法行为进行监督，共同推动该区行政机关进一步提高依法行政水平，为公益诉讼的开展创造良好的外部环境。

9月1日，上海市首家“行政检察监督办公室”在黄浦区检察院揭牌成立。该院是本市行政检察监督工作的首家试点单位，“监督办公室”的正式揭牌成立，标志着行政检察致力于促进依法行政、推动法治政府建设的征程开启。揭牌仪式上还同时启动了“黄浦区行政检察监督信息平台”，该平台加强了信息化、大数据和人工智能科技运用，检察机关将通过该平台拓宽行政执法监督案件和公益诉讼案件的信息渠道和来源。

徐汇、黄浦两家区检察院在与行政部门建立信息共享机制方面的探索，无疑对本市检察机关开展公益诉讼工作、拓展案件线索来源起到推动作用，类似的工作机制探索创新已在本市各级检察院逐步展开。

理论实务一起抓 培养专业人才

探索离不开科学的理论指引，本市检察机关从一开始就把公益诉讼的理论研究作为公益诉讼探索方案的组成部分。与华东政法大学合作筹建的全国首家公益诉讼研究中心，既立足于解决公益诉讼的基础性、理论性的问题，也立足于公益诉讼的办案实践，结合典型案例开展实务研究，瞄准前沿问题开展深入探讨，着力解决检察机关办理公益诉讼案件的难点问题，提升办案工作的质量。同时，该研究中心旨在培养一批高素质的公益诉讼人才，形成一批高质量的重大理论研究成果，使上海的公益诉讼工作既有理论高度，又有实践基础。

面对全新的检察工作，市检察院正在加强公益诉讼业务知识的学习和交流，在进一步增强理论储备的同时，组织赴试点地区实地观摩、座谈交流，提高检察人员调查取证、庭审应诉等实务操作技能。今年7月，市检察院与上海交通大学凯原法学院合作举办“行政检察与公益诉讼”专题培训班，开展为期六周、每周两天的专题培训，培训对象为本市各级检察院民事行政检察业务骨干和专门办理公益诉讼的检察官。培训班聚焦行政检察与公益诉讼基础知识和重点问题，设置行政法基础知识、公益诉讼重点问题、行政法律适用问题等模块，邀请高校知名专家教授、相关执法司法部门负责人授课，采用专题讲授、案例研讨和互动交流等方式，补强检察人员行政执法领域专业知识的短板。endprint